二、经济制裁的实践认识

经济制裁其实践在前、概念在后，经济制裁有记载的历史最早可以追溯到两千多年前。虽然经济制裁并非与战争一样古老，但也是很早就出现在国家间的对抗互动中。早在古希腊时期，经济制裁手段就曾被运用，雅典通过希波战争称霸爱琴海并掌控了通往黑海的要道后，为了惩罚麦加拉在希波战争中对柯斯林的偏袒，以及为了促使这个邻邦能够主动向崛起的雅典臣服，在公元前432年，雅典对麦加拉实施了贸易禁运的政策，这一政策严禁麦加拉商船进入雅典所管辖的港口，严禁麦加拉商人踏上雅典的国土。雅典的这次贸易禁运措施被认为是国外历史记载中最早的一起经济制裁行为，而这一行为也被认为是引发伯罗奔尼撒战争的一个重要原因。

经济制裁不只在西方历史记载中可以追溯千年，从中国的历史文献中我们同样也可以找到距今两千多年的经济制裁案例。例如，出自《谢敕赍纳袈裟启》中所记载的“齐纨鲁缟”之典故，便是中国早期经济制裁的一个典型案例。在春秋时期，管仲辅佐齐桓公时为了清除齐国称霸道路上来自鲁国的阻挠，管仲献策发起了齐国针对鲁国的一场“贸易战”。他利用鲁国盛产“缟”(11)这一特点，引发齐国上下穿“缟”的风尚，同时禁止本国民众织缟，取而代之的是大量买进鲁国所生产的缟来人为抬高价格，待缟价格大涨以至于鲁国百姓荒废耕地全力织缟后，管仲则下令禁止齐国进行鲁缟交易，并要求齐人穿“纨”弃“缟”，这一举措立刻让鲁国爆发了严重饥荒，无奈向齐求助解围，俯首称臣。

一千年前，中国宋朝同样对西夏采取了贸易禁运的方式来惩罚并迫使后者对宋朝让步。西夏虽在军事上常挑衅宋朝，但在经济上对宋朝的依赖十分明显。为此，早在宋真宗时期就在今陕西延安（延州）、志丹（保安军）、宁夏固原（镇戎军）、隆德（德顺军）等地均设置了榷场(12)，宋朝通过这些榷场向西夏输送大量中原粮食、茶叶、布帛、瓷器、漆器及海外香药等(13)。由于西夏建国后缺乏原料和技术，为此主要依靠与宋朝进行商品贸易来满足其对各类物资的需求，当时的榷场则成为西夏对外贸易的重要窗口。然而，当西夏对宋朝进行军事挑衅时，宋朝便通过关闭榷场、停止互市贸易来对西夏施加压力，以达到制造西夏内部社会矛盾的效果。贸易禁运、关闭互市的制裁行动常常对西夏的国民经济造成重创，致使其物资短缺、物价飞涨、税收锐减。此外，宋朝为了更好地掌握对西夏贸易的主动权，其始终将榷场设在军事要地并置于国境之内，以便管理。

通过以上案例可见，经济制裁自古有之，但历史上这一工具的运用更多的还是与战争相关联。因为从国家间互动的历史实践来看，在谋求国家重大利益目标时，采用军事手段是最为直接、最为有效的方式。人类发展史就是一部战争史，决策者的智慧就是在于将有助于赢得战争胜利的各类资源都尽可能地运用起来，而经济手段自然成为其选项中不可或缺的重要组成部分。19世纪拿破仑战争期间，法国就曾希望通过大陆经济封锁政策来切断英国在欧洲的贸易，以期从经济上彻底拖垮英国。“一战”期间，英国对德国也实施了一系列贸易禁运措施以实现拖垮德国经济、加速后者国内革命爆发的目的。战争期间对目标国进行海上封锁或贸易禁运十分常见，因此经济制裁也被认为是军事行动的重要辅助手段之一。军事手段和经济手段的相互结合，无疑会给被打击国造成双重伤害。

然而在“一战”后，经济制裁手段开始从战争的辅助工具转变为战争的替代工具。国际社会也逐渐注意到经济制裁可以成为一种替代战争威胁的政策手段而独立存在。(14)特别是当制裁发起方的实力特别强大，能够对目标国的经济造成足够大的伤害时。为此，法国政治家莱昂·布尔茹瓦（Léon Bourgeois）和保罗·德·康斯坦（Paul de Constant）就呼吁国际社会应该建立一个国际联盟，并以国际联盟的名义对那些顽强抵抗的国家采取制裁隔离的方式进行惩罚。美国第28任总统威尔逊也认为，通过国际联盟来对一个国家采取全面的贸易禁运会十分有效。(15)在他看来，如果运用经济制裁这一和平的、无声的但却致命的手段，那就完全没有必要去使用武力手段，因为经济制裁不会导致被制裁国大量的人员伤亡，而且没有哪个现代国家能够抵抗住经济制裁的压力。(16)虽然，后来的实践证明经济制裁并没有遏制住德国和意大利的军事行动，也没有打消日本在太平洋的扩张野心，但自“二战”以后，经济制裁作为独立的政策工具还是越来越被国际社会所接受。

作为一个重要的经济制裁实施者，美国是发起经济制裁最多的国家。在整整一个世纪的经济制裁史中，由美国发起并参与的制裁行动数量约占全球经济制裁总数的2/3，且这一记录仍在不断被刷新，至今仍有超过30个国家和地区被美国列入其制裁的名单之上。

值得指出的是，美国的总统、国会和行政部门均可以向外发起经济制裁行动。美国总统可在国家处于“紧急情况和特殊威胁”时发布行政命令，对外实施经济制裁。因为按照美国国际紧急经济权利法（IEEPA）规定，在美国国家安全和经济利益遭受巨大威胁时，总统可直接宣布冻结、没收外国持有的美国资产。美国国会则主要通过立法决议来启动新的制裁行动，例如，2016年1月12日，美国国会众议院高票通过对朝鲜实施更严厉制裁的议案，以回应朝鲜的新一轮核试验。美国财政部的海外资产控制办公室（OFAC）则是美国制定和执行经济制裁政策的关键部门，OFAC直接隶属于美国总统战时和国家紧急情况委员会，经特别立法授权可对美国境内的所有外国资产进行控制和冻结。它的使命在于管理和执行所有基于美国国家安全和对外政策的经济和贸易制裁，包括对一切恐怖主义、跨国毒品和麻醉品交易、大规模杀伤性武器扩散行为进行金融领域的制裁。

相比美国而言，自20世纪90年代以来，作为政治经济一体化程度最高的区域性组织，欧盟同样依靠其强大的经济实力作为杠杆逐渐成为一个重要的经济制裁发起方。虽然欧盟的制裁效果并不令人满意，但相比采取军事行动而言，欧洲领导人更愿意将经济制裁政策全面纳入欧盟共同外交与安全政策当中，作为其对外政策工具的重要选项之一。自1992年欧盟成立到2015年9月这23年里，欧盟已经实施了数十起经济制裁行动，目前仍然生效的制裁制度高达37个。(17)

此外，联合国也是经济制裁的重要发起方。联合国安理会有权通过削减目标国的经济联系来应对可能带来的全球性威胁，制裁决议须由安理会十五个理事国以多数票通过且没有一个五大常任理事国投否决票，制裁决议一旦通过，其对所有成员国具有约束力。安理会制裁措施形式不一，目标也不尽相同。制裁措施包括全面经济和贸易制裁，以及一些更为具体的定向措施，如武器禁运、旅行禁令以及金融或商品方面的限制等。(18)从制裁实践来看，由联合国发起的经济制裁主要集中在冷战后，自1945年联合国成立到冷战结束前，联合国安理会仅通过了两起集体经济制裁行动，其制裁的对象分别为罗得西亚(19)（现为津巴布韦共和国）和南非。苏联解体以后，联合国从美苏争霸的冷战束缚中彻底解脱了出来，并开始在国际事务中扮演着越来越重要的角色，其中在经济制裁领域所扮演的角色尤为明显。因此，联合国实施经济制裁行动的频率也在冷战后迅速攀升。到目前为止，联合国安理会共建立了30个制裁制度(20)，目前仍然在生效的制裁制度达14个，每个制度由一个制裁委员会管理，委员会主席由一个安理会非常任理事国担任。(21)

联合国制裁的焦点在于以这一手段来达到政治解决目标国的武装冲突，致力于实现核不扩散以及反恐等目标。安理会每一个制度均由一个制裁委员会实施管理，制裁委员会的主席是由一个安理会非常任理事国来担任。(22)