第二章 区域经济发展相关理论

第一节 相关概念的界定

一 区域的概念

区域的概念，在区域经济理论的研究中是首先要被明确且是最重要的问题。然而，针对区域的界定和划分，在不同的学术领域有着不同的定义，并根据各学科的研究角度，被理解的范围大小不同。但综合各类研究，发现区域问题在以下几个方面出现争议：一是区域的范围可以变动，取决于研究问题的类型及重点；二是区域的连接性，若按行政单位划分区域时，要考虑“飞地”现象的存在；三是因研究目的的不同，区域的划分与界定总是没有统一的标准。

区域的概念首先是由地理学科提出从而被人们所关注。在地理学中，区域的概念是“自从古代地理学萌生以来，经过近现代理论的演化推进已经成为一个具有清晰轮廓和明确内涵的科学研究对象”[1]，这也是地理学的重要概念之一。初期区域的概念是指具有各种性质的地理单元，按不同功能与属性，可分为气候区、土壤区、植被区等。但随着人文地理学学科体系的丰富，区域的概念受到了人类因素的影响，出现了人种区、语言区、文化区、宗教区等划分。随后，R.哈特及B.A.阿努钦等区域地理学派的代表人物认为，在区域概念中，自然因素和人文因素是不可分离的，不能单纯地从某一方面独立进行研究，它们之间的发展是紧紧相依而不是分离演变的。他们认为，区域是由那些地表自然因素和人文社会因素组成的，包括地质、地貌、土壤、生物、水体、大气和人类活动等，这些因素由于分布不均衡和差异演变形成具有不同特色的地理区域。[2]这一观点甚至对经济学等其他人文学科中区域的定义产生了影响。

20世纪中期，区域作为一个新兴的概念出现在了国际政治学科领域内。但直到20世纪70年代初，国际政治学者们在定义这个新概念上仍然各执一词，始终没有统一的观点。1971年，美国著名学者约瑟夫·奈在《局部和平：区域组织中的一体化和冲突》中提出，区域是基于地理上的关系和一定程度的相互依赖而导致有限数量的国家联系在一起。[3]在这一观点中，有两点意义是之前的学者都没有提出过的。

（1）区域形成的主要条件有两点：一是国家与国家间只需地理位置相临近而无须接壤；二是国家与国家间的政治、经济、文化、社会必须相互依存，不可独立发展。

（2）区域的范围并非无限，只应该包含有限个数的国家。

这个概念直到现在，依然被视为国际政治学中对区域的经典定义。但无论区域的定义在政治学科上怎样发展、演变，总体而言，区域从政治的角度来看，是被视为管理一个或多个国家的行政单位。

从社会学的角度而言，区域则被视为拥有共同语言、共同信仰、共同传统及文化特征的人类社会的聚落。因此，区域的概念其实是可以跨越行政单位甚至国土边界的，也可以包括不同的地理范围或语言、民族。

在经济学这门学科中，关于区域人们的理解也是各不相同。在经济学中，最早提出区域的概念，是在1922年《全俄中央执行委员会直属经济区划问题委员会拟定的提纲》中所定义的，即“所谓区域应该是国家的一个特殊的经济上尽可能完整的区域。这种地区由于自然特点、以往的文化积累和居民及其生产活动能力的结合而成为国民经济总链条中的一个环节。”[4]随着对区域研究的深入，现在一般承认的定义为“为了叙述、分析、管理、规划或制定政策等目的，视为客观实体来加以考虑的一片地区，它可以根据内部经济活动同质性或功能同一性加以划分”[5]，这是在1984年由胡佛提出的。因此，综合以上各方面的观点，我们可以将区域的概念概括为以下几点。

第一，区域既可指一个特定的范围，也可指一个未被明确规定其方位、边界及面积的抽象的空间概念。如区域可以是某一国家的领土，国家对其政治、经济掌握着控制权，并可以采取各类经济政策指引该区的经济行为，这种意义上的区域更像是一个实体的概念。但同时，区域又因其内部经济的相同性质及功能，或经济水平的发展情况相持平等特征被抽象地划定为同一区域，这个区域可大可小，且没有明确的边界。

第二，区域的形成及发展的基础是区域内部各模块的共同意识。从胡佛对区域的理解而言，区域内部的组成部分应该都是相对独立的经济模块，并能独立地组织区域内部的活动，协调区域外部的经济联系。同时，它们之间有时是相互依存的，各个部分因一个共同的区域利益而聚集，而这种聚集意识正是提高整个区域经济水平的前提。

第三，区域同时具备动态性和稳定性。一方面，区域内部的发展差异较小，在各类经济、政治、文化方面具有统一性和连续性。区域内要素的流动方便且很少受到地域限制，交易成本较低，是一个稳定的经济体系，有较明确的边界。另一方面，随着社会经济的发展，区域也在进行着演变，其内部结构、功能及外部的边界，甚至整个区域的规模都随着社会的需求不断发生变化，这是区域的一种动态发展。

第四，区域具有一定的体系及等级。正如胡佛所说，每一个区域必须“至少有一个‘中心城市’组成的核心”[6]，所以，任一区域都应有一个核心城市，并具有在金融、贸易、批发、信息、工业、服务业等方面的自主能力，并以上述行业为核心形成一个以中心城市为领导的循环体系。同时，按区域规模大小的不同，区域也被划分为不同等级。如按地域的面积大小，针对中国国内的区域，可分为区级、省级、市级、县级、乡级等各个等级，这些不同等级的区域规模相差很大。

二 区域的划分标准及类型

区域是一个相对的概念，不同等级的区域、不同范围的区域都可以看作整个世界的一部分区域。区域的种类也是不尽相同的，如根据自然特征可以划分出不同的自然区域，根据人文特征可以划分出文化区域，根据军事领地的不同可以划分出军事区域，因语言、宗教的差异性还可分出语言区域及宗教区域，等等。在划分区域类型时，一般会根据不同的研究角度及不同的度量标准，但一般情况下，区域可按以下几种划分标准划分为不同的类型。

第一，按行政区划分。

按行政区域划分的区域被称为行政区域系统。行政区域的划分标准在各个国家有一定的区别，但每个国家的行政区域划分都有着严格的标准，不同层级的行政区域最终构成了行政区域系统。在中国，行政区域系统包括省、市、县、乡四级，其中直辖市、自治区也可看成省级系统，自治州可看成市级系统。这种系统直接按行政区域划分，所以区域的规模及边界清晰，在每一层级系统上由相应级别的政府进行区域内管理，如吉林省、长春市、农安县、农安镇。

第二，按自然特征划分。

按自然特征划分的区域被称为自然区域系统。整个自然系统其实就是一个区域，但根据自然环境中地貌、气候、植被、动物等各方面因素可以划分出次级区域系统。这种划分标准是在一定的地理区域划分基础上，根据某一特征的相似或不同划分出的更细致的区域系统。例如，按照地貌特征可划分出平原、丘陵、山地、高原和盆地五大形态类型区域；而根据江河流脉的划分，中国具有代表性的区域为长江流域、黄河流域；等等。因这种划分规则受自然条件所限，常常在同一区域内，经济的发展享有同样的资源，但同时也受到了相同的限制，所以在同一区域内，各产业的发展方向应基本保持一致。水是人类发展的根源，流域对人类经济社会的发展也产生了巨大的推进作用，且流域对经济活动有强大的内聚力，使以流域发展起来的经济区域可以稳定、持续地发展下去，永不衰退。流域因此也成了重要的经济区域，得到了政府的重视，并逐渐被开发和建设起来。

第三，按国际划分。

按国际划分的区域被称为国际区域系统。其一般是按照洲际边界来划分各部分区域，但同时也考虑到了各区域间的经济联系。通常按各洲是否相连接来划分时，可划出欧洲、亚洲、美洲、东亚地域、欧亚大陆地区等；按相互间的经济往来及联系划分，代表区域为亚太经济区等。这种区域划分是全球范围内国际性的划分方法。

第四，按经济特征划分。

在区域经济学中，经济区域一直是最主要的研究对象，而关于经济区域的定义往往没有统一的说法。按经济特征来划分的区域基本是一个个经济单元或经济综合体，其中包括工业、农业等生产部门，在这个具有内聚力的系统内，各部门紧密合作，为该区域的共同经济目标而努力，这些分离的部门共同形成了地域空间经济系统。

在经济区域的划分下，又可按不同角度划分出更小层级的区域类型。

（1）从经济主体角度划分。当区域按经济主体的构成划分时，可分为单一型经济区域和综合型经济区域。区域的经济主体就是在本区域内占有绝对竞争优势的行业，反映了区域的基本特征及区域间的差异。单一型经济区域就是指只以一种行业为主进行发展，这样的经济体系比较简单，如以畜牧业为主的畜牧业区域，或以工业为主的工业区域等。当该区域并非只注重唯一行业的发展，而是多个经济类型占主导时，就形成了综合型经济区域。

（2）从经济运行特征角度划分。当区域按经济运行特征来划分时，可分为自发经济区域和自觉经济区域。自发经济区域是该区域的经济处于自发阶段，没有人为成分引导其发展方向，形成经济区域的过程持续而缓慢，且边界不是很清晰，在该经济区域中呈现出一种自然的、被动式的经济活动状态。自觉经济区域则是在人为因素的驱动下，为达到某种经济目的而被组织、规划，通过某种经济手段，引导该区的发展方向及速度。该区域的经济模式在具有经济行为的人的促使下，由自然式的被动型经济逐渐转为理性式的能动型经济。自觉经济区域是在自发经济区域的基础上，通过合理的规划和科学的组织，在经济运动规律的客观要求下，逐渐演变的。当该区域呈现平稳发展状态后，其区域范围也趋于稳定。

（3）从经济发展水平角度划分。经济发展水平没有唯一标准，它需要根据不同国家各自的标准进行界定。当按经济发展水平划分时，经济区域可分为发达区域、欠发达区域及不发达区域。全球各国可以根据同一个标准被划分为发达区域、欠发达区域及不发达区域，而每个国家内部可以按国内的标准也划分为以上三类区域，但这种区域一般以一个省为划分单位。

（4）从空间覆盖范围角度划分。当经济区域与行政区域的划分不相似时，就出现了错位经济区域和重合经济区域。错位经济区域是指跨越了两个或两个以上的行政区域，高的层级是跨国经济区域，其次是跨省行政区域，最低层级是跨基层行政区域。而重合经济区域则不跨越行政区，两者的边界基本重合，因为该区域范围内其经济较落后且政府推行集中管理制度。但重合经济区域随着该区经济的发展，会向着错位经济区域的模式演变。

（5）从特殊经济政策角度划分。当国家为实现某项经济目的而制定了某种特殊经济政策时，实施该经济政策的区域就被称为经济特区。经济特区是区分于本国其他领土而独立划出的地域，目的是鼓励投资、吸引技术、兴办企业等，政府在该区域中有权实行不同于国内其他地区的特别政策，如减免关税，建立良好基础设施等。世界上的经济特区可分为两种类型：一是自由贸易区，该区内极小，限制了个人与企业及国家间的贸易往来，如自由港、对外贸易区；二是出口加工区，在该区内政策主要倾向于鼓励出口与加工。第二次世界大战以后，全球涌现了一批自由出口区和自由工业区等。

（6）从中心城市辐射范围角度划分。按某一中心城市辐射和吸引的范围，我们可以将某一经济区域按经济网络进行界定。这种经济区域是以一个特大城市为中心，辐射周边若干城市，联结成经济网进行聚合，其范围包括该主要经济中心城市及其吸引到的其他次中心城市，边界较为模糊。在中国，典型的该种经济区域为以上海为中心的长江三角洲、以济南为中心的山东半岛及以广州为中心的珠江三角洲等。

将区域按不同类型进行划分，其直接目的是在研究复杂问题时，可以有针对性地对于某一区域的某种特性进行分析，但在简化的过程中必然伴随着信息的损失。因而在选择划分区域的标准时，应尽可能地减少损失的数据对研究现实的影响，即在对区域划分时，过滤并减少不必要信息，提炼必要信息，把复杂的现实问题进行简化处理。

三 蒙古国区域的划分

考虑到蒙古国的地理特点、经贸往来及运输条件等因素，蒙古国从很早开始便尝试按各种趋向划分区域。1911年，蒙古国宣布独立，当时其主要经济产业为畜牧业，因此领土按畜牧业的划分被分为Tusheet Khan、Tsetsen Khan、Sainnoyon Khan和Zasagt Khan 4个大省、111个旗。直到20世纪20年代中期，蒙古国和俄罗斯、中国的主要贸易通道穿过全国最大的配送中心——首都库伦，贸易区的概念才逐渐形成。通过库伦进行的外贸交易成交率在80%左右，商品的第二大贸易区是乌里雅苏台地区，第三大贸易区是科布多市。除以上三大贸易中心外，还存在Khiagt、Naimaachin、Vangiin Khuree、Zayaiin Shavi、Murungiin Khuree、Khatgal、Ulaangom等小的贸易中心，这些贸易中心及周边的领土最终形成了一个个贸易区域。

1922年，苏维埃社会主义共和国联盟（苏联）的相关机构从交通、牲畜及原料储备等要素角度，对蒙古国进行了进一步的区域规划。新的区域系统中确定西蒙古国为“Sybgostorg”和“Shersti”等企业营运的领域，而东蒙古国为“Dalgostorg”和苏联在蒙贸易代表处从事经济活动的区域。正如Altai大学研究员N.B.Skorupinskaya在俄罗斯经济中央档案馆资料中指出的，“这样划分区域，就是为了预防这些机构之间发生竞争[7]”。Sybgostorg在自己的运营区域之内根据储备原料及原料供应的机会与条件，确定了以下几个区域及其功能：

Ulaangom区主要畜产为牛；

Ulaankhus区除蒙古国人居住外，中国哈萨克人居住的阿勒泰地区的畜牧业原料资源也很丰富；

Tolbo区、Ulaangom区和邻近Namir区与中国接壤；

Khovd区、Bukhmurun区、Zergiin区及Gol区的原料供应水平比以上三大地区要低，但这4个小区属于先导性非常重要的区域。

20世纪20年代末，圣经学院地理部开始研究蒙古国经济区域相关问题，出版了《蒙古人民共和国地理概况》《蒙古人民共和国经济地图集》《蒙古人民共和国戈壁范围》《中央山脉》等书。20世纪30年代，蒙古国按地理划分出11个区域，确定为当时的省，但因划分不符合自然环境及经贸区域，在经济活动及数据统计时出现了许多困难。因此，1931年，蒙古国政府为确定蒙古人民共和国行政区域单位划分组织了特别委员会。按委员会意见，考虑到经济的发展会影响地理、交通状况、行政中心、领土划分、民族文化等各类问题，决定撤销原省份划分，取消六大贸易区及八大农牧区，重新按行政-经济要求建立了13个省。

按照1940年通过的第二宪法，行政领土单位又再次被确定为18个省，至1992年都未曾改变。

20世纪50年代末，蒙古国在领土、生产力比例及经济区域相关研究上的工作进一步发展，并出版了《北方蒙古的中部经济地理学定义》（1957）、《蒙古国东部经济地理学定义》（1958）及《蒙古人民共和国高原地区经济地理学定义》（1960）等。这些研究只是对经济地理学定义进行探究，而未对全国的经济区域进行探讨。

20世纪60年代，蒙古国虽确定了省级地区经济地理学的定义，并改变行政领土单位时间表，但仍没有讨论全国性区域问题，也未实施相关政策。

1961年，在蒙古国科学院倡议下，蒙古国和俄罗斯的科学家们（参加人员：蒙方B.Gungaadash、Ch.Sereeter、Sh.Bat-Ochir、D.Badamjav、S.Jadambaa、Sh.Tsegmed、Ts.Davaajamts、Sh.Tseveg、G.Sandagjav、L.Gurjav、S.Ichinkhorloo、T.Norjmaa、Kh.Dashdondov、T.Namjim，俄方：P.M.Alanpiev、V.V.Kistanov、M.V.Mazanova、D.A.Chumichev、A.A.Avraamova、N.T.Kuznyetsov、I.I.Gordyenko）联合进行了首次针对蒙古国区域划分的研究，确定了蒙古国领土上东、中、西三大重要区域，并制定了划分依据，提出了相关意见。该方案中确定的区域划分的概念被作为经济、社会发展的重要依据用于区域发展规划[8]中，如蒙古人民共和国生产力发展布置总体图表（1990年）。

随着研究工作的深入，1967年东方学著名科学家I.Kh.Ovdiyenko指出：“应该认为，蒙古国应是在区域经济发展的基本原则上，适应自然资源条件和国家生产力的领土性综合区域。目前在该国已经被划分的几个部分也出现了一定的特色，在未来将形成特殊形态的区域经济。”[9]根据这个总结，在农牧发展布置的基础上，我们建议将蒙古国分为如下4个经济区域：

中-北部：色楞格省、中央省、呼布斯格勒省、后杭爱省、布尔干省；

南部：南戈壁省、东戈壁省、中戈壁省、前杭爱省；

东部：肯特省、东方省、苏赫巴托省；

西部：乌布斯省、巴彦乌列盖省、科布多省、扎布汗省、戈壁阿拉台省、巴彦红噶尔省。

这是蒙古国领土沿着纬度划分的最初意见，并确立了各区域的中心。比如在中-北部区域的发展集中为乌兰巴托市、达尔罕市和苏赫巴托市，在南部区域的发展集中为赛音山达市和宗巴彦市，在东部区域的发展集中为乔巴山市，在西部区域的发展集中为乌兰固木市和科布多市。

1967年，蒙古国著名地理学家B.Gungaadash出版《蒙古人民共和国区域经济中心》专论作品，又于1969年对蒙俄科学家共同制订的区域图表进行了详细研究，并将中央区域划分为伊落-图拉（乌兰巴托市工业中心、达尔汗市工业中心、中央省、色楞格省）、杭爱-呼布斯格勒（额尔德尼特工业中心、布尔干、库苏古尔、后杭爱）、温格-拜达拉格（前杭爱、巴彦洪格尔）、戈壁（东戈壁、中戈壁、南戈壁）4个下属区域，西方区域划分为扎布汗-比格尔（扎布汗、戈壁阿尔泰）、乌布斯-科布多（乌布苏、科布多和巴彦乌列盖）2个下属区域，确定了区带和区域的定义。[10]

到了20世纪70年代，T.Namjim在研究省之间的生产、贸易供应和经济关系基础上，确定并编写了蒙古国以运输-经济为基础的4个区域。他的研究确定的4个区域如下：

西部地区：运输中心在巴彦乌列盖省乌列盖市、查干诺尔、科布多省、科布多市、乌布苏省、乌兰固木市；

西北部地区：运输中心在库苏古尔省木伦市哈塔嘎勒、扎布汗省、乌里雅苏台、陶宋臣格勒市、戈壁阿尔泰省阿尔泰市；

中央地区：工业和运输中心在乌兰巴托市、达尔汗、色楞格、中央省、布尔干、后杭爱、前杭爱、巴彦洪格尔、东戈壁、中戈壁、南戈壁、苏赫巴托尔、宗莫德、布尔干、车车尔勒格、阿尔外和磊、巴彦红噶尔、赛音山达、满达勒戈壁、达兰扎德嘎德市；

东部地区：工业和运输中心在东方省乔巴山市、肯特省、苏赫巴托尔省、温都尔汗市、巴荣乌日塔市。

1973年，蒙古国科学院和国家中央规划委员会共同组织了关于蒙古人民共和国生产力发展分布问题的专门会议，该会议评估了蒙古国区域领土经济发展和分布的现状，还制订了关于未来前景的指导意见及针对问题所要采取的主要措施。

1976年，蒙古国建立了生产力科学研究院，该院与俄罗斯国家中央规划委员会所属的生产力研究理事会在1961年所制订的蒙古国区域经济图表基础上，共同制订了蒙古国区域经济图表重新修订版。重新修订版的图表与以往图表的区别是中央区域被修改为中-北和戈壁，西方区域被修改为扎布汗-戈壁-阿拉台和科布多-乌布斯等区域。1982年，该院改建为经济学院，此后两次制订了蒙古国1990年、2000年的发展位置图表。其中，在2000年总体图表里，包含1985～2000年全国总生产能力、经济总体结构、基础设施、社会和文化等内容，其中区域的划分如下：

中央区域：乌兰巴托市、达尔汗市、额尔德尼特市、中央省、色楞格省、库苏古尔省、布尔干省、后杭爱省、前杭爱省、巴彦洪格尔省、中戈壁省、东戈壁省、南戈壁省；

西方区域：巴彦乌列盖省、乌布苏省、科布多省、扎布汗省、戈壁阿尔泰省；

东方区域：东方省、肯特省、苏赫巴托尔省。

对此，B.Gungaadash院士指出：“经济学院制订的1990年、2000年的生产力发展位置图表是科研的原始基础资料。图表的特点是按组件清单制出图表，按经济领土系统为单位制定，指出社会经济的发展指标和目标，确定如何完全地利用自然资源，结合全国农业部门与领土发展适当的比例。”也有一些学者指出，在1970～1980年进行的和社会、经济、生产力有关的研究工作是在当时经济和科技中央机构管理之下完成的，由所有学院、科研院参与，具有良好的组织，所研究的结果对国家发展具有实际意义且范围广大。[11]当时，蒙古国大多数科学家提议将蒙古国划分为3个经济区域，有些科学家提议划分为4个经济区域，1980年，l.Tsedendamba、O.Sukhbaatar、Ch.Dulamsuren等专家则提议在1961年划分的西、东、中央区域的基础上再确定7个小区域。[12]

1985年，T.Enebish、B.Lkhagvadorj研究了蒙古国的区域系统，并根据1961年制订的区域图表提议将中央区域划分为北方和戈壁，将西方区域划分为扎布汗-戈壁阿拉台和科布多-乌布斯等小区域。[13]

2001年，S.Nyamzagd教授综合研究了区域的相关工作，在考虑了生产力发展、区域前景、区域经济结算等因素后，形成了3个宏观性的经济区域概念，同时提出了反对把蒙古国领土划分为几个小区域的意见。他指出：“目前，一个经济区域之内划分出好几个分区域是不恰当的。因为，这种分区域不会实现生产多样化，经济能力较弱，对行业来说不可能履行独立单位的义务。”[14]

综上所述，直至20世纪末，大部分学者只是更加详细地研究了1961年制订的区域图表的划分结果。1990年后，社会主义时期的规划政策已不适应新的环境，这主要是由于重要行业区位差异造成的。由于原料供应和产品运费较高，基础设施不发达，人民生活水平差异较大，导致偏远地区非常落后。

进入全球化时代以后，区域发展理念要适应新的经济体制和新的地理经济环境。所以，在蒙古国国有经济占主导地位，中央计划经济体制向市场经济体制转型的时期，区域经济的发展越来越需要制定新的理念和政策。

影响蒙古国发展的主要原因是地理、地形和人口等因素。偏远地区交通条件不好，因此，离城市越远，产品的价格越高。社会服务条件差，基础设施不完善都是非常难以解决的问题。

1992年颁布的蒙古国宪法第三章第38条规定：“蒙古国政府就部门、部门间以及区域的发展问题制定措施，加以实施。”[15]这是蒙古国改革开放之后，在新社会经济结构下施行国家政策的法制基础。1996年，在由蒙古国大呼拉尔决议批准的《蒙古国发展理念》中，蒙古国政府关于区域发展政策的规定如下：

坚持区域发展政策，建立基础设施总体网络，其中首先建立纵向主轴，在有些地区建立自由贸易区；

各个地区与国内外市场用基础设施连接通道，创造区域发展中心和轴线；

支持所有省独立发展；

保障地区相对平衡发展等；

在开始转入新社会经济系统以后，需要制定和实施能够解决产生的很多独特问题、困难的办法以及新制度性区域政策。

1999年，Kh.Dashdondov博士和Z.Olonbayar博士发表题为“蒙古国区域发展问题”演讲，其中根据蒙古国的经济、地理、基础设施和行政传统，提议将整个国家按地区划分为：

西方区域：科布多省、乌布苏省、巴彦乌列盖省，区域中心是科布多市；

扎布汗-库苏古尔：库苏古尔省、扎布汗省、戈壁阿尔泰省，区域中心是乌里雅苏台市；

鄂尔浑-哈李浩林：前杭爱省、后杭爱省、巴彦洪格尔省、布尔干省、鄂尔浑省、南戈壁省的西方3苏木，区域中心是阿尔外和磊市；

中央区域：色楞格省、中央省、达尔汗乌勒省、东戈壁省、中戈壁省和南戈壁省的所有苏木，区域中心是乌兰巴托市或达尔汗市；

东方区域：肯特省、东方省、苏赫巴托尔省，区域中心是乔巴山市。

区域研究员T.Enebish主要研究自然、气候等因素对区域发展的影响，他将这种影响分为确定区域影响和确定区域发展影响。考虑到蒙古国的地表构造及其相关的水温网络、景观基本格局等因素，他将蒙古国划分为阿拉台-萨雅尼山群系统，西方蒙古和杭爱、呼布斯格勒山系统以及包括色楞格盆地、肯特山群、东方草原的东方蒙古系统3个大型区域。这是一种前所未有的、独特有趣的划分方式。

在蒙古国区域发展相关方面，科学家、研究员以及政党各方有着多种看法。1999年，L.Tsedendamba博士等专家在《蒙古国西方区域》一书中对各方观点进行了概述总结，并详细地确定了在社会经济新系统条件下蒙古国区域发展的依据。L.Tsedendamba博士与A.Enkh-Amgalan博士共同进行了在市场经济体制条件下蒙古国区域发展方法的研究，而且编写了详细的报告。

同时，还有部分研究员尝试利用几何图形来确定区域，如L.Gurjav教授利用集线圆形覆盖领土，研究并构建了环状区域系统理论。[16]

1997年，蒙古国政府向大呼拉尔提交了一份名为《蒙古国人口定居、发展总项目》的文件，这份文件对蒙古国自然、经济及社会指标等方面进行了调查研究，其中有“建议形成西方区域、乌里雅苏台区域、中央区域、乌兰巴托市区域和东方区域等”内容，建议分割有些省份的苏木（介乎县及村之间的行政区划单位），将其分别划入两个不同的区域。这份文件旨在解决蒙古国人口定居、城市规划中存在的问题，并未完全成为政府制定、执行有关区域发展政策的依据。

同时，大呼拉尔有些成员开展了“蒙古国经济区域发展政策”项目研究。项目制定的区域发展政策的目的在于“保障创造完全有效地使用蒙古国地理位置、自然、经济和知识能力的经济条件，在省、城市、城镇和该区域之内提高财务独立性，保持各个地区的文化发展的平衡水平和人民在故乡舒适生活等条件”。

在此基础上，蒙古国依据可以低成本实施该地区有关领土单位合作的条件，避免过度集中，减轻大城市的负担，具备解决生态问题的条件，促进国家监管机制和区域发展等准则，将蒙古国划分为以下5个区域：

西方区域：科布多省、乌布苏省、巴彦乌列盖省、扎布汗省、戈壁阿尔泰省；

杭爱区域：后杭爱省、前杭爱省、巴彦洪格尔省；

北方区域：库苏古尔省、鄂尔浑省、布尔干省、色楞格省和达尔汗乌勒省；

中央区域：中戈壁省、南戈壁省、东戈壁省、中央省和戈壁苏木布尔省；

东方区域：肯特省、东方省和苏赫巴托尔省。

尽管在1996～2000年执政的“民主党联盟”曾向选民们承诺将确定实现加强地方政府，发展地区等相关目标，但是蒙古国大呼拉尔由于区域发展理念的关系，还是推迟了对这两个问题的讨论。

在关于国家区域发展的问题上，部分学者有着不同的观点。B.Batbayar、G.Chuluun等学者认为无须保障整个国家的相对平衡发展，而是应该集中发展几个区域。如G.Chuluun认为，国家区域发展应当由地方向中心转移，蒙古国民利用传统方式发展畜牧业是无法发展蒙古国经济的，应当在乌兰巴托市、达尔罕市和额尔德尼特市三大城市及其周边的省份集合人口，发展、支持生产性服务业来促进国家发展。若如此发展，可以借鉴利用国土中的小部分即达到高度发展的国家或国土较小的发达国家的经验。

G.Purevbaatar、D.Bazargur等学者批评了部分区域发展相关政策，并认为应当设立基础设施轴线。例如，D.Bazargur等学者说：“基于轴线发展理念，应当建设具有5个基础中心的五大区域，用5条平行铁路连接两大邻国，但是这是永远无法实现的理念。当出现基于这五大区域，联合、加大和改建省县的意见时，可能否定过去七十多年形成的人口定居、城市化的所有成果”。[17]可是他并不否定区域发展机会，他认为“在目前基础设施、工业化水平、市场需求和供应等因素的基础上，主要是建立经济区域”。

G.Purevbaatar博士认为：“蒙古国人口较少，居住较为稀疏，工业和农牧并不作为基本部门，以牧场畜牧业、矿业为主，要发展中小型企业，但是市场太小，不能够分区发展我国农村。正因为不可能分区发展我国地方经济，1970～1980年国家计划委员会在与俄罗斯进行广泛研究的基础上，制订了生产力发展位置总体图表，准备几册资料，开始具体实施。”[18]

这些专家否定经济区域划分，并认为应直接建造基础设施轴线，更为重视在哪儿及如何建立。他们的意见突出了在确定轴线位置时，应考虑领土形势、自然资源条件、地表障碍情况、牧场畜牧业方式、邻国市场潜在、邻国基础设施基本轴线、省县领土及其中心位置等方面。这些理念是具有实践作用的，并创建一个新的发展趋势。[19]同时，考虑到蒙古国地理位置、地表、土壤特点和水源分布等因素，为了确定蒙古国是否具备划定区域、发展基础设施的条件，这些自然和地理条件也是很重要的。

领土完整是国家的利益，舒适生活是公民的利益，选择在自己喜欢的地方生活是人类的利益，而在市场经济条件下如何保证上述3个利益，就是21世纪的蒙古国迫切需要解决的问题。由世界其他国家的以往经验证实，解决这个问题的主要原则是在领土范围之内实现生活水平的相对平衡，而实现的方法就是区域发展。[20]

2001年，基于蒙古国大呼拉尔过去的研究经验以及科学家意见而制定的《蒙古国区域发展理念》通过了蒙古国大呼拉尔的批准。这份理念中规定了蒙古国政府确定区域发展的基本目标，将蒙古国划分为以下5个区域[21]：

西部区域：巴彦乌列盖省、戈壁阿尔泰省、扎布汗省、乌布苏省和科布多省；

杭爱区域：后杭爱省、巴彦洪格尔省、布尔干省、鄂尔浑省、前杭爱省和库苏古尔省；

中央区域：戈壁苏木布尔省、达尔汗乌勒省、东戈壁省、中戈壁省、南戈壁省、色楞格省和中央省；

东部区域：东方省、苏赫巴托尔省和肯特省；

乌兰巴托区域：首都及其地区、首都周边城市。

如图2-1所示。

图2-1 经济区域图

此后，虽然已经确定蒙古国的区域概念及宏观区域的划分，但仍有学者建议重新审查、修订这个区域体系。例如，进行蒙古国区域研究的亚洲发展银行组在近年世界常用的“确定功能性区域方法”基础上确定了7个区域。在此，“功能性区域是指保证腹部功能性组合和相互依存性，符合协定标准的地理区域”。按照“确定功能性区域方法”的标准，他们认为“四大区域加上乌兰巴托区域”的结构不符合区域发展的政策规划目标。“公平对待人口是区域发展国际经验中的重要问题。蒙古国目前的发展趋势不会满足这种标准，也许会增加城乡差距，可能会推迟农村地区的发展。且由于地区很大，所以无法为4个区域的民众平等、有效地提供服务，因而改善服务在人烟稀少的地区是不能实现的。”[22]

尽管我们无法证明五大区域体系是最好或唯一的划分方式，但是现在的主要问题不在于区域划分的对或错，而在于促进区域发展是国家及人民能够平衡发展的重要途径，这迫切需要我们为解决面临的发展问题而积极行动起来。