社会治理体系现代化与省直管县体制改革（代序）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要实现社会治理体系和治理能力的现代化。什么是社会治理体系，其本质或目标是什么，关键环节或难点在哪里，如何看待社会治理体系的演化，怎样从社会治理体系现代化的角度来看待省直管县改革？这一系列问题都值得思考或探索。

一 什么是社会治理体系？

社会是人的集合，由众多个体构成的社会必定会产生不同于个体事务的公共事务，处理这些公共事务需要有一些原则、规则和组织，这些原则、规则和组织的集合，就是社会治理体系。

比如，社会稳定存在的前提是组成社会的个体之间在行为方式上不相互冲撞，避免个体之间日常行为的相互冲撞就是首先要处理的公共事务。处理此类公共事务需要社会成员个体对可能影响他人的一些基本行为有共同的认知，即所谓有一套绝大多数社会成员公认的是非标准或价值判断，以实现自我约束和相互约束，达到社会稳定有序的目的。例如，“尊老爱幼”“买卖公平”“己所不欲，勿施于人”“滴水之恩，当涌泉相报”等，就是中国社会共同的是非标准和价值判断，是中国社会文化的内核与个体行为自我约束及相互约束的基本原则，也是社会治理体系的重要组成部分。

进一步说，依靠共同的是非标准和价值判断达到自我约束和相互约束的目的，适用于绝大多数人，但无法适用于所有人，总有少数人破坏这些基本原则。如“不许偷盗”是共识，但总有人偷盗；“不许杀人”是共识，总有人杀人。针对这些违背基本原则的少数个体，要制定成文的规则和相应的惩治处罚措施。还有，随着社会进步、人口聚集，社会复杂程度越来越高，出现了越来越多并不涉及“好坏”“是非”价值判断，却对社会有序运行十分重要的需要规范的行为，如“红灯停，绿灯行”及“靠左”或“靠右”行等就属于这一类。再有，处理公共事务既需要人力，也需要物力，因而需要相应的公共支出。为应付这些公共支出，就需要从社会成员处获取公共收入，即需要社会成员纳税。谁来纳税，纳多少税，按什么标准纳税，涉及社会成员之间利益关系的处理，需要一套严格而复杂的规则体系加以规范。除了涉及社会成员之间关系的内部公共事务，还有涉及与其他社会群体之间关系的外部事务，如防范外部侵犯的国防和处理正常外部关系以维护本社会群体利益的外交等，也需要制定相应的成文规则体系。随着社会的现代化和公共事务的增多，规范社会成员个人及各类社会主体行为的规则体系越来越多，这些规则体系一般以各种法律法规的形式存在，其最高形式是国家宪法。

社会治理不仅需要不成文的是非标准和价值判断（与新制度经济学家诺斯所说的非正式规则类似）所形成的基本原则，以及以法律法规形式存在的成文规则体系（与诺斯所说的正式规则类似），而且需要保证原则和规则实施、推动社会正常运转的相应组织架构，如政府组织和非政府组织等。

基于上述认识，社会治理体系可以表述为：出于处理公共事务的需要，以规范社会成员个体及其他各类社会主体行为、保证社会稳定有序运行、维护社会成员共同利益为目的，由在特定是非标准和价值标准基础上形成的基本原则、规范各种利益关系和行为的成文规则体系，以及保障规则执行的组织架构构成的意识形态、经济基础和上层建筑体系。

二 社会治理的终极目标与实现条件

社会治理的终极目标不外乎两个：一是社会秩序的持续稳定；二是发展和社会成员福利的持续增进。要实现这两个目标，需要一系列前提和条件。

首先要有共同的是非标准与价值判断，从而能够使绝大多数社会成员的行为通过自我规范和相互规范，相向而不是相对，保持合作而不是冲突。社会秩序紊乱的常态表现是社会成员或社会群体之间的冲突，最容易引起持续冲突的因素是是非标准和价值判断的差异，这种差异又往往以族群差异和宗教差异的形式表现出来。因此，世界上族群和宗教差异最大、数量最多又最错综复杂的地区，往往是最容易引起冲突、社会秩序最不容易稳定的地区，比如曾经的巴尔干半岛和当下的中东地区。秩序持续紊乱的社会当然也就谈不上发展和社会成员福利的持续增进了。

其次要有完善、合理且持续稳定的成文规则体系。完善意味着足够的覆盖面，没有遗漏或较少遗漏，从而不会因为某个领域没有规则而导致紊乱。这对快速发展和日益复杂的现代社会尤为重要。合理意味着符合由人性决定的价值判断和普遍认可的行为规范。比如追求利益最大化是绝大多数人的基本行为方式，成文规则体系应该顺应而不是逆该种行为方式来制定。再比如，生而平等是绝大多数人的价值判断和共同追求，成文规则体系应该体现对这种基本权利的保障。持续稳定意味着连续性和基本规则的长期不变。如前所述，成文规则的数量会随着社会发展而不断增多，成文规则体系的规模会不断膨胀，但其蕴含的基本精神或起决定性作用的基本规则不能经常改变。基本规则如果经常变，就一定会招致社会的紊乱。放眼世界，凡是较为稳定的社会，都是体现基本规则的宪法和主要法律法规很少改变的社会；凡是不稳定的社会，往往是体现基本规则的宪法和法律法规频繁改变的社会。完善、合理、稳定的成文规则体系是社会长期稳定的保障，也是发展和社会成员福利持续增进的条件。

最后要有稳定的组织体系。组织是规则的践行者，也是规则得以执行的保障。没有稳定的社会组织，也就不可能有稳定的社会以及持续的发展和社会成员福利的增进。组织稳定的条件，一是组织要由规则产生，而不是组织产生规则；二是履行组织功能的代理人更替要依规有序。一般来说，合理的规则体系是建立在社会广泛共识基础上的，由此类规则体系产生的组织，其职责就是遵循规则并保证规则得到贯彻。反过来，组织若不是由合理规则产生的，那么它就不会自觉遵循规则，且一定会按自己的意愿制定规则。由组织制定的规则一定是优先维护和服务于组织自身利益的，并且在很多情况下会违背社会共识和有害于社会绝大多数成员的利益。这样的社会不可能持续稳定发展。同样道理，组织代理人不依规有序产生和更替，而自行产生或自定更替规则，社会也不可能持续稳定发展。我们看到，当今世界凡是持续稳定发展的社会，组织几乎都是由规则产生而不是制定规则，组织职能代理人更替也是依规有序进行的；反之，凡是组织自行产生和自定规则、组织职能代理人按自设规则更替的社会，动乱并中断发展进程的危机总是频繁发生。

三 社会治理的关键环节与难点

如上所述，共同的价值观、合理的规则体系及相应的组织体系等，是实现社会治理终极目标即稳定与发展的基本条件。但是，每一类条件都包含了众多因素，这些因素在各自的条件体系中所起的作用是不一样的，有主有次，有的重要有的不那么重要。我们不妨把在各自条件体系中起主导作用并产生重要影响的因素称为关键环节与难点，对这些关键环节与难点的处理，会对社会治理终极目标的实现产生重大影响。这些关键环节与难点大体上有以下三方面内容。

一是不断主动吸纳外来元素，持续丰富和发展文化价值观，甚至被改造。文化价值观作为社会成员对是非标准的认同与共识，对规范和引导绝大多数社会成员的行为起着最为重要的作用，而被绝大多数社会成员认同的行为，既是稳定社会秩序建立和持续的前提，也是影响社会发展的基本因素。而共识面和共识层次则是对稳定和发展最关键的因素，共识面越广，共识层次越高，社会越容易稳定，发展也越可以持续。一个社会共识面的不断拓展和共识层次的不断提升，要靠这个社会的文化价值观在与外来文化价值观碰撞交流中主动汲取后者有益的东西。这一点又是最困难的，因为这常常需要把自己文化价值观中认为不对的东西转换为对的，把自己认为对的东西转换成不对的，换句话说要革自己的命，革自己祖宗的命，其难度可想而知。从清朝乾隆时代拒绝英国使团的通商请求，到21世纪初中国主动加入世界贸易组织，再到目前中国成为世界自由贸易的旗手，中国人对开放并融入世界市场体系的认识经历了200多年，并付出了高昂的代价，可见要改变一个社会固有的共识有多难。

二是在从社会成员处获取财富以应付公共事务支出和分享公共服务之间找到均衡点。社会之所以为社会，是因为它是人的集合，因而有超出个人事务之外的公共事务，而处理这些公共事务是需要消耗社会财富的，消耗的这些社会财富只能从财富的原始创造者，即社会成员个人或其他相关主体那里获取。但究竟从谁那里取，取多少，如何取等，都是十分复杂的问题。取的对象不对，或数量不对，或方法不对，都可能伤及财富原始创造者，甚至影响社会的稳定与发展。反过来，公共事务体系中的一个重要组成部分是公共服务和公共福利，并且随着社会的现代化发展，这一部分的比重越来越大。这些公共服务和公共福利如何分享也是十分复杂的问题，处理不好，也会影响社会的稳定和发展。尤其是其中涉及照顾低收入者等社会弱势群体的部分，如果不足会导致这个群体的不安，影响社会稳定，如果过度，会养懒一些人，使这个群体产生惰性，从而影响社会发展。找到社会从原始创造者处获取财富与社会公众分享公共服务的均衡点，是当今社会治理中普遍存在的焦点和难点。

三是确立组织代理人由规则产生的秩序并对其实施有效监督。前面我们说过，组织作为规则的践行者和规则贯彻的保障，在社会治理体系中是十分重要的，而组织的功能职责是由其代理人来履行的，因此，保证代理人的产生和更替依规有序是更重要的。制定组织代理人产生和更替的规则是一项比较困难的任务，因为规则制定的主导者不仅需要将自己置身事外，而且要处理诸如选举等十分复杂的问题。同样，对组织代理人实施监督，保证组织代理人在履行组织职责时不夹带“私货”，不假借公共事务之名谋取私人或私人集团利益，不贪赃枉法，其难度一点也不亚于前者。当今世界，不仅大多数国家尚未建立组织代理人依规有序产生和更替的规则，而且即使已经建立此类规则的国家，如何保证组织代理人履行组织职能时不徇私枉法，也还没有找到绝对有效的办法。

四 社会治理体系的演化

纵观人类历史，社会治理体系是随着社会发展、公共事务增多和日益复杂化而不断合理化的。

早期原始部落社会，人口规模小且多由血缘联系，是非标准与文化价值观或许就是在维系社会生存需要基础上形成的。比如，所有社会成员根据需要分享食物，每个有能力的社会成员都应该参与围猎并积极协作，等等，应该是部落社会的文化共识和行为准则。由于尚未出现文字，社会也不可能有正式成文的规则体系，所有的规则均存在于社会成员的意识中，并表现在人们的行动上。社会组织也极为简单，比如就是族群的族长或由若干有威望的长者组成的议事会，其职责自然也是执行规则和监督规则的执行，甚至制定规则并负责将规则代际口口相传。

随着族群规模的增大，甚至族群或部落之间以某种方式实现合并或联合，社会突破了血缘关系的限制，成为有众多族群单元或地域单元，包含众多成员的复杂有机体，社会治理体系演化就进入第二阶段。由于文字的诞生，原来单纯存在于社会成员意识和语言中的是非标准和文化价值观，在该阶段就有了书面的表现形式，从而更便于识别和传播，共识面也更容易扩大。拥有更多知识的学者和思想家的出现，使得文化价值观得以不断被归纳总结和提升，逐渐成为逻辑上具有内在统一性的体系。规范社会成员行为的正式成文规则表现为各种各样的法律法规，并形成体系。社会组织日益复杂化，比如有了中央和地方等不同层级，有了同一层级中制定规则的组织和执行规则的组织的区别，比如古希腊城邦国家的公民会议和古罗马的元老院（至少在名义上）是制定规则的组织，君主和执政官则是执行规则的组织。

与前后阶段相比，该阶段在社会组织架构上最大的特点是中央和地方之间实行分权制。中央组织是幅员广大国家的象征和最高管理者，地方组织是特定族群或特定地域的实际管理者，中央和地方组织各自分管不同公共事务，权力存在明显的边界。比如，中国的商周时代，君主掌握国家的最高权力，以分封的方式赋予自己的家族成员或近亲大臣管理特定地域的权力，地方组织对中央组织的义务是定期纳贡。后来中央权力越来越弱化，地方权力则越来越强势，至春秋战国时期，权力几乎全部落入各诸侯之手，代表中央的周朝王室只是名义上还是最高权力的代表，实际权力已无法超出其王城了。西方古希腊城邦本来就是地域狭小的单层级国家，在强者征服弱者后由强者主导的涵盖多地域主体国家形态中，被征服族群或地域多多少少会保持一定的独立性。地域广大的罗马帝国的中央与地方关系也大抵如此。

社会治理体系演化的第三阶段可以用组织上的集权制来概括。这一阶段在中国自秦统一至清朝灭亡持续了两千多年，在西方持续了几百年。公元5世纪灭亡的西罗马帝国虽然也具有中央集权特点，但其上下结构结合的牢固程度远不及中国秦朝以后的高度集权体制。所以，西方最具代表性的集权体制出现在近代民族国家形成的短暂时期，如法国路易王朝时期，以及德国19世纪中叶以后铁血宰相俾斯麦当政时期。

该阶段的是非标准和文化价值观，往往建立在以人与自然关系和人与人关系的基本判断为依据的特定思想体系基础上，如中国的儒家文化体系和西方的基督教文化体系，以及以中东为中心波及亚欧非广大地区的伊斯兰教文化体系等。强调文化价值观的统一性和纯洁性，将其他不同类型的文化价值观视为“异端”加以排斥，是这一阶段思想文化体系的突出特点。比如基督教文化和伊斯兰教文化的激烈冲突，以及各自内部不同派别之间的激烈冲突，往往以战争形式表现出来。中国也曾在“罢黜百家、独尊儒术”的口号下将儒家思想定为“独尊”，虽然一直存在儒、释、道融合的趋势，但儒家思想体系历来被视为正统。正式成文规则体系虽然在名义上体现了被尊崇的思想体系的基本原则，但这些原则往往用来维护集权者统治。规则体现统治者的意志，且往往由集权者制定和改动，以“严刑峻法”压制所有可能出现的不尊和反抗。权力中心单一化和“家天下”，是这一阶段社会组织体系架构的突出特点。

社会治理体系演化的第四阶段即现代化阶段，可以用组织体系架构的代议制来概括。西方从1640年英国资产阶级革命开始，经历美国独立战争和法国大革命逐步成型，二战后则日臻完善；东方自1868年日本明治维新开始，在1911年中国的辛亥革命后逐步覆盖更多的国家和人口。

建立在信仰和思想言论自由基础上的价值观多元化是这一阶段文化上的突出特点，基本是非标准和行为规则的认同，建立在不同价值观充分表达和讨论的基础上，反对一种价值体系以思想暴力的形式对待另一种价值体系。正式成文规则如宪法和法律体系，由社会成员推举出来的精英通过充分讨论制定，所有的社会活动领域几乎均由成文的法律法规来规范，规则体系十分完备。社会组织体系架构，首先是规则制定者、监督者与执行者分离，议会或类似中国的人民代表大会那样的组织，负责制定规则并监督规则的执行，政府则负责执行规则。议员（或人民代表大会代表及其常委会委员）和政府首脑采取选举（推举）制和任期制。中央和地方及地方不同层级政府之间实行分权制，各政府层级之间有明确的事权划分，以税收方式聚集的财富在不同层级政府之间的分配，也以事权分割为依据。社会聚集起来的财富被用于公共福利和补偿弱势群体，均衡社会成员福利水平的部分所占比重持续增大。

需要指出的是，该阶段以俄国十月革命为节点，形成了同属现代阶段的另一种思想价值体系、正式成文规则体系和相应的组织体系，即目前以中国为代表的社会主义思想文化、法律法规和社会组织体系。从本质上说，社会主义国家的社会组织架构也是一种代议制社会组织架构，因为执政党本身就来源于人民，并代表人民的根本利益，执政党是受人民之托代表人民来治理社会的，且具有不断自我反思、自我修正、自我净化的能力，以及始终保持先进性的能力。

五 省直管县改革与社会治理体系现代化

省直管县改革涉及的是社会治理体系中组织架构的变革。如前所述，由于人口规模增大和公共事务增多及范围扩大，绝大多数社会组织体系逐步形成了多层级架构。比如中国自秦实施郡县制以来，基本形成了较为稳定的中央、省（州、府、道）、县三级组织架构。间或存在五级架构，即在中央和省之间设大区（道或行省），在省、县之间设市（州、府）等。

在自给自足的自然经济农耕社会，中央及以下各层级政府组织的职责，不外乎维持社会秩序和征收钱粮保证系统自身消耗两项。在以分工和交易为基础的工业化社会，各层级政府组织除了上述两项职责之外，还要向社会成员提供公共服务，并使之合理分享，并且调节经济运行，推动经济发展。在计划经济时期，由于各项职责和权力均集中在中央，我国地方各层级只是保证中央的决策得到贯彻，而不肩负创造及合理分享公共服务和推动经济发展的责任，多层级的政府组织可能与这种职能分工是相适应的。随着市场在资源配置中所起的作用越来越大，社会成员个体、家庭和企业等基层主体的自主权、积极性和活力，对财富创造和社会进步来说越来越重要。政府以行政指令的方式直接规范社会成员及其他基层主体经济活动行为的作用极度弱化，适应纵向传输行政指令而设置的多层级垂直管理政府组织架构也显得过时，从而需要变革。同时，计划经济时期由中央政府统揽的公共产品创造与分享，以及经济运行调节与经济发展职责，也需要顺应市场经济的需要，在各层级政府之间进行分割，以提升公共产品创造的效率和分享的合理性，提高区域经济的活力。这就是省直管县改革的基本时代背景。

省直管县改革顺应了社会治理体系现代化的趋势。社会之所以需要治理，是因为存在超出个人事务之外的公共事务。社会组织架构之所以需要分层，是因为社会规模的增大和公共事务的增多，单一层级难以处理数量庞大而又种类繁杂的公共事务。但过多的层级也意味着公共事务的集权和对基层社会主体行为的较多约束，以及较高的社会治理成本。所以，多层级的社会治理组织架构总是与公共事务分类模糊、基层社会主体对社会事务治理参与能力不足的状态相适应的。随着社会发育程度的提高、公共事务分类的清晰、基层社会主体参与社会治理能力的提升，社会治理组织体系总是朝着减少层级和不同层级公共事务职能清晰合理的方向演化。比如，日本的地方组织体系架构只有两层，第一层是都、道、府、县，第二层层是市、町、村；欧美地方组织体系也大多是两层架构。我国目前存在的省、市、县三层组织架构体系，虽然20世纪80年代中期成型，源头却可以追溯到封建集权时代，与市场配置资源的现代社会所要求的少层级治理体系组织架构不相适应。省直管县改革的本质是要把省、市、县纵向隶属的三层地方组织架构，变为市县并立的两层地方组织体系架构，从而与现代社会普遍的两层社会组织架构体系相一致。因此，省直管县改革是社会治理体系现代化的重要步骤。

省直管县改革面临着与传统组织架构体系的诸多摩擦，需要依据稳定秩序和增进福利的基本原则化解摩擦，重塑新的地方组织架构体系。最直接的摩擦是干部组织体系。在省、市、县三层组织体系下，县处级干部由市级组织部门考察管理和同级党委任免，省直管县改革则要求县处级干部由省级组织部门考察管理和省级党委任免。由此大幅度增加的工作量，省级组织部门和党委能否承受？由此带来的县处级干部晋升渠道变少、流动渠道变窄的问题如何合理解决？都是无法回避的问题。隐藏在背后的摩擦还有一系列公共产品的创造和公共资源的共享问题。这方面最突出的是公检法系统。由于履行职责的需要，公检法系统需要相应的技术手段和技术平台支撑，且普遍在市一级建设了较为完善的技术平台。在市管县体制下，县级公检法系统共享市级技术平台是理所应当的事情。省直管县改革以后，县级公检法系统成了市级技术平台共享的“局外人”。县级公检法系统要再配置一套同样的技术平台则需要巨额的投入，这显然是重复建设和浪费。类似公共产品创造和公共资源共享的问题很多，此类问题如何解决？实际上，省直管县引出的这些问题，本质上是不同层级或不同尺度范围的区域之间，在行政隶属关系与公共产品创造和公共资源共享关系领域的冲突。我们现在通行的规则仍然是，与社会成员日常生活密切相关的大多数公共产品，都在特定行政辖区内创造与共享，而没有跨层级跨区域单元的公共产品创造与共享机制。事实上，现代社会很多与民生直接相关的公共产品，并不需要小尺度的区域单元或低层级组织体系来创造，而只需要其承担相应责任，共享大尺度区域单元或高层级组织体系提供的公共产品而已。因为这样对整个社会来说是成本更低和更有效率的。比如，日本的警察就是由县级组织体系供养和管理的，而被整个县域内市、町、村共享；法院系统则为中央政府供养，而被全国共享。

总之，省直管县引出的问题，一是如何在不隔断经济与文化内在联系的基础上，激发区域主体的活力；二是如何既明确公共资源共享边界，又保证要素在区域之间的无障碍流动。进一步分析，触及的深层问题是，在社会治理体系现代化过程中，如何在不同尺度的区域单元，以及不同层级的组织体系之间，划分公共事务的种类，并界定创造责任和提供共享义务，如何据此确定各层级组织从社会成员及相关基层社会主体处获取资源的权力、方法和额度，等等。这些问题有的在本课题的相关专题中已有研究，有些尚未涉及，需要今后做专门的探索。

耿明斋

2015年5月27日