第一篇 总报告

公园城市的内涵及评价体系研究

城市因人而兴，为人而建。人类对更美好生活的追求是城市兴起与更迭的原始动力，而城市发展的终极目标是为人类提供福祉。从城市的发展历史来看，农业文明时代的城市，往往依山傍水，顺应自然条件而生，城市的发展水平和规模都与自然相适应。到了工业文明时代，专业化、机械化、现代化进程促使城市与自然分离，与此同时，高速运转的城市经济也加强了城市对自然环境的间接攫取或破坏，全球众多工业城市如英国伦敦、美国洛杉矶等都相继爆发了严重的环境危机。但在工业化早期，这些老牌工业城市面临的还是局部性问题，通过产业转移和产业升级最终走上了清洁绿色发展的道路。但随着全球人口数量激增，经济体量飞速膨胀，生态环境不堪重负，局部性的环境问题最终演变成气候变化、空气污染、能源及水资源匮乏等一系列全球性生态危机。在一个相对“空”的世界，即城市规模相对于资源与环境容量来说还小的时候，人们还可以通过产业转移、技术升级、城市规划等手段缓解城市发展与生态环境间的矛盾，降低城市经济增长的生态环境成本，保障城市经济的持续增长。然而，当城市社会经济子系统相对于生态母系统来说，其规模不可忽视的时候，我们就进入了一个“满”的世界，技术经济的解决方案已没有发挥的空间，我们也不可能再通过技术的途径来化解城市的困境。目前我们所处的世界，已经显现“满”的世界的特征了。18世纪以来，全球人口总数从6亿迅速上升到72亿（世界银行，2015），全球人均生态足迹为2.75全球公顷，这意味着需要1.6个地球才能提供人类每年所需（WWF，2018）。从城市的角度来看，城市规模的扩张更为惊人。1900年世界上城市人口占人口总数的13%（联合国，2009），而现今全球有56%的人口居住在城市。从经济规模来看，2017年全球GDP排名前40的城市的GDP之和为15.4万亿美元，占当年全球GDP总和的20.8%。与人造资本不断膨胀的情况相反，全球的生态系统服务正在逐步散失，生态系统面临严峻的挑战。联合国千年生态系统评估报告显示，大气中的二氧化碳浓度从1750年到2018年升幅超过45%；超过60%的生态系统服务处于退化或者不可持续利用的状态；城市中热岛效应、空气污染、公共卫生事件频现，社会矛盾加剧。当城市发展的结果与最初的目标开始背离，基于工业文明的技术经济解决方案无法有效应对社会经济资本膨胀与生态资本萎缩的根本矛盾，难以持续性地增加人类福祉时，时代呼唤一种新的城市发展范式，来实现人类对“理想城市”的追求。公园城市理念即在这样一种历史背景下应运而生，是生态文明思想在城市建设领域内的探索和实践，也是我国实现生态文明转型的重要抓手。2018年习近平总书记在成都考察天府新区时首次提出公园城市理念，强调“天府新区要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去，努力打造新的增长极，建设内陆开放新高地”。作为一种创新性的城市发展范式，公园城市突破了工业文明下城市“扩张导向、征服自然、破坏生态、不可持续”的发展格局，重新定义了人与自然、人与人、人与社会的关系，带有鲜明的东方文化的印记，为解决世界城市发展进程中人与自然关系失衡所带来的根本性问题提供了全新路径和中国范本，具有重要的时代意义。

本报告对公园城市的内涵从价值观、理论基础、发展动力、根本目的四个方面进行了探讨。在此基础上，围绕公园城市建设绩效进行评价研究，构建了公园城市评价体系，从生态本底、生态经济、生态宜居和居民评价维度对公园城市的建设水平做出评估。梳理区域生态价值潜力与和谐发展的短板，对精准施策以助力公园城市建设具有重要意义。

一 公园城市的内涵

从字面解读，公园城市即“公园”与“城市”的系统性耦合产物，园中建城、城中嵌园、城园相融、园城一体，无论从外观形态、功能设计、运行机制上还是治理体系上，两者均密不可分。回溯历史，“公园”与“城市”的融合，在中国走过了一条漫长的道路。农业文明时代，城市往往作为统治阶级的政治中心存在（俞金尧等，2014），有“园林”而无“公园”，以皇家园林、私家园林为主体的传统园林体系主要为特权阶层服务，不对普罗大众开放。近代以来，随着租界公园的引入及清王朝覆灭后皇家园林向公众开放，“公园”的概念才为国人所知。新中国成立以来，城市的规划建设突出“为生产服务”，大多围绕工业生产进行城市分区和功能配置。“公园”被定义为工作之余的“放松游憩”之地和配套基础设施，依附于产业空间规划，并大多利用边角地和不宜建设用地，没有形成独立的体系，在城市中多为点块状彼此分隔的空间布局。进入21世纪，公园成为城市公共基础设施的重要内容，但基于市场经济理念，这一阶段公园的规划和建设更加注重其经济功能，如带动周边土地升值、促进商业发展等，而非其生态价值与人文价值。公园更多表现为“有围墙的城市人造景观”，与当地的自然生态系统、社会系统、经济系统并不交融。随着我国进入工业化与城镇化后期，人们对于“优美生态环境”“诗意栖居”的理想人居环境的需求日益强烈，以“公园”与“城市”在多层次、多维度上的融合为特征的“公园城市”应运而生，反映的是对工业文明范式下城市发展模式的批判与反思。

工业文明以功利主义的伦理观为价值基础，以技术创新为引领，以与征服自然、获取资源、高额消费相应的生产方式、生活方式和社会制度结构为特征（潘家华，2015）。在这种效率优先的发展范式下，城市走的是“规模膨胀型、生态破坏型”发展路径，以“经济理性”为中心，以“扩大生产”为手段，以提升和满足人的欲求为目的，使人与人的关系异化为金钱关系，人与自然的关系异化为工具关系，人与社会的关系异化为“强者通吃、弱肉强食”的恶性竞争关系，并由此带来环境污染、生态恶化、贫富鸿沟加大、社会公正缺失等种种“城市病”。虽然工业文明时代城市建设积累了大量的物质财富，但人的生存环境受到破坏，人的全面发展受到限制，城市生活不再更加美好，城市本身也失去了持续发展的动能。在对传统工业城市的反思和修正中，各种新兴城市的概念被先后提出，诸如田园城市、森林城市、生态城市、低碳城市、海绵城市等，但这些新兴城市的概念依旧沿袭了工业文明的价值观和思维框架，只针对某些特定问题加以解决，难以根治工业文明范式下城市发展的痼疾。公园城市作为一种新的发展范式，彻底跳脱出工业文明“人为主体、自然为用”的功利价值观拘囿，从东方古老的“天人合一”哲学中汲取思想养分，提出“人与自然和谐发展”新理念，强调人与自然平等的新关系，尊重自然、顺应自然，寻求基于自然的解决方案，强调绿色生产与生活方式，激活并放大城市内生新动能，让城市为人的全面发展服务。基于此，本报告提出定义：公园城市是以生态文明思想为引领、以生态价值观为理论基础、以融合发展为内源动力、以增进人民福祉为根本目的，全面践行新发展理念的城市发展新范式。它在整体形态上表现为“人与自然和谐共生”“人、城、境、业高度融合”；在空间结构上表现为“公园里生长出的城市”；在发展模式上表现为绿色、低碳、循环、高效；在生活方式上表现为舒适、智慧、节约、环保；在社会关系上表现为和谐、幸福。其核心内涵包括以下几个层面。

（一）公园城市遵循“人与自然和谐发展”的价值观

生态文明与工业文明最本质的区别在于价值观，即如何看待人与自然的关系。工业文明将自然视为人类征服与改造的对象，忽略甚至否定自然的内在价值，以人类为中心无限度地攫取自然资源。在这种价值观框架下，传统工业城市将生态环境视作为城市经济提供原材料和吸纳城市废弃物的子部门，认为城市的价值创造、实现与转化是以技术经济为基础的，不存在生态机会成本。生态文明则强调尊重自然、顺应自然、保护自然，人类是自然的有机组成部分，是与自然合一的有机整体。习近平总书记指出：“当人类合理利用、友好保护自然时，自然的回报常常是慷慨的；当人类无序开发、粗暴掠夺自然时，自然的惩罚必然是无情的。人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。”（习近平，2019）这段话深刻阐释了“人与自然和谐发展”的两层含义：一是人类的生存依赖自然提供的生态资源和生态服务功能，需要在充分尊重自然规律的基础上，取之有度、用之有节；二是人类要与自然共享发展成果，理性回馈自然、反哺自然，留下一部分自然的空间和产品供生命共同体的其他成员生存和发展，拿出一部分积累的社会财富分享于自然（潘家华，2019）。公园城市秉持“大生态、小经济”的系统观，认为城市经济只是生态系统的一个子系统，生态环境是价值创造、实现和转化的基础。只有维护好生态环境这一基础地盘，才能充分发掘其生态价值，使城市经济获得长足发展。因此，在公园城市的规划、设计、营建、运行和治理中，均充分体现了“人与自然和谐发展”的价值观。

首先，在公园城市的规划设计上，充分尊重区域的生态本底。依据当地的自然条件，如地形地貌、水资源、风道、植被、土壤、动植物种群等构建城市交通系统、产业和居住空间，让人对城市的使用诉求建立在保护、维护生态系统的基础之上。

其次，以科学的方法和制度保障城市发展顺应自然规律。人类对待自然需要理性、公正，承认存在自然的极限，遵循生态系统的刚性约束。公园城市建设之初，即以评估生态系统的承载能力为基础，科学划定生态红线、开发上线与生态底线，并出台相应的法律、规章加以保障。在公园城市营建的过程中，一是保留足够的空间用以生态系统修复，对具有战略生态意义的地区或生态脆弱区，划定永久保护空间；二是降低破坏性的社会经济活动强度和水平，通过退耕还林、禁渔休牧、治沙植草，将人所占用的部分生态空间还给自然，恢复生态屏障功能；三是利用技术创新、机制创新和体制改革，提高资源利用效率，使投入产出比不断提高；四是让自然融入人类居住和生活的空间，利用生态廊道、城市绿道、水道等具有“连接”功能的引导系统，将曾经分割的绿色空间串联在一起，形成全域覆盖的“公园系统”。在人类生活的场域内为野生动植物留下空间，保护生物多样性，让它们与人类共生共荣。

最后，贯彻生态公正与社会公正的原则，追求对人权利的尊重和对自然资源收益分享的公平性。由生态权利、生态责任、环境风险分配等方面的不公平导致的生态环境破坏已成为城市发展中的重要障碍。公园城市在营建与治理中，通过生态法制、生态产权交易制度、生态补偿制度等创新性制度建设，保证人民公平享有生态权益、生态福利和生态义务，缩小区域间及群体间由于生态功能差异导致的发展不均衡与贫富差距。同时，对自然资源的占有与使用、对生态环境风险的承担，不仅要做到当代人与人之间的公平，还需做到代际公平，不能竭泽而渔、焚薮而田，要保障子孙后代享有良好生态环境的权利，保证中华民族的永续发展。

（二）公园城市充分彰显生态价值

以“两山理论”为代表的生态价值理论是生态文明思想的基本内核，也是对经济学价值理论和分配理论的重大发展。主流的西方经济学理论，认为价值来源于劳动或者效用，自然不参与劳动，也不具备稀缺性，因此不具备交换的基础，也就不产生价值。无论是按照要素贡献进行分配还是按劳分配，都没有考虑让自然参与财富的分配。在西方经济学理论指导下的城市建设，以经济发展为中心，以工业化大生产为路径，强调效率优先，对自然的直接占用和不断增长的消费需求超出了环境的承载能力，虽然积累了大量的物质财富，但自然资源的枯竭、生态退化、环境污染也随之而来。而生态文明思想首先认可自然的“存在价值”，也就是自然要素作为生态系统的有机组成部分，具备不以“对人类是否有用”来判断的内在价值。这从本质上区别于工业文明基于功利主义的自然价值观。其次，生态文明思想认为自然过程也是一种劳动，而且是一种“活”劳动，通过生长增殖、自我修复和提供水源涵养、空气净化等生态服务创造或产生价值。最后，生态文明思想认为自然要素的品质和资产存量等级的提升，与其他要素叠加可创造出新的价值。

公园城市是在生态文明思想指引下的城市发展新范式，充分彰显了生态价值。一是在公园城市的建设中，以“生态优先”为原则，体现了对自然内在价值的尊重。把生态保护摆在首要地位，绝不以牺牲自然环境为代价去换取一时的经济增长。二是增加了优质生态产品的供给。生态价值需要通过生态产品来实现。人民群众对于优美生态环境的强烈需求与供给不足之间的矛盾已成为近年来我国社会发展中的主要矛盾。公园城市通过生态系统的涵养、修复来增加和提升自然要素产品和服务的供给数量和品质（如洁净的水和空气、生物多样性）从而提升民生福祉或形成社会收益；通过投入资本和人力劳动，改造自然生产力水平较低的自然属性产品，减少自然灾害或提高生态系统的稳定性和产出水平，从而提升生态产品的数量与质量（例如在降水季节性差异很大的区域投入资本与劳动修建水坝，在雨季拦洪蓄水，在旱季提供灌溉，同时还可用于水力发电）；通过污染防治、废弃物利用等生态产业发展减少生态损失并增加生态产品的供给（如垃圾回收、麦秸秆发电等，不仅节约了自然资源，还提供了就业岗位，带动了经济增长）；通过加强绿色基础设施建设，为居民提供生态服务，提升生活环境的质量和宜居程度。绿色基础设施的生态服务功能包括调节城市小气候、减轻热岛效应、减弱雨水径流、净化有害气体、减弱城市噪声、提供公共交往空间和休憩场所等。三是公园城市的建设过程中不断探索生态价值转化的有效路径，让“绿水青山”转化为“金山银山”，为城市发展提供了源源不断的“绿色动力”。由于生态产品的市场属性不同，它们的价值转化机制也因此迥异。对于公共品属性的生态产品而言，其供给主要由政府调节，生态补偿机制和社会回馈机制是其生态价值转化的主要路径；对于准公共品属性的生态产品而言，其供给由市场与政府共同调节，属于非营利属性但其供给费用可由消费者来承担，半市场化横向生态补偿、吸引社会资金参与建设是其生态价值转化的主要路径；对于私人产品属性的生态产品而言，则主要通过市场化交易实现其生态价值。为实现生态价值充分转化，公园城市在生态资产的产权界定、生态指标及产权交易的市场化模式、生态价值评估体系的建立、生态融资平台搭建、生态产品和生态价值品牌的塑造等方面都做出了创新性的探索，为城市绿色发展提供了模板和示范。

（三）公园城市以融合发展为内源动力

我国在城镇化前期沿袭了西方工业文明的发展思路，亦步亦趋进行快速、大规模工业化，在短时间内极大地解放了生产力，积累了大量物质财富。但这种发展模式是以无节制消耗资源、破坏环境为代价换取经济增长，必然陷入资源耗竭、生态恶化、经济增长乏力的困境。目前我国整体上已进入城镇化和工业化后期阶段，必须摆脱对传统粗放式增长路径的依赖，寻找内源性新动力，既满足发展的需要，又满足人民群众对优良生态环境、优质生态产品的迫切需求。公园城市建设即生态文明时代的发展源泉，它通过融合发展形成内生的新动能，蕴含着巨大的发展机遇。“融合”是发展的方法论，充分体现了生态文明思想对城市建设的系统观与生态观，包括空间层面的融合、产业层面的融合、社会层面的融合以及文化层面的融合，具体而言，即产城融合、职住融合、产业融合、人与自然融合以及城乡融合。

第一，针对传统城市工业园区化发展中出现的“产城分离”“老城空心化”“新城缺人气”等现象，公园城市提供的解决方案是：①通过对现有的产业园区进行城市更新改造，建设“公园综合体”，使其功能多元化，从而更具生机和活力；②在公园城市空间内均衡植入新产业，形成以各类公园为节点、多种产业聚集的模式，避免公园城市空间有绿无业而导致的城市土地生产功能缺失；③对现有城市功能区的产业生态化改造和提升，让生态成为承载高附加值产业的基础，形成具有绿色属性的新业态，从而推动产业结构升级和高端要素集聚。

第二，针对工业城市中“职住分离”和“潮汐交通”带来的人性困境、时间成本、污染排放以及高密度人群远距离传播疾病的风险，公园城市提供的解决方案是：职住融合，即通过“组团式发展”，形成多中心城市空间布局，实现多极化、均衡化发展，实现各区块的职住平衡，完善公共基础设施和服务配置，减少市民对交通出行的需求，遏制城市的无序化蔓延以及“摊大饼”式的建设模式。

第三，工业文明的发展模式以效率为标尺，以经济理性为准则，追求自我利益的最大化。一些大城市为提高土地单位面积产出率，刻意压缩甚至“消灭”城市农牧业发展的空间，忽略了农田、草原、乡村经济价值之外的生态价值、精神价值和文化价值。强调支柱产业的规模效益，缺乏相应的产业延伸、供应链衔接和服务保障，优势产业的拉动和带动功能没有得到充分发展，产业单一而没有形成集群，产品单一而缺乏多样化、多元化，不仅产业效能难以实现，而且人为放大了市场风险，危及自然和社会经济系统的稳定性。公园城市建设积极推进产业融合，例如农牧业与二、三产业融合，以优质生态产品推动原产地特色农业、优势制造业、商旅文化产业复合式发展，形成全产业链，不仅是生态的，而且是具有效率的。

第四，工业文明时代的城市，由于未能充分认识到自然的生态价值，城市中的绿地，往往是孤立的、隔离的、远离居住区的，未考虑便捷性与就近性。居民去享用一次绿色往往需要付出不少的时间、体力和精力。同时，在自然灾害或极端气候条件下，这些绿地也往往难以起到提供安全屏障、提升城市韧性的作用。公园城市系统性地打造全域公园，通过生态廊道、城市绿道、水道等将区域公园、城市公园、公园综合体、小微绿地等与工作区、生活区串联在一起，让人与自然完美融合、亲密接触，也充分享受自然提供的生态服务功能。

第五，城乡二元分割、生产要素流通不畅是阻碍我国社会转型、经济高质量发展的重要因素。无论城还是乡，都是人群居住、工作的场地。乡是城的延伸，城是乡的聚集。发达国家城乡互通无差异，中国人均国内生产总值已逾1万美元，可望在“十四五”期间进入高收入国家的最低门槛，城乡鸿沟也将加速消除。公园城市的建设将推动城乡融合，促进城乡公共服务和基础设施均等化发展，消除城乡壁垒，不仅仅打造城市发展的新空间，更有助于居民生活品质的提升。

产城、职住、人与自然和城乡融合，提升的不仅仅是公园城市的外在形象和内在品质，更重要的，融合意味着投资机会、增长源泉、就业岗位、生产效率和低风险。在我国城市化进入中后期阶段，融合发展建设公园城市，就成为新型城镇化、高质量发展的机遇所在、动力所依。尤其是在国际环境出现变化、我国经济步入以内循环为主的“双循环”发展阶段，公园城市的融合发展为“六稳”“六保”提供了有效支撑。

（四）公园城市以增进人民福祉为根本目的

人类社会的福祉主要来源于两个部分：一部分是社会经济福祉，是指社会经济产品或服务，或者说是人造产品；另一部分是生态福祉，指的是自然资本提供的生态产品与服务。前者由后者转化而来，并且两者之间不可完全替代。随着人们物质生活水平的提高，人们的需求沿着马斯洛需求金字塔向上提升，单纯的社会经济产品与服务的增加已经没有办法满足人们对于美学、绿色、健康等的需求，人们对于生态产品和服务的需求与日俱增。因此，当社会经济福祉和生态福祉保持恰当比例的时候，人类福祉才是完整的、高质量的和可持续的。而传统的城市发展范式加速了生态资本向社会经济资本的转化，城市社会经济福祉的提升是以生态福祉的削减为前提的。基于物质能量转化的自然规律，社会经济资本由生态资本转化而来，因此，如果生态资本被过度消耗，无论是在福祉总量上还是结构上，城市居民的福祉都将受到不可逆的破坏。工业革命以来，我们经历了一个由“空”到“满”的世界的转变，这个转变以稀缺模式从“社会经济资本稀缺而生态资本富足”到“生态资本稀缺而社会经济资本膨胀”的转变为典型特征。与社会经济资本不断膨胀的情况相反，全球的生态资本正在逐渐萎缩，二者之间的矛盾变得愈加尖锐。在一个“满”的世界，建立在资源和环境消耗基础之上的工业化技术经济已经没有办法再持续性地改善人类福祉。

公园城市提出“让城市在公园中生长”，公园成为整个城市系统的生态底盘，也成为城市社会经济发展的基础。通过“公园”这一生态底盘的建设，旨在恢复和涵养城市的生态资本，一方面，通过生态系统的产品和服务提供机制，调整城市居民的福祉结构，满足人类发展的高阶阶段对健康、美学、文化等的需求；另一方面，形成以生态环境为基础底盘的价值创造、实现和转化机制，摒弃传统工业城市以技术经济为基础的价值转化方式，以更可持续的方式提供社会经济产品和服务。在“满”的世界里，公园城市在保障持久的人类福祉上具有天然优势。此外，公园城市致力于使良好的生态环境成为人人都能享有的公共产品，着力推动生产、生活、生态“三生”空间相宜，让全体人民在共建共享共治中获得更多的幸福感。

二 公园城市的特征

公园城市是生态文明时代城市发展的新范式，对工业文明阶段的城市发展理念有吸收、有扬弃，是集大成者与创新性的结合。通过从价值观、目标指向、发展动力三个方面将公园城市与其他城市建设方案进行比较，有助于我们更加精准地把握公园城市的特征，具体如表1所示。

表1 公园城市与其他城市建设方案比较

“田园城市”由英国著名的城市规划专家埃比尼泽·霍华德于1898年提出，其核心理念是使人们能够生活在自然环境良好的新型城市中，希望通过消灭土地私有制和急剧膨胀的大城市来打造一个城乡一体化的社会城市。其具体方案是由一个中心田园城市和若干个周边田园城市组成城市集群，城市之间依靠快速交通来连接。每个城市均以绿地为中心，向外环状扩散分布市政设施、居民区、商业服务区、永久绿地等。该理论力求将优美的自然环境与城市的产业发展相融合，深刻地影响了二战后西方城市的规划建设。以“田园城市”为起点，具有生态关怀的城市理念和实践在西方和中国都经历了长时间的演进过程。生态城市理论源于1971年联合国教科文组织发起的“人与生物圈计划”的内容，主张城市与生态的和谐发展以及人与自然的健康和活力。苏联生态学家尤尼斯基正式提出“生态城市”一词，认为生态城市是一种理想城模式，通过技术与自然的充分融合，人的创造力和生产力能够得到最大限度的发挥，而居民的身心健康和环境质量也会得到最大限度的保护。1976年联合国在温哥华召开人类居住区大会时，首次提出“宜居城市”理念。该理念认为所谓宜居城市，即由自然物质环境和社会人文环境各子系统有机结合、协调发展所创造出来的健康、优美、和谐的城市人居环境。20世纪90年代，David Gordon正式提出“绿色城市”理论，试图在追求更高的生产能力和技术创新水平的同时，维持更低的成本及对环境的负面影响。其关注点包括两个层面：一是绿色发展带来的经济机遇、就业机会和社会进步；二是绿色城市在降低资源环境风险和改善人居环境方面的应用。1996年加拿大多伦多大学的科·乔金森教授提出“森林城市”的概念，主要倡导依托环境地貌，使森林包围城市，突出自然景观与人文风貌的融合。

中国与“田园城市”相关的城市理念也经历了数十年的演变。钱学森教授于1992年提出山水城市的概念，强调城市文化和自然的融合，突出了城市的美学价值。2003年我国正式提出了生态城市的规划目标。2004年，在首届中国城市森林论坛上，森林城市的概念被普及和推广。2007年中国城市科学研究会正式发布《宜居城市科学评价标准》。

综观这些新兴城市理论在国内外的演进历程，不难发现，它们所提倡的城市建设方案都试图在城市的规划中整合生态环境要素，强调生态环境的保护，使城市更具生态关怀，同时也使城市更接近自然。然而，这些城市理论还不能称为城市范式的革新。从表1中可以很清楚地看到，除了公园城市外，其他城市理论都没有体现对“人与自然和谐共生”理念的认同，也没有对自然的生态价值予以确认。这是公园城市作为一种新的发展范式与其他城市理论的本质区别。其他城市理论要么旨在通过合理的规划，提升城市的资源和环境利用效率，减少城市对生态环境的破坏和干扰；要么尝试将生态环境融进城市景观规划，从美学、人文价值上提升居民的生活品质。从本质而言，这些城市建设方案依然遵循工业文明的伦理价值观，将自然生态系统视为生产资料或劳动对象，人与自然是工具关系，对自然的维护，无论是森林城市的植树造林也好，还是田园城市的绿地营建也好，本质上只是为了更有效地攫取自然资源。在发展动力方面，田园城市并不强调产城融合，还是要依赖交通技术的进步解决较远距离的运输问题；生态城市仅注意到人与自然系统的融合，并不重视产城融合、城乡融合，这将使生态城市的发展缺失动力，难以为继；森林城市更是主要依赖单一的自然元素（乔木）营造城市景观，既缺乏生态上的合理性，也缺乏发展上的可持续性。因此，除公园城市外，其他城市理论仅仅是以问题为导向，注重从某个角度解决单一问题，而没有从发展范式上综合考虑分析，因此这些方案大多数也不可能在工业文明的范式下得到全方位的实施，取得理想的结果。

新发展理念的提出，是党中央在深刻总结国内外发展经验和教训的基础上，对中国特色社会主义发展规律的新概括，是未来中国实现高质量发展的必由之路。公园城市是新发展理念的现实载体，新发展理念的核心要素也必然通过公园城市的特征表现出来，具体包括以下几点。一是创新性。公园城市最终落脚处是“城市”，而城市必须具备发展的功能，因此公园城市必须以创新作为发展动力。公园城市顺应了生态文明转型的世界发展潮流，但仍需要通过理论创新支撑其突破工业文明下的城市发展旧范式，同时公园城市的建设离不开科技创新、制度创新和文化创新。二是公园城市的“协调性”。公园城市建设是一项复杂的系统性工程，不仅需要良好的生态环境，还要有强劲的产业支撑经济发展、便利的公共基础设施和公共服务体系支撑人民美好生活，生产、生活、生态系统之间必须彼此协调，继而促进经济社会协调发展，而不能在某方面出现短板。三是公园城市的“生态性”，即以绿色铸就发展底色。公园城市的建设依托区域特有的山水脉络风光，使城市融入自然，与自然和谐共生。居民望得见山、看得见水，记得住乡愁。此外，公园城市的建设需以绿色化为先导，走出一条容纳“绿色产业、绿色交通、绿色建筑”的新型城镇化道路。四是公园城市的“开放性”。公园城市是拥有巨大市场潜力和要素配置能力的国际化都市，能够不断创造各种商业机会以吸引国际资本、人才、技术等要素来参与城市高质量发展，同时公园城市还应当拥有或创造出享誉世界的生态和文化资源，成为世界级的旅游、休闲目的地。五是公园城市的“共享性”。坚持以人民为中心，公园城市姓“公”，强调居民的可感知、可进入、可参与，突出人民的获得感、安全感和幸福感。

三 公园城市建设评价指标体系

（一）评价维度解构

公园城市建设是一项系统性工程，难以通过多个指标的简单罗列及测算对其发展水平进行科学评价。因此，要对公园城市建设进行评价，首先要明确公园城市建设的指导思想以及整体目标，并以此为基础进行目标的再解构，按照一定的逻辑关联分维度设立子目标，从而形成指标体系的基础维度。子目标既是对公园城市某一建设维度的科学考量，也是某一建设场景的全面展示。由子目标所构成的场景画面，便是公园城市的建成蓝图。

践行新发展理念是公园城市作为城市发展新范式的核心要义。中共十八届五中全会首次提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。为深入理解新发展理念，习近平总书记提出了五个“着力”，即着力实施创新驱动发展战略、着力增强发展的整体性协调性、着力推进人与自然和谐共生、着力形成对外开放新体制、着力践行以人民为中心的发展思想（习近平，2019）。新发展理念以实践中产生的重大发展问题为导向，以人类利益为视野，以人民为中心，以协调人与社会、人与自然、自然与社会关系为理论目标，以正确处理发展过程中的诸多矛盾与复杂关系为理论旨趣（李建群和魏靖宇，2020），是构建现代化经济体系的灵魂，深刻体现了人类经济活动的本真价值（金碚，2018），为大力推动公园城市建设提供了发展思路和方向。

从国际经济和趋势来看，新发展理念与先进城市建设经验不谋而合。例如，有研究基于绿色经济、智慧治理、清洁能源、绿色出行以及智慧环境对意大利城市的先进性进行了评估（Lazaroiu & Roscia，2012）。此外，另一项评估中欧和东欧的城市先进性的研究认为，城市的先进性应从基础设施、住房条件和宜居性、就业环境、金融服务以及城市的治理水平多方面进行考量（Stanković et al.，2017）。一项对欧盟城市建设的研究将先进的城市定义为信息通信技术、人力资本的积累以及良好的自然资源的组合（Caragliu & Bo，2016）。联合国人居署的许多报告以及政策文件认为，先进的城市应对资源利用效率、经济、公民健康、社会凝聚力和文化动态等都起着积极的作用（UN Habitat，2014a，2014b）。具体而言，先进的城市建设可以通过减少出行量和缩短通勤时间、减少对汽车的依赖、降低人均能源使用、限制建筑和基础设施材料的消耗、减轻污染、保持工作场所及服务设施和社会的多样性来促进可持续性并限制绿色和自然区域的损失（Parsa & Shojaei，2015；Bibri，2020）。总而言之，先进城市的建设离不开适当的规划和发展，从而实现环境、经济以及社会效益的最大化（Bibri et al.，2020）。

根据前面对公园城市的定义，结合新发展理念的核心内涵以及国际经验和趋势，本研究提出使用四个维度子目标来衡量公园城市建设，包括生态本底、生态经济、生态宜居和居民评价。通过上述子目标的实现，既能够体现公园城市的外在形象及内在气质，也能顺应“以人为本”的根本发展遵循，切实提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。

第一，生态本底是公园城市建设的发展承载力。生态本底是城市发展和存在的基础，体现了区域本底各类型要素的生态价值，是对区域内所有本底基质类型的环境质量、土地利用价值、生物丰富度的综合反映（喻冰洁等，2016）。然而，在我国城市化进程中，快速扩张的城市建设虽然带来了经济社会的蓬勃发展，但城市建设不断深入绿地与水域中，极大地改变了城市生态本底的格局（杜震等，2013），导致城市资源、环境问题日益凸显。践行绿色发展理念、夯实城市生态本底建设是应对生态环境挑战、推动公园城市可持续发展的关键。公园城市的生态本底建设，重点在大气、水、土三大领域的整合整治，确保居民能够呼吸清洁的空气，饮用干净的水，享受零污染的土壤。做好空间功能规划，严守生态保护红线，确保区域生态空间只增不减、土地开发强度只降不升，夯实生态涵养发展基础。加快创新生产、生活废弃物的“资源化、减量化、无害化”处理模式，强化在促进废弃物的循环利用、健全废弃物处理体系等方面的探索，不断提高资源利用效率。

第二，生态经济是公园城市的发展驱动力。绿色发展的转型进程，整体上是从跳出传统农耕文明的“马尔萨斯陷阱”到突破工业文明发展极限，再到生态文明的和谐发展（潘家华，2018）。践行创新发展理念，加快城市产业转型升级，是夯实公园城市建设的物质基础和动力源泉的核心。区别于传统的工业化和城镇化发展路径，公园城市的发展特点体现为低污染、低密度和高效率，核心在于经济发展生态化。依靠科技创新培育经济新业态、提高资源利用效率，激发微观产业主体活力，在持续扩大城市经济增量的同时，顺应市场发展趋势，着眼长期布局，对落后的产能进行改造，加快区域产业更新迭代，降低单位增量的能耗水平，确保城市发展的可持续性。同时，做好道路、文化和制度等机制创新，让新发展理念深入人心，为推动城市经济社会发展生态化转型扫清阻碍。

第三，生态宜居是公园城市的发展保障力。共享发展关注效率与公平问题，倡导发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，是以人民为中心的核心展示。民生涉及广大人民群众社会经济生活中的基本需求，涵盖就业、卫生医疗、社会保障等方方面面。公园城市奉行“人城产”的营城逻辑，遵循以“精筑城”带动“广聚人、强功能、兴产业”（范锐平，2020）。践行共享发展理念，公园城市建设的过程需惠及民生发展，而民生发展将进一步提高人民的获得感、幸福感和安全感，增加城市归属感和吸引力，实现以“人”构“城”，“人”“城”促“产”。守好发展和生态两条底线，创新发展思路，发挥后发优势，紧紧抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题。加快打造城市开放绿色空间，满足居民休憩需求，是建设公园城市的重点任务。此外，建立健全基本公共服务体系，实现基本公共服务均等化。注重社会公平正义，合理调整收入分配结构。加大社会保障推进力度，进一步扩大覆盖面，逐步提高保障水平。进一步加快教育事业和医疗卫生事业改革发展，加强和创新社会管理。

第四，居民评价是公园城市建设的发展展示力。人民群众满意度是检验一切工作的根本标准，要把人民满意度作为衡量工作的一把标尺。以人为本，充分保障并切实满足人民群众的实际需要，以群众客观、真实的评价为依据，深入了解人民群众的实际需求和切身体会并以此为基准，建设受人民群众喜爱的公园城市。随着现代化建设持续深入推进，我国经济结构和社会结构深刻变革，人民群众新需求不断涌现且日趋多样化。虽然物质层面的需求仍然十分重要，但是在新时代，人民群众越来越注重生活质量，越来越关注社会认同和个人价值实现等非物质层面的需要。只有深入群众，真正倾听人民群众对公园城市建设的想法与意见，真正获取人民群众对居住在公园城市的需求，以提升群众满意度为目标，才能打造出美丽宜居的公园城市，切实探索出以人为本的新时代可持续发展的城市建设的新模式。公园城市的顺利建设，重点在于做好社情民意调查工作，踏踏实实扎根于群众，以增强人民群众获得感、安全感、幸福感为建设原则，充分听取民意，致力于提高群众满意度。

（二）体系构建原则

紧扣新发展理念核心内涵。公园城市是以新发展理念为引领的城市发展新范式，紧扣新发展理念核心内涵是构建指标体系的首要原则。由生态本底、生态经济、生态宜居和居民评价所构成的四个评价维度，与“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念并不是一一对应的关系，而是在各个维度都应对新发展理念有所展现。这便要求在选取指标的过程中，需充分考虑各个维度的评价范畴，确保所选指标既能够全面地反映该维度的评价内容，又能够与新发展理念的核心内涵相呼应，让新发展理念贯穿公园城市建设评价的方方面面。

科学性与系统性相统一。公园城市发展评价指标体系的构建是一项系统性工程，指标设计与数据采集都要保证科学性原则。科学性主要体现在以问题为导向，评价指标的选取要具有代表性，能够客观反映公园城市发展在特定方面的具体要求，同时坚持客观公正、实事求是，强化指标量化，明晰度量方式，保障数据采集与评估方法的独立性和公正性。系统性则要求综合考量公园城市发展的多维要求。指标的设定应充分考虑统计工作实际，立足于国家统计方法与制度，突出引领公园城市发展的核心要素，精细化选择数据来源可靠、计算方法明晰、认可度高的评价指标，实现纵向可追踪、横向可比较。

可操作性与引领性相结合。一方面，选取指标要保证指标的可操作性。缺乏数据或获得数据的成本过高则导致构建的评价指标体系失去了现实意义，且数据的质量问题会使指标体系形同虚设。因此，在指标选取上应优先考虑已有或将有统计制度支撑的评价指标，且数据来源具有一定的权威性和公开性，保障测度质量。另一方面，指标的引领性至关重要。指标体系的设置不仅需要立足当期公园城市的建设目标，为厘清公园城市发展现状提供支撑，而且要立足公园城市的建设远景，为加快建设全面体现新发展理念的公园城市提供发展方向以及重点任务指引。

全局化与本地化相融合。既要借鉴其他指标体系，可为其他地区提供借鉴，也要突出成都公园城市建设特色。针对每一个评价维度，选取一个到两个最具代表性的评价指标，且这些指标能够有效表征所评价维度的关键方面。这些指标是被广泛采用，并表现出良好的信度和效度的评价指标，体现指标选取的通用性，以便保障指标的权威性、代表性和可比性。在评价指标体系构建中，融入成都市公园建设先行示范区成效，突出本土化与全局化相结合理念，将成都方案与全球样板打造形成有序融合网络，实现成效、路径与推广一体化评价体系。在评价指标体系的构建中，适当补充具有本土特色的评价指标，既有利于巩固成都公园城市的建设成效和路径，又有利于进一步推广成都经验，为其他城市建设公园城市提供更加明确的指引。

（三）评价指标设置

通过对公园城市建设的目标解构，设置了生态本底、生态经济、生态宜居和居民评价四个维度指标，并选择了相应的测度指标和扩展指标。其中，测度指标可通过现有公开数据资料直接获得，或基于公开数据资料利用相应公式计算获得，而扩展指标由于数据获取受限，当前还未能纳入测度范畴，仅作为未来扩展指标体系的参考。特别地，区（市、县）作为城市基础组成单元，是落实公园城市建设的主要力量。考虑到区（市、县）是开展公园城市建设的基本单元，其职能范畴相较于城市有所缩小，因而本研究针对区公园城市建设所构建的评价指标体系，可作为城市层面评价指标体系的有益参考。本研究以成都市20个区（市、县）为评价对象，通过解构公园城市建设目标，构建评价指标体系，并预设三个发展场景进行指标权重赋值，为厘清成都市公园城市建设现状提供科学的依据。相关数据主要源自《四川省统计年鉴》、《成都市统计年鉴》、统计公报等统计资料。

1.生态本底

生态本底维度主要考量公园城市的发展驱动力，选择空气质量指数、生态涵养指数、水环境质量指数和资源再利用指数来反映。在综合借鉴现有研究以及前面概念界定的基础上，选择了相应的评价指标对各子目标进行衡量（郭永杰等，2015；北京师范大学等，2016；徐丽婷等，2019）。其中，空气质量指数通过空气质量优良天数和PM 2.5平均浓度进行衡量；生态涵养指数通过森林覆盖率和建成区绿化覆盖率进行衡量；水环境质量指数通过饮用水水质达标率、黑臭水体消除率和城市水质指数进行衡量；资源再利用指数通过污水再生利用和雨水资源化利用进行衡量（见表2）。

表2 生态本底维度的评价指标

2.生态经济

生态经济维度主要考量公园城市的发展驱动力，选择生产效率指数、产业结构指数、能源消耗指数、研究与开发指数、财税效益指数、企业发展指数和现代农业指数来反映。在综合借鉴现有研究以及前面概念界定的基础上，选择了相应的评价指标对各子目标进行衡量（师博和任保平，2018；马茹等，2019；张震和刘雪梦，2019）。其中，生产效率指数通过全员劳动生产率和增量资本产出率进行衡量；产业结构指数通过旅游业增加值占比、金融业增加值占比和文创产业增加值占比进行衡量；能源消耗指数通过清洁能源消费、单位GDP能耗和单位GDP碳排放进行衡量；研究与开发指数通过R&D人员占比、从业人员有效发明专利拥有量和R&D经费投入强度进行衡量；财税效益指数通过一般公共预算收入和人均税收收入进行衡量；企业发展指数通过主营业务收入利润率、新产品销售收入占比和成立企业所需天数进行衡量；现代农业指数通过农业科技进步贡献率、农业适度规模经营、农产品加工业占比和休闲农业占比进行衡量（见表3）。

表3 生态经济维度的评价指标

表3 生态经济维度的评价指标-续表

3.生态宜居

生态宜居维度主要考量公园城市的发展承载力，选择公共空间指数、公服便利指数、城市风貌指数、低碳生活指数、职住融合指数、道路通达指数、社会保障指数、安全城市指数和美丽乡村指数来反映。在综合借鉴现有研究以及前面概念界定的基础上，选择了相应的评价指标对各子目标进行衡量（湛东升等，2017；张欢等，2018；孙钰等，2019；徐丽婷等，2019）。其中，公共空间指数通过开放空间可及度、人均公共开放面积和多功能空间占比进行衡量；公服便利指数通过医疗卫生服务、公共教育服务、文化公共服务、社会服务和养老设施普及度进行衡量；城市风貌指数通过人均公园绿地面积、城市特色风貌和绿色建筑进行衡量；低碳生活指数通过公共交通分担率和低碳消费占比进行衡量；职住融合指数通过居住者就业平衡指数和就业者居住平衡指数进行衡量；道路通达指数通过人均城市道路面积、建成区路网密度和公共交通便捷度进行衡量；社会保障指数通过城镇居民最低生活保障水平、农村居民最低生活保障水平、医疗保险覆盖率和养老保险覆盖率进行衡量；安全城市指数通过凶杀案发率、盗窃案发率和避难场所覆盖率进行衡量；美丽乡村指数通过农田景观化和特色村落打造进行衡量。

表4 生态宜居维度的评价指标

表4 生态宜居维度的评价指标-续表

4.居民评价

居民评价维度主要考量了公园城市的发展展示力，选择居民满意指数、身份认同指数、社会凝聚指数和生活幸福指数来反映。在综合借鉴现有研究以及前面概念界定的基础上，选择了相应的评价指标对各子目标进行衡量（谌丽等，2017；李东平和卢海阳，2020；周彬等，2020）。其中，居民满意指数通过教育状况满意度、交通状况满意度、医疗状况满意度和环境状况满意度进行衡量；身份认同指数通过城市归属感、文化认同感、集体认同感和自我认同感进行衡量；社会凝聚指数通过社会信任度、亲友信任度、政府信任度和社会参与度进行衡量；生活幸福指数通过健康状况满意度、工作状况满意度和财富积累状况满意度进行衡量（见表5）。

表5 居民评价维度的评价指标

表5 居民评价维度的评价指标-续表

（四）测算方法

根据公园城市建设指标体系的特点，本研究采用主观与客观综合判定指标权重的方法。熵权法作为一种客观的综合赋权方法，根据各指标传递给决策者的信息量大小来确定权重，具有计算精度高、使用范围广等优点，因而受到了国内外学者的广泛使用。考虑到生态本底、生态经济和生态宜居在公园城市建设中具有同等的重要作用，将三个子目标进行简单加总难以展示公园城市建设的多元化与分异化特征，因而本研究将生态本底、生态经济和生态宜居均看作一级指标进行单独赋权。[1]以生态经济为例，熵权法的主要计算步骤如下。

第一，构建评价矩阵。本研究被评价对象有20个区（市、县），每个被评价对象的评价指标有8个，故构建评价矩阵X=（x_ij）_20×8。

第二，无量纲化处理。由于所选取的评价指标存在不同的量纲，不适于进行综合评价，本研究将采用极差变换法对选取的原始指标进行无量纲化处理，即通过下式将指标x_ij转换为指标z_ij，以此形成规范评价矩阵Z=（z_ij）_20×8。

当x_ij是正向指标时，。

当x_ij是负向指标时，。

第三，确定指标权重。在规范评价矩阵Z的基础上，计算第j个评价指标x_j的熵值，其中。需强调的是，如果f_ij=0，则令f_ijlnf_ij=0，也可以表明该指标向决策者提供有用信息。随后，通过式计算第j个评价指标x_j的权重。

通过熵权法测算得到相应的权重赋值后，为确保权重赋值的适用性，本研究还通过专家赋值法，在四川省内请相关领域的10位学者和10位基层工作人员作为评审专家。将本研究的研究背景以及指标体系相关内容以邮件形式或面访形式提交给20位评审专家，共收到18位评审专家的反馈意见。综合上述反馈意见，对相应的指标权重进行修正，最终确定公园城市建设评价指标的权重赋值，结果如表6所示。

由于成都市各区（市、县）在发展条件与定位上存在显著差异，生态本底、生态经济和生态宜居对不同区（市、县）的重要性也可能有所区别。为体现成都在推进公园城市建设过程中面临的内部空间差异化问题，以及不同功能定位形势下的政策导向差异，本研究设立了三类发展场景，以保证公园城市建设评价指标体系的评估决策能够有的放矢，依据不同时间、不同空间的发展特色进行评估，以体现公园城市建设的本质内涵。相对而言，Ⅰ类场景的指标权重更加注重生态本底，Ⅱ类场景更加注重生态经济，Ⅲ类场景更加注重生态宜居，具体的权重设计方案见表7。

表6 县域公园城市建设测度指标权重赋值

表7 Ⅲ类场景维度指标多权重设计方案

从表7可以看出，Ⅲ类场景中分别设定了三类指标体系，以体现发展在空间和时间上的差异性。从空间角度来看，成都市县域之间具有不同的发展定位和主体功能，因此从次区域层面来考量，不同区域也应有不同的侧重，如“西控”区域[2]自古就是成都重要的生态屏障和精华灌区，承担着涵养水源、保护生态的特殊使命，应突出生态本底评价指标，而先进制造业集聚区则应重视生态经济。另外，从时间角度来看，不同年份之间由于发展定位、外部环境等的差异，客观上也要求指标有所侧重，体现国家政策导向。按照成都公园城市“三步走”的发展目标，到2020年，加快建设美丽宜居公园城市，公园城市特点初步显现；到2035年，基本建成践行新发展理念的公园城市示范区，开创生态文明引领城市发展的新模式；到本世纪中叶，全面建成践行新发展理念的公园城市示范区。在公园城市建设过程中，特别是早期和中期，成都市在四个子目标方面虽都应有所兼顾，但还是要有所侧重，在顺应城市发展规律的基础上，突出自身禀赋，探索兼具城市共性和个性的建设路径。因此，差异化的指标权重较为合理。

四 公园城市建设评价结果及分析

本部分将在县域公园城市建设评价指标体系的基础上，对成都市县域公园城市建设进行评价，同时就相关评价指标在成都市20个区（市、县）[3]进行横向对比，各区（市、县）得分如表8所示。

就生态本底而言，排名前三的区（市、县）分别为都江堰市、简阳市、龙泉驿区。从区域分布来看，郊区新城的整体得分表现要略微优于中心城区。20个区（市、县）的生态本底得分均值为0.492，在三个评价维度中表现最好，变异系数达0.315。生态本底主要考量了公园城市的发展承载力，反映了广大人民群众对美好生活的诉求，是推动城市可持续发展的关键。结合生态本底的评价结果可发现，成都市当前在生态本底维度上的得分还算可观，是成都市公园城市建设重要成果的展现。从目前的得分情况来看，部分区（市、县）仍有较大的提升空间，尤其是“西控”和“北改”区域应该引起高度重视，加强对生态本底的建设，切实提升县域协调发展水平，确保各区（市、县）在公园城市建设中的步伐保持一致性。

表8 成都市县域公园城市建设评价维度得分

就生态经济而言，排名前三的区（市、县）都集中在中心城区，分别为青羊区、锦江区和龙泉驿区。从区域分布来看，中心城区的整体得分表现明显优于郊区新城。20个区（市、县）的生态经济得分均值为0.306，在三个评价维度中表现最差，变异系数为0.487，县域内部存在发展不均衡现象。同时，中心城区和郊区新城表现出显著的两极分化现象。生态经济是公园城市的发展驱动力，反映了多方面的机制创新，为城市发展注入持续动力。而成都市当前面临的生态经济发展不均衡的挑战，将在很大程度上影响市域公园城市建设的协调性，给成都市整体推进公园城市建设带来障碍。因此，生态经济得分相对较低的区（市、县）应在资源调配、政策优惠等方面予以倾斜。尤其加大对郊区新城的扶持力度，促进郊区新城生态经济的发展，是当期亟待着手的重要任务。

就生态宜居而言，排名前三位的区（市、县）分别为青羊区、温江区和金牛区。20个区（市、县）的生态宜居得分均值为0.397；变异系数为0.311，在三个评价维度中内部差异控制表现最好，但是仍存在区域发展不均衡的情况。生态宜居是公园城市的发展保障力，反映了共享发展的理念，是保障公园城市建设的基石。结合生态宜居的评价结果可发现，虽然当期成都市仍面临县域发展不均衡的难题，但这并未影响到民生的发展。切实保障在现有基础上，进一步增强人民的获得感、幸福感和安全感，在城市的归属感，城市自身的吸引力，是成都市打造市域公园城市建设的重要一环。

按照多场景模式分别对成都市20个区（市、县）公园城市建设评价指标体系的综合得分进行计算，并给出了相应场景权重下的得分，结果如表9所示。在注重生态本底的场景Ⅰ中，20个区（市、县）得分的变异系数为0.199，中心城区和郊区新城的表现相较而言更加均衡。中心城区在注重生态本底的场景Ⅰ和注重生态经济的场景Ⅱ中在排名上表现出较强的相似性。其中，青羊区、锦江区和龙泉驿区保持前三名不变，得分领先其他区域。20个区（市、县）在场景Ⅱ和场景Ⅲ的得分变异系数分别为0.260和0.207，公园城市建设不均衡现象仍较为明显，中心城区的整体得分表现普遍要优于郊区新城，并且中心城区中的一圈层普遍要优于二圈层。

表9 成都市县域公园城市建设场景得分

表9 成都市县域公园城市建设场景得分-续表

五 结论与政策建议

通过对公园城市建设的整体目标进行解构，构建了包括生态本底、生态经济、生态宜居以及居民评价四个子目标维度的评价体系，并在概念界定的基础上，厘定了相应的评价指标对各子目标进行衡量。以成都市20个区（市、县）为研究对象，对成都市县域层面公园城市建设情况进行了量化评价及横向比较。研究发现，不论是在整体发展水平还是内部发展差异控制方面，成都市公园城市建设在生态本底和生态宜居两个维度均取得了较好的成效，但在生态经济方面仍面临着严峻的挑战，主要体现在内部发展不均衡、不平衡现象突出。考虑到城市内部各区域在公园城市建设中的重点有所差异，构建了突出不同评价维度的建设场景，以此突出各区域的功能特征。然而，通过评价分析得出，在公园城市建设的场景中，成都市当期还未形成明显的区域功能分化特征，三大场景的得分具有较强的相似性，中心城区和郊区新城均表现显著的发展差异。基于评价结果，提出以下几点建议。

第一，坚持筑景成势，厚植城市生态本底，精准“落刀”治理城市“顽疾”。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的意识，竭力提升城市生态本底，大力实施“绿化、彩化、美化、香化、亮化”行动，打造“城在景中，景在城中”的山水一体公园城市，着力建成点、线、面、环有机结合的绿色生态氧吧，厚植生态本底，擦亮城市原生色，严守资源利用上线、环境质量底线、生态保护红线，提升城市精细化管理水平，继续打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”。改善环境和服务品质，将生态环境优势转化为对“新人才”“新技术”“新资本”的吸引力。

第二，坚持内生外链，发挥生态资源优势，补齐促进居民增收的生态经济短板。充分发挥公园城市建设场景优势，实施因地、因时而异的区域创新策略，完善市场机制以提升要素流动和配置的合理水平，适当强化增长极的作用，鼓励中心城市区域率先做好产业生态化转型升级示范。着力优化营商环境，加快构建开放型现代化产业体系，推动产业专业化集聚与多样化集聚，加快培育发展市场主体、激发市场主体活力，特别是培育、引入具有“头雁”效应的上市企业、“独角兽”企业，打造强企集群。以环境规制政策为抓手促进产业转型升级，针对不同的区域产业发展特征，选择合适的环境规制方式，促进产业生态化转型升级和生态环境保护协调发展。

第三，坚持营城聚人，进一步激发城市活力，打造美丽宜居公园城市。城市内部各区域间在自然禀赋、产业结构等方面都存在较大差异，在推动公园城市建设的进程中，所承担的建设任务也应有所侧重，不可按照“一刀切”的发展策略进行。成都市提出的“东进、南拓、西控、北改、中优”城市发展战略，为建设美丽宜居公园城市的区域功能划分提供了依据。可结合“十字方针”，为各区（市、县）合理定位发展场景，并分场景展开建设规划，既要充分发挥比较优势，突出区域功能特征，也要强调区域协调，推动形成功能优势互促、短板互补的发展格局。例如，在市级层面进行民生资源统筹再分配，对生态宜居得分较低的区（市、县）进行适当的倾斜帮助，特别是要对承担生态本底建设职能的区（市、县）进行补偿性配置。

第四，坚持有感发展，关注居民评价指标，提升居民幸福感水平。坚持共享理念，创新城市治理、创新服务供给、创新生活理念。初次分配注重效率，再次分配注重公平，在持续提高建成区绿化覆盖率的同时，加强城市绿地建设规划，合理布局公园节点，切实保障每位居民公共绿地空间的可及性。以人民满意为落脚点，做好公共服务需求调查，既要提高公共服务品质，在中心城区打造高品质公共服务示范区，也要促进区域公共服务均等化，着重补齐郊区新城的公共服务供给短板。切实保障要素的自由流动，提升居民幸福感。

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[1] 由于数据来源有限，开放通达评价维度所选指标均为扩展指标，在本部分中无法开展评估，故仅对经济繁荣、活力充沛、生态文明和民生共享四个评价维度开展评估。

[2] 为优化拓展城市空间，成都实施“东进、南拓、西控、北改、中优”空间发展战略，促进市域空间差异化协调发展。其中，“西控”区域包含彭州市成绵高速复线以西部分，都江堰市，郫都区、温江区五环路以外部分，崇州市，大邑县，邛崃市除羊安、牟礼、回龙以外部分，蒲江县。

[3] 基于公开统计数据的可获得性，本文对成都20个行政区（市、县）进行评价。本报告数据来源于《四川统计年鉴（2019）》、《成都统计年鉴（2019）》，以及各行政区（市、县）的2018年国民经济和社会发展统计公报。相关评价结果适用于反映2018年的公园城市建设情况。