一 法院案件管理组织体制基本架构

在我国，案件管理是指负有管理职责的人员和部门对案件进行的监督和管理。从组织目标来看，其是：“人民法院运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法活动公正、廉洁、高效运行。”[3]如图1-1所示，从整体上把握，目前我国案件管理的基本组织系统，是通过法院内部组织领导体制和法院外部组织管理体制，首先对作为输入项的纠纷和案件加以过滤和转化，再对案件的流程、质量、效率和效果这些要素进行监督和管理，最终输出案件的过程。本章旨在对影响案件管理的两个组织变量，即内部组织领导体制和外部组织管理体制给予专门的关注和阐释，以此作为研究我国案件管理机制的基本出发点。组织结构变量对审判活动进行控制和影响，是一种基础性和条件性的因素，也是对组织运转影响最大的因素。由于组织设计的差异，就限制了主体在组织内的行为方式，影响了主体的角色、资源分配和权力关系以及组织目标的实现。

图1-1 法院案件管理组织系统

（一）法院内部组织领导体制

组织是有结构的整体活动[4]，“组织的内部结构既是行动者权力的一种重要来源，同时又会对行动者的行动进行制约”[5]，结构与行动间的关系是制度变迁的关键变量，结构制约、影响、改变着行动。[6]因此，若试图回答与审判管理相关的问题，就应当首先考察行动者生活的那个组织结构，只有首先对内部组织结构进行细致入微的阐释和分析，才能理解和追寻结构下的行动逻辑，而法官行动的结构就是法院组织。总体而言，当下我国法院内部组织的领导体制，是实行纵向与司法行政管理权相对应的层级管理，横向依职能部门划分的分庭管理二者相结合的组织架构形式。

1.纵向层级管理体制

（1）院级管理组织。在法院内部纵向的层级管理结构中，院党组、审判委员会、院领导、咨询或专业委员会均属于最高层级的案件管理主体。法院党组的组织职能是在地方党委的领导下，确保党的路线、方针、政策在法院工作中得以贯彻落实，讨论决定法院的重大问题，指导法院党组织的建设，团结非党干部和群众，全面完成各项工作任务。在法院党组的日常组织活动中，其主要侧重于从思想政治层面对法院的人事和审判活动加以宏观把握和指导。作为我国独有的法院内部组织，审判委会员是法院内部对审判工作实行集体领导的组织，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作事项。故与法院党组对审判工作的原则性和宏观性指导相比，审判委员会的管理则具有实质性和具体性特点，其对案件结果的处理通常具有最终的决定性，是合议庭之上的“终极裁判者”。除上述两种管理组织外，院领导通过院庭长审批案件制度，对案件的程序性和实体性事项进行审核也是一种影响和指导审判活动的方式。此外，为分解审判委员会的案件压力，提高审判活动质量，一些法院通过设立咨询和专业委员会对案件进行讨论，也是在司法改革过程中出现的案件管理新形式。

（2）院内中级管理组织。业务庭、职能部门及其负责人对审判活动的管理属于法院内部纵向层级管理体制的中间层级。对审判业务部门和职能部门的管理主要来源于两个方面，一方面来自庭室内部的管理，另一方面来自庭室外部的管理。目前我国法院庭室内部的管理可以归纳为庭长个人管理制，庭长是各庭室权力结构的中心，直接决定庭室内部的日常运作和外部的沟通协调。除参与案件讨论与审批判决文书外，在行政管理事务上庭长还决定着诸如案件的二次分配、日常工作安排、庭内考勤管理、业务与政治学习等各种具体事项，呈现出“庭长个人管理制”的特征。随着司法改革的推进，一些法院逐步取消了传统业务庭的设置，以主审法官加法官助理和书记员的“审判团队”模式开展审判工作。在这种模式下，对合议庭负全面责任的主审法官某种意义上只是分食了原来庭长和分管副庭长的权力，俨然成为新结构中的“微缩版庭长”，继而在拆分原有业务庭的外观结构下依旧延续了旧体制中庭长个人管理的模式。

2.横向分庭管理。我国法院内部组织结构长期以来一贯采用“分庭管理”的审判管理方式。[7]此种横向体制始于国民政府1936年施行的新《法院组织法》，当时地方法院内部分为法院和检察处两大部分，称为审部和检部。审部[8]主要包括院长、推事、书记官长、书记官、候补书记官、学习书记官、录事、执达员、法警、庭丁和公丁。其间法院内部已经开始采用分庭的模式管理审判，在建院初始刑事庭和民事庭的基础上先后设立了人事管理科、会计室、缮状处、公证处，当事人欲获得事件于法律上的效力，可请求公证[9]、不动产登记处。中华人民共和国成立后，地方法院被基层人民法院取代，并陆续在法院内部成立了审判委员会、人民法庭、经济审判庭、立案庭、执行庭、行政审判庭、研究室等部门。

从审判管理角度，可以将上述横向分庭管理部门分为两大部分，一是院业务组织管理部门，二是诸如纪检组织和后勤保障组织等的院监督保障部门。构建法院组织分庭管理体制的动力机制主要来源于法院组织本身的技术逻辑。技术逻辑的理论预期是审判兼具法律实体和法律程序的过程，进而法院组织的部门化也应当兼具专业化和流程化，故逐步形成了趋向于以司法专业化和审判流程化为特征的组织安排和行动框架。从我国法院组织结构的变迁历史中可以看到，基层法院组织不断地水平分化，遵循的技术逻辑一方面是将相似类型的审判活动组合于统一的空间范围，按其特定的专业职能将之部门化；另一方面是按照审判流程和监督保障的要求将诉讼程序从立案、审判、执行到审判监督的重要节点加以部门化。院业务组织管理部门和监督保障部门是日常生活中与案件管理工作互动最频繁的组织，前者侧重于管理案件，后者侧重于管理法官，其能对审判管理日常工作产生最直接的影响。

（二）法院外部组织管理

一个组织是嵌入更大的组织场域之中的，组织场域的互动作用是决定其中任何一个给定组织各种变迁可能性的重要变量。在中国的叙事框架和政治语境下，深嵌其中的法院组织面临的最重要外部环境便是条块关系。之所以称为条条、块块，来自对组织的外部环境进行图状表示时的两个方面：同系统和异系统的相互关系。相同组织结构的上下级关系以条状的线条表示，而这些同系统的组织结构同时又置于地方行政区划内，受到来自异系统的指导和监督，地方行政区划空间在地理版图中一块一块地被划分界定，每一行政区划内的组织都受地方党委的统一领导。“条块结合，以块为主”反映了我国法院组织同时受到同级党委和上级法院的双重领导和监督。

1.同系统的条形管理。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国法院组织法》和最高人民法院《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》的规定，在我国法院组织系统内部，上、下级法院之间是“监督”与“被监督”的组织关系。在上、下级法院之间的各种政务、财务、人事和业务等关系中，与审判管理有关的业务关系是上、下级法院之间围绕审判业务活动而产生的各种关系。需要注意的是，这种审判管理关系包括但不限于上级法院对下级法院的审级管理关系。“审级关系是指因上诉、再审、死刑核准、减轻处罚核准等与审级结构相关的审判关系，是根据法律程序所设置的审判监督关系，是一种常态化、规范化和制度化的上、下级法院审判监督关系。”[10]依此而言，与审级制度相对应的审级管理关系只是法院同系统条形管理的常态和基础机制，是一种在审判过程中针对个案的程序性事后监督方式。而实践中最高人民法院、上级法院对下级法院的审判管理方式还包括了对特殊案件的请示汇报机制，以及发布指导性案例、制定规范性文件、总结审判经验、召开业务学习会议和组织法官培训等非程序性的监督指导形式。在组织运作中，这种条形管理体制依托于我国上、下级法院间呈“倒影式”的组织架构，即从基层人民法院起，内部的组织设计通常与上级法院作一一对应。作为专司审判管理的职能部门，最高人民法院于2010年成立了审判管理办公室，而后各省高级人民法院和下级人民法院先后成立各级法院内部的审判管理办公室，用组织同构的模式安排上下级组织间针对审判管理问题的控制与协调。

2.异系统的块状管理。从历时性的制度变迁角度，“中国背景下政党与司法关系的演进，遵循着从绝对的司法不党到彻底的司法党化，再到既坚持中国共产党的政治领导又强调司法独立的过程”[11]。目前在法院外部的块状管理体制中，党委、人大和政府对地方法院审判活动的领导和监督方式主要有：第一，在人事关系上，地方人大和常委会有权对法官及法院中的各项职务进行任免。按照规范的逻辑分析，根据我国宪法的原则，审判机关由人民代表大会选举产生，对它负责，受其监督[12]，这是我国法院审判权力的规范性来源。县级以上的地方各级人民代表大会有权选举和罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长[13]，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免[14]。第二，财政管理。自1994年我国进行分税制改革以来，各级财政部门对法院经费进行单列，法院的收入完全由地方财政自行负担。尽管近期的一些实证研究成果显示，目前法院系统的经费来源较从前更为多元，不同来源的所占比率也有变化，不同法院之间财政经费的不均衡也有所改善[15]，然而法院财政来源受地方掣肘也是长期以来备受学界诟病的导致司法地方化的一个重要原因。第三，以听取报告、执法检查、案件评查、旁听案件等形式对法院日常的审判工作进行监督。享有一般监督权的地方人大有权听取、审查人民法院一年一度的工作报告。随着人大、政府、政协对法院审判工作由传统“个案监督”形式的转变，通常情况下这些组织并不会干预司法机关对具体个案的处理，现有的案件评查和旁听案件等管理方式则主要成为法院系统内部对审判工作进行考核评估的固定指标。在个案的协调和监督中，地方政法委员会是党委领导政法工作的组织形式和具体工作部门，作为“党管政法”工作的实际承担者，地方政法委员会除了对法院组织进行宏观指导，实践中主要通过协调公检法三机关之间的关系对个案进行监督和管理。