城乡一体化进程中乡村法治秩序构建逻辑

法治时代的城乡一体化发展，核心在于用法治的思维与方式重塑城乡关系，构建加快城乡统筹发展的体制机制。因此，运用何种法治思维和采取何种法治方式就成为问题的关键。要统筹城乡协调发展，是照搬作为普遍主义的法律直接植入乡村，还是基于城乡一体化进程中乡村秩序的特殊性对法治秩序的生成逻辑及其内容进行重构，是本文探讨的主要内容。基于此，要厘清以下问题：一是国家治理现代化对新时期乡村社会秩序构建的总要求；二是城乡一体化与乡村社会法治有何内在关联；三是乡村社会秩序构建的历史经验有何遗产。对这三个问题的解答，分别构成了城乡一体化进程中乡村社会法治秩序构建的政策逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

一 政策逻辑：乡村社会治理法治化

党的十八届三中全会确定了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”的改革总目标[18]，且鲜明地提出建设“法治中国”，并归结为“三个依法”对应“三个法治”，即“依法治国、依法执政、依法行政”与“法治国家、法治政府、法治社会”。十八届四中全会进一步阐明法治作为深化改革新格局的基本方略[19]。这表明：国家治理、政府治理、社会治理都共同遵循的基本方略是“法治”[20]。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“推进基层治理法治化”的要求。因此，在当前中国顶层设计中，法治成为治理社会的前提、基础和基本模式。“法治型社会治理模式”被不少地方政府和学者所接纳和推动[21]。社会治理创新的基本目标和手段就是构建法治型社会秩序，即用法治的理念、文化和方式回应利益诉求、解决利益矛盾、调节利益关系。在社会治理创新进程中，乡村社会治理法治化自然成为基层社会治理的题中之义。

国家—社会视角下的乡村社会法治秩序的构建过程，既应看到国家的存在和影响力，也要看到乡村社会的变迁与回应。进而言之，乡村社会法治秩序来源于国家对乡村社会的持续而又有变化的整合，国家整合、乡村社会变迁及二者的“刺激—调适”博弈互动，分别构成乡村治理秩序的内外部机制。

（一）外部机制：普遍主义的国家权威的整合

把全体国民塑造成公民，是现代国家合法性建构的基本追求；而确保全体公民拥有平等的经济、政治和社会权利，更是现代化国家都应做到的[22]。何为现代化国家？按照韦伯的论述，现代化国家以“法理型”为合法性基础，理性的国家是“建立在专业官员制度和理性的法律之上的”[23]。在国家现代化进程中，国家整合的基本目标就是要把全体国民培育成公民并确保公民权利平等。这一国家权力诉求，也即“国家政权建设”。“国家政权建设”是国家权力统合社会，用普遍主义的法律作为国家治理秩序的基石。这构成了乡村秩序最为主要的外部生成机制。当然，对于乡村社会而言，无论国家权力以政治、行政或法律等何种具体手段或组合方式进行统合，都属于国家政权建设范畴。

（二）内部机制：分殊主义的乡村地方性知识

吉尔兹所主张的阐释人类学路径认为，法律要成为一个有意义的对象进入实践层面，须用本地认识和想象对法律背后的抽象原则加以形象化理解，在此意义上讲法律即地方性知识[24]。另外，由于社会生活的需要，一些习惯“实际上起到法律的作用”，这些充当法律功能的“习惯”往往都是地方性的。苏力特别主张从社会学的角度把法律理解为“与人们具体现实的生活方式无法分离的一种规范性秩序”。由于知识的地方性和有限理性，苏力进而主张立足于中国的实践，避免简单地移植西方化、概念化、普遍化的法律观[25]。

此处所提地方性知识，主要是指用于建构地方秩序的内部规则，如乡村社会场域里的道德观念、人情礼俗等。费孝通指出乡土是呈现“差序格局”的熟人社会，是由“我”之熟悉、亲密程度而定，如同丢在水面的石头引发的一圈圈推出去的波纹，形成的“礼治”秩序[26]。陈柏峰用“乡土逻辑”来概括乡土熟人社会秩序生成的理想形态。“人情”是乡土熟人社会的基本思维方式，受人情机制的规训，人们讲情面、不走极端、歧视陌生人、具有乡情关照（精英）[27]。人们构建的是同质化程度较高的微观权力关系网，人情规范成为普遍接受的甚至是无意识行动的“地方性共识”[28]。

礼与法分别代表地方性知识和国家权威：法律是靠国家的权力来推行的，礼的维持靠传统而不需要有形的国家权力机构。在传统社会，法律的触角并未深入乡村社会的内部，与“皇权不下县”相对的是“国法不下乡”，乡村社会的秩序靠“自觉守礼俗”，且“轻易不告官”[29]。对于传统乡村社会而言，法律是超越性的，从属于道德，纠纷主要靠法律外的“地方经验”和通过非正式渠道来解决[30]。

二 理论逻辑：城乡一体化与乡村法治的内在关联

城乡一体化是中央解决“三农”问题的战略设计，旨在破解“城乡二元结构”，落脚点在于构建新型工农城乡关系，并让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果。要实现这一变革，必须从制度供给与实施的“元制度”——法治层面着手，即法治具有基础性或根本性的功能定位[31]。

（一）城乡居民权利差异呼唤法律同构

城乡二元对立成因机理有两种：一是“自然分化”，即工业化初期工业、城市相对于农业、农村的生产力优势；二是“人为分化”，即政府分割分治城乡的制度安排。我国的城乡二元结构是以政府制度安排为主，兼以客观生产力原因的双重叠加造成的[32]。

“如果不推进城乡一体化，农民就无法与城市居民一样享受改革和发展的成果”,“如果不从体制、机制上着力，不把城乡二元体制改革作为今后改革的重点，农民始终难以摆脱困境”，因此“破除城乡二元体制，从城乡割裂发展到城乡统筹的一体化发展是城镇化加速时期的必然选择”[33]。城乡一体化，平等是最基本的方面，资源分配能否促成机会平等是检验城乡一体化的试金石[34]。城乡一体化的实质就是实现城乡居民公民权利的宪法性同构，实现权利平等[35]。

（二）实践中的制度变革倒逼法治重构

自党的十六大以来，从统筹城乡到城乡一体化战略的最终提出，是中国社会经济发展实践、体制转轨和对科学发展社会主义认识深化等主客观要素共振的必然选择。20世纪80年代，以苏南为代表的地区，乡村工业化、城镇化逐渐打破过去的“城乡二元对立”格局，形成城乡一体发展的新趋势，这种实践上的新变化很快被学术界敏锐地捕捉到[36]。因此，有学者特别强调“城乡一体化”源于中国的改革实践而非理论建构，是符合中国实际的道路选择[37]。

如何实现城乡一体化？党的十八大提出“四化同步”的总体发展思路和推动城乡发展一体化的具体政策：三农偏向式政策支持、农业现代化、涉农产权制度改进、城乡一体化规划和建设等[38]。十八届三中全会进一步指出：在建立城乡统一的建设用地市场的基础上，构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展等健全和完善城乡一体化的体制机制。这表明，推进城乡一体发展主要依靠制度，而土地等核心制度的改革将超越公共政策层面，须通过法律性重构实现制度的根本性调整。

城乡一体化治理绝不是照搬城市管理的制度，城乡一体化进程中的法治秩序也绝不是简单的法治移植。“城乡一体化”的要义是双向互动，即“城市与乡村结合，以城带乡，以乡促城，互为资源，互为市场，互相服务”，实现城乡在经济、社会、文化、生态各方面的协调发展[39]。因此，需要建构一套全新的法治秩序来重构新型工农城乡关系，实现乡村社会的现代发展。

三 实践逻辑：乡村社会变迁与秩序构建历程

城乡一体化进程中的乡村法治秩序的构建应置于三个问题语境中进行探讨：一是国家权威选择何种方式在乡村社会主导秩序建构；二是各个时期乡村社会发生何种变迁；三是乡村社会变迁与国家权威整合方式的互动关系如何转变。

（一）1949—1979年：政社合一组织网络下的政策整合延续

中华人民共和国成立以后，中国乡土社会迎来了前所未有的国家改造，但主要方式还是中国共产党在革命时期的“党的政策”整合机制[40]。彼时政策整合依托的是全新的、严密的制度化组织网络，即政社合一的“人民公社—生产大队—生产队”三级体制。中华人民共和国成立初期，国家继续完成“土地革命”和实施优先发展城市和工业化战略，是国家在资源总量匮乏的情况下的策略性选择。工业与城市发展所需要的资本积累来源于农业部门，这一转移不是平等的，而是建立在“二元分割”体制的基础上的，执行这一策略的关键就在于国家把权力触角深入到最基层，通过三级组织网络代表的乡村常规权力牢牢掌握着社会动员、监督、秩序维持、资源汲取等政治社会功能。

（二）1980—1993年：乡村常规权力偏向下的“送法下乡”

政策整合的强政治性无法支撑起一个稳健的社会秩序在“文化大革命”中被充分暴露，执政高层也意识到必须高扬法律秩序。但取消人民公社后怎么统合广大的农村社会呢？在重建乡村秩序过程中，是一场持续的前所未有的“送法下乡”大潮——“国家在其有效权力的边缘地带以司法方式建立或强化自己的权威，使国家权力意志要求的秩序得以贯彻落实”[41]。这一时期，法律机构延伸到了乡村、依法行政向乡村渗透、持续展开的普法宣传、用《村民委员会组织法》的立法手段确立自治制度，开启了全方位的乡村法治建设。与前一时代的强政治性的政策整合仍然相似的是，“送法下乡”依然是一种外部秩序供给机制。在1980年以来的“送法下乡”进程中，一方面伴随着法律下乡，国家权力强化了对乡村社会的整合，实现乡村社会秩序的总体稳定；另一方面国家法律在乡村社会遭遇到制度性冲突，形成局部秩序的断裂和法治功能受阻。为什么会出现这种情况呢？

其一，乡村社会在变迁过程中顽强地保持着若干自主性。20世纪90年代研究表明：虽然1949—1978年乡土社会被国家政权力量深刻地改变着，但许多传统因素还顽强地抗争并存留下来。例如家庭制度父系的财产继承，从夫居、男性为主的家庭生活方式等[42]。20世纪80年代以来的社会变迁相比以往更具穿透力，但“乡土社会”的轮廓依然清晰可辨。“村落的规模以一般人相互熟知的极限为其极限；村落成员的流动性不大”、面子观在“生于斯，长于斯”的村庄内仍然适用[43]。

其二，乡村常规权力的衰减与多元法治资源的凸显。村民自治实施以来，在国家强制权力从乡村退出的同时，乡村常规权力也开始减退，乡村两级组织开始结成利益共同体侵蚀村庄公共资源。这进一步削弱了乡村常规权力，并使基层政权角色变得含混不清，损害了公共权力和法律的权威性，引发了乡村传统因素的反弹，国家政权建设未能触动地方治理的深层逻辑[44]。

以上情况表明，建构乡村社会秩序的保障规则必然是多元的，即乡村社会中熟悉的地方性知识与陌生的普遍性知识将在一定时期内长期存在。这种情形表明，“社会生活秩序在任何时候都不应当、也不可能仅仅由国家制定的法律构成”[45]。建立乡村秩序的地方性知识和乡土社会的传统因素被学者概括为“民间法”，而国家制度和实施的规则被称为“国家法”。“国家法”与“民间法”的不同如表1所示：

“送法下乡”“民间法”与“国家法”在适用上的冲突性与一致性更加敏锐地被揭示出来，由此引发学界对法律移植与内生秩序、司法运行与本土资源等诸多问题的持久论争。苏力论述的文艺作品《被告山杠爷》与《秋菊打官司》便是两种规范冲突的经典示例[46]。但国家法律要更好地在微观具体情境中起作用，往往需要“民间法”的支撑。这不仅由于“民间法”产生并适用于异质性较大的地方情况，更是由于法律普遍性与适用场景、问题的特殊性常态冲突所致。此外，法律在纠纷、冲突解决中本身就非唯一选项，并且用法律解决纠纷也可能存在负面效应[47]。一方面，所有纠纷都适于用国家正式法律的司法判决来解决，不少乡村纠纷在用“国家法”的裁决时，常常面临“失效”[48]；另一方面，应看到寻求非诉讼调解来解决纠纷正成为另一种显性趋势。“国家法”与“民间法”在具体场景中都是可供民众选用的规则工具，鄂西南河村的案例表明：“国家法”与“民间法”都是乡村法治不可或缺的构成部分[49]。在整合实现乡村秩序方面，并非抽象的“国家法VS民间法”非此即彼的关系，实际情况既可能是同时并进，也可能是同时缺位。苏力为我们展示了法律执行过程中，熟人社会的地方性秩序机制是如何进入基层司法的具体考量之中的，这表明了代表国家权力的法律进入乡村的非线性运作和策略主义这一事实[50]。储卉娟等人于2009年4月在东北某市的四所监狱实地调查所总结的7个案例表明：民间秩序的衰弱和国家法系统的无力可以同时存在，暴露了传统的“国家法VS民间法”二分背景下乡村秩序中被隐藏的另一类主体——“强力人士”，同时瓦解着传统秩序和国家秩序的合法性[51]。

（三）1884年以来：国家基础权力偏向下的法律整合

1994年分税制改革以后，国家通过各种专项财政转移支付高扬国家基础权力，“法律下乡”也被用来规约乡村两级组织。在一系列现代因素的刺激下，“乡土社会”的社会结构、行为模式都发生了改变。王铭铭考察福建美法村（1992—1995年）后提出，“陈氏家族如何从一个以地方权力为中心的家族社区，转变成一个为现代政府所渗入的、具有正式权力结构的社区”。贺雪峰认为，改革开放以来随着农村生产方式的变化和社会流动性的增加，村庄异质性持续增长，从而使村庄生活“半熟人化”[52]。吴重庆将农村大量青壮年劳动力长期欠缺的乡村病态熟人社会称为“无主体熟人社会”，并指出这一形态的社会呈现出舆论失灵、“面子”贬值、社会资本向外流散、本土的民间权威日渐没落等问题和特征[53]。

2006年税费改革以后，法治重塑了基层治理中的国家基础权力运作形式，呈现出国家权力对乡村社会的“直接治理”趋势，即通过“绕开、回避或削弱乡村权力的方式，全面加强了国家基础权力在乡村场域中的作用和地位”[54]。而村干部明显地朝向正式或半正式化转变，村民与村干部之间的权威联系迅速淡化下来，基层政权与民众、村干部与农民的关系松散而日渐悬浮化和形式化[55]。

然而，当前国家基础权力的高扬，抑制了乡村常规权力，使乡村组织失去了积极构建乡村和谐秩序的责任和内部动力。加上现代市场的实利主义原则的盛行，道德伦理规范式微，公共精神和集体意识进一步淡化，导致基层政府面对民众利益诉求和秩序破坏者而制度化、法治化水平又不足以治理时，便以“不出事”“不得罪”“政府兜底”等短线策略加以应对，反过来抑制了法律的效能，为“尚力”（财力、暴力）倾向提供了土壤[56]。但这一情势不可能给社会带来和谐，只会加剧社会的不公平，这就为更高水平的法治建设提供了需求空间。

四 结论

重构乡村法治秩序不仅是实现城乡一体化的重要内容，而且是和谐社会的基本要求，更是依法治国方略的具体体现。新时代法治中国建设不仅需要国家层面的制度安排，而且需要乡村社会法治秩序的重构与完善，这样才能夯实依法治国的基础。从乡村社会变迁的实践过程分析，乡村秩序的失序与对国家法律的需求，深刻地证明了城乡一体化进程中法治秩序构建的重要价值。强化法律的基层国家建构与乡村社会的现代变迁的共同作用，形成了三个重要结果：一是地方性规范嵌入了许多现代性因素，为国家法律进入乡村提供了更通畅的机会；二是乡村现代化引发了更多不稳定因素和秩序混乱；三是国家法律对于乡村社会有了现实需求，出现“迎法下乡”趋势[57]。

要真正实现城乡一体化，并通过法治方略促进社会和谐进步，就应该立足于乡村社会变迁现状，通过国家政权建设中的平等公民权利的法律性同构、若干城乡关系调整基本制度的法律性同构，充分调适国家基础权力和乡村常规权力、国家法律与乡村社会地方性知识的关系，从而建立起和谐的适应现代化要求的新型城乡关系，让法治真正成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。

[本文发表于《天津行政学院学报》2016年第4期]