上编 县级机构的职官与吏员

第一章 令、丞、尉问题发微

春秋末期分封制度开始瓦解，战国时代各国陆续建立起中央直接控制地方的郡县制度。秦国同样如此，秦孝公十二年，“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县”[1]。对于县级机构的职官设置，长期以来学界以汉制比况秦制，即设置令、丞、尉三长吏。[2]不过也有一种意见认为，秦开始只有令、丞，而无尉。[3]随着出土资料中秦代县制材料的增多，一些讨论也开始涉及秦县的职官制度，比如县啬夫、大啬夫与县令关系等。[4]特别是近年来学界开始注意到秦制和汉制的一些差异。[5] 而新近公布的秦简中多有县级行政资料，使重新讨论县级主要职官的设置成为可能。[6] 我们在这些成果基础上，补充新的秦简内容，对秦县令、丞、尉等职官在职能、身份方面的一些特点，特别是县尉的特殊性等问题提出一孔之见。

一 令、丞的职责及其分野

《史记·商君列传》:“集小都乡邑聚为县，置令丞。”言外之意，令、丞是县的主要职官，负有管理一县的职责。从出土文献看，也的确如此。比如对于政府财政收入的管理，在睡虎地秦简和岳麓书院藏秦简中有两条相似的《金布律》律文：

官府受钱者，千钱一畚，以丞、令印印。不盈千者，亦封印之。钱善不善，杂实之。出钱，献封丞、令，乃发用之。[7]

•金布律曰：官府为作务、市受钱，及受赍、租、质、它稍入钱，皆官为缿，谨为缿空（孔），嬃（须）毋令钱能出，以令若丞印封缿而入，与入钱者三辨券之，辄入钱缿中，令入钱者见其入。[8]

这两条律文的共同点都是说政府对收入的钱，需要令和丞共同封缄。尽管存储钱财的器具与形式不同，这或许与律文书写的时代相关，就其基本精神来说，没有太大的变化，令、丞拥有县级财政管理权。与这一职能比较近似的，还有对粮食和公共物品的管理权，如：

•仓律曰：县官县料出入必平，稟禾美恶相杂∟，大输令丞视，令史、官啬夫视平∟，稍稟，令令史视平，不从令，赀一甲。[9]

□□律曰：诸当叚（假）官器者，必有令、丞致乃叚（假），毋（无）致官擅叚（假），赀叚（假）及假者各二甲。[10]

这两条律文均来自《岳麓书院藏秦简》（肆）。第一条仓律律文是说日常粮食廪给由令史等负责，如果有数额较大的粮食输出，即大输，则需要令、丞检视。第二条律文则是说在出借官府器具时，需要有令、丞的券书，即“致”才能生效。以上两条说明令与丞有共同掌控县级财政的权力。政府的日常行政也由令、丞负责：

□律曰：传书受及行之，必书其起及到日月夙莫（暮），以相报，报宜到不来者，追之。书有亡者，亟告其县官。不从令者，丞、令、令史主者赀各一甲。[11]

秦汉时期文书行政是政务处理的重要特点，也是保证信息畅达的基本途径，因而文书传递有细致的法律规定，若在传递过程中出现问题，令、丞一起连坐。从责任划分角度，二者还是一致的，都有对日常行政的部分管理权限。

除此以外，对社会的管理也是令、丞职责之内的事情。

•里人令军人得爵受赐者出钱酒肉（饮）食之，及予钱酒肉者，皆赀戍各一岁。其先自告，赀典、老 各一甲，弗智（知），赀各一盾，有不从令者而丞、令、令史弗得，赀各一盾，以为恒。[12]

对于里中不按法度饮食者，除了对直接责任人和具体负责的典、老进行处罚，令、丞也会被处以赀刑。以上说明令和丞一道对县中财政、行政和社会进行管理，拥有同样的权力和责任。另外，我们在后面列举相关官员连坐的律文中，常令、丞并称，连坐的理由包括畜牧业、手工业生产，粮食管理，以及官吏考课等诸方面。[13] 亦未超出民政和行政范畴，这些都是日常行政工作的主要方面。并且从处罚标准看，也显示不出二者的差异。《效律》中有一条关于赀刑处罚标准的律文：“官啬夫赀二甲，令、丞赀一甲；官啬夫赀一甲，令、丞赀一盾。其吏主者坐以赀、谇如官啬夫。其它冗吏、令史掾计者，及都仓、库、田、亭啬夫坐其离官属于乡者，如令、丞。”[14] 对官员赀刑处罚的标准，令、丞不仅因为其责任而成为一个等次，并且也是都仓、库、田官、亭啬夫等职官的参照标准。在里耶秦简中也有执行这类法律的具体例证：

廿八年迁陵隶臣妾及黔首居赀赎责作官府课。·泰（大）凡百八十九人。死亡·（率）之，六人六十三分人五而死一人。Ⅰ已计廿七年余隶臣妾百一十六人。Ⅱ廿八年新·入丗五人。Ⅲ·凡百五十一人，其廿八死亡。·黔道（首）居赀赎责作官丗八人，其一人死。Ⅳ7-304

令拔、丞昌、守丞膻之、仓武、令史上、上逐除，仓佐尚、司空长、史当坐。7-304背[15]

从里耶秦简作徒簿看，秦县廷中负责管理刑徒等惩罚性劳役者的机构是仓和司空，除了仓的官员武、尚和司空的官员长等受到惩罚外，令和丞同样也受到处罚，当是因职务而导致的连坐。

虽然令、丞因主管官员的身份而受到相同的处罚，但并不意味着在任何场域下，其职责完全相同。在秦律中并没有明确提出过这一点，而在其他材料中却能够发现一些痕迹。

首先和县丞相比，县令拥有决策权。《史记·高祖本纪》:“沛令恐，欲以沛应涉……沛令后悔，恐其有变，乃闭城城守，欲诛萧、曹。”[16]刘邦起兵初期围攻沛县，在决定沛县前途问题上，沛令个人意志一直起决定作用，说明在需要做出抉择时，最终决定权还是掌握在县令手中。处理具体政务时也能体现出这一点，《岳麓书院藏秦简》（叁）案例〇三是一条奏谳文书，我们选取其中关于令、丞职责部分：

•廿（二十）三年四月，江陵丞文敢（谳）之：廿（二十）三[二] 年九月庚子，令下，劾：（录）江陵狱：上造敞、士五（伍）猩智（知）人盗埱冢，分臧（赃）。得。敞当耐鬼薪，猩黥城旦。遝戊午（赦），为庶人。鞫审，（谳）。……江陵守感、丞暨、史同论（赦）猩、敞为庶人。达等令（?）别（?）论。敢（谳）之。[17]

抛开案件内容本身，我们关心的是令、丞在处理程序中起的作用。这篇奏谳文书开头部分是由县丞上呈需要奏谳的内容，为一种日常行政程序，当由县丞负责。结尾部分记录了江陵县廷对该案件的处理意见，最终决定此事除了县丞，还包括县令。这反映出在秦代日常行政中，各种庶务处理皆由县丞负责，但是需要最终裁决的时候，则由县令负责。里耶秦简中也有一条材料：“事志一牒。有不定者，谒令饶定。敢（8-42+8-55）。”[18]这是在日常行政中令、丞分工大致情形。

其次，县令作为一县的主官，也是与郡等机构交往的代表：

卅三年正月壬申朔戊戌，洞庭叚守□谓县啬夫：廿八年以来，县所以令粟固各有数而上见。或别署，或弗□。以书到时亟各上所粟数后上见存，署见左方曰若干石斗不居见，□署主仓发，它如律令。县一书，·以临沅印行事。二月壬寅朔甲子，洞庭叚守齰追，县亟上勿留。/巸手。·以上衍印行事。Ⅴ12-1784a

三月丙戌日中，邮人纏以来。/□发。歇手。12-1784b[19]

这是洞庭郡直接将县啬夫作为发文对象，县啬夫即为县令。下发的文书是要求规范籴粟文件式样。同样，睡虎地秦简《语书》也是以“廿年四月丙戌朔丁亥，南郡守腾谓县、道啬夫”开头。[20]法律文献中也有类似的表述：

□会狱治，诣所县官属所执法，即亟遣，为质日，署行日，日行六十里，留弗亟遣过五日及留弗传过二日到十日，赀县令以下主者各二甲∟。[21]

这条律文是官员出差处理公务的时间要求，如果因延迟而超出规定时间，则对有关官员给予赀刑处罚。但“县令以下”，从法律语言表述的严谨性看，县令也被认为是一县之最高长官，为一县官员的代表。

不过，从文书发送角度，秦行政文书中也有郡守直接对县丞发文的例子：

丗四年六月甲午朔乙卯，洞庭守礼谓迁陵丞：Ⅰ丞言徒隶不田，奏曰：司空厌等当坐，皆有它罪，Ⅱ8-755耐为司寇。有书，书壬手。令曰：吏仆、养、走、工、组Ⅰ织、守府门、匠及它急事不可令田，六人予田徒Ⅱ8-756四人。徒少及毋徒，薄（簿）移治虏御史，御史以均予。今迁陵Ⅰ廿五年为县，廿九年田廿六年尽廿八年当田，司空厌等Ⅱ8-757失弗令田。弗令田即有徒而弗令田且徒少不傅于Ⅰ奏。及苍梧为郡九岁乃往岁田。厌失，当坐论。即Ⅱ8-758如前书律令。/七月甲子朔癸酉，洞庭叚（假）守Ⅰ绎追迁陵。/歇手。·以沅阳印行事。Ⅱ8-759

歇手。8-755背[22]

廿七年十一月戊申朔癸亥，洞庭叚（假）守昌谓迁陵丞：迁陵上Ⅰ坐反适（谪）辠（罪）当均输郡中者六十六人，今皆输迁陵。其听书Ⅱ从事，它如律令。·以新武陵印行事。Ⅲ十二月丁酉，迁陵守丞敦狐告司空主：以律令从事。/夫手。走即行。Ⅳ9—23

司。Ⅰ十二月丙申旦，库佐黑以来。/莫邪半。痈手。Ⅱ9—23背[23]

从文书内容看，是洞庭郡守针对迁陵丞所呈报上行文书给予的回复，这是对具体事情而言，不具有普遍性。而且反过来也说明，令、丞行政职能分野在于令负责主要的具有普遍性、规范性的事务，丞则负责具体事务。并且县令比县丞权力更大：

•田律曰：吏休归，有县官吏乘乘马及县官乘马过县，欲貣刍稾、禾、粟、米及买菽者，县以朔日平贾（价）受钱∟，先为钱及券，缿以令、丞印封，令、令史、赋主各挟一辨。[24]

在前引两条《金布律》中，均提到由令和丞封缄财政入钱。这条田律中，更明确了县令除此以外可以保管一份券书，而丞则无此职能，反映了丞的财政权力更为泛泛。

二 尉的职责

论者谈及战国秦县尉的职掌时，指其负责一县军政事务，如《商君书·境内》“爵吏而为县尉，则赐虏六，加五千六百”高亨注：“县尉，官名，掌一县的兵政。”[25]又如睡虎地秦简《秦律十八种·置吏律》:“除吏、尉，已除之，乃令视事及遣之。”整理小组注：“尉，此处指县尉，管理县中军务的官，见《汉书·百官表》。”[26]除了汉《表》以外，《后汉书·百官志》刘昭本注讲述汉代制度时，对其职责有更细致的描述：“尉主盗贼。凡有贼发，主名不立，则推索行寻，案察奸宄，以起端绪。”[27]由汉制上推秦制，对县尉职能的概括可以成立。我们再从新出史料分析武质性县尉具体职掌，大略可以分为地方治安和戍役管理两方面。《里耶秦简》简8-1552:“敢告尉：以书到时，尽将求盗、戍卒喿（操）衣、器诣廷，唯毋遗。”[28]求盗，按《汉书·高帝纪》“令求盗之薛治”应劭注曰：“求盗者，亭卒。旧时亭有两卒，一为亭父，掌开闭扫除，一为求盗，掌逐捕盗贼。”[29]求盗即为亭长的下属，帮助亭长缉捕盗贼；戍卒为屯戍之卒，是秦汉时期屯驻地方的常备兵。这条简文是上级命令尉带领求盗、戍卒携带衣物与器物到县廷，反映的正是县尉职掌的两个方面。

县尉的治安职能是与亭连接而实现的。下面这两条简能够看出尉与亭之间的密切关系：

尉广赀四甲。校长舍四甲。Ⅰ佐犴四甲。赀已归。Ⅱ8-565[30]

校长援，丙子尽丙戌十一日，不肆□Ⅰ□丁亥朔戊子，尉守建、尉史午劾Ⅱ8-671+8-721+8-2163

朔戊子，尉守建敢言之：写上。谒8-671+8-721+8-2163背[31]

前一条与赀刑有关，将尉和校长归到一类；后一条虽然不明原因，但从残存的文字看，大约是尉守建对校长援进行举劾。校长在睡虎地秦墓竹简《封诊式·群盗》条曾经出现过，整理者引《续汉书·百官志》刘昭注：“主兵戎盗贼事。”[32]校长为亭吏无疑。这两条材料放在一起表明尉与校长是一个体系中的上下级关系，县尉通过亭来实现地方治安职责，表现在两点，一是直接帮助亭缉拿盗贼：

【廿】 六年二月癸丑朔丙子，唐亭叚（假）校长壮敢言之：唐亭Ⅰ旁有盗可卅人。壮卒少，不足以追。亭不可空。谒Ⅱ遣 【卒】（索）。敢言之。/二月辛巳，迁陵守丞敦狐敢告尉、告卿（乡）主，以律Ⅲ9-1112令从吏（事）。尉下亭鄣，署士吏谨备。贰卿（乡）上司马丞。/亭手。/即令Ⅰ走涂行。Ⅱ二月辛巳，不更舆里戌以来。/丞半。壮手。Ⅲ9-1112背[33]

这段是说唐亭附近发现“盗”，因其数量众多，亭的武备无力应付，因而向县廷求助，县丞将任务交付县尉和所在乡的主管官员，要求依律令提供帮助。县尉则直接向唐亭部署士吏。在这一程序中，尉对亭之校长提供支持有法可依，而且也有相应的武力。当然，这还需要贰春乡的配合。

县尉对亭的管辖还表现在对相关吏员的任命和调遣：

小男子说。今尉征说以为求盗。8-2027员吏勿。8-2027背[34]

这里县尉可以征发小男子说为求盗，并不需要经过上级官吏或机构批准，说明他可以独擅此权。其原因大概求盗为亭中厮役。对亭主要吏员校长的管理，县尉似乎就没有这么大权力：

尉敬敢再（拜）谒丞公：校长宽以迁陵船徙卒史Ⅰ 【酉阳，酉阳】□□ 【船】 □元（沅）陵，宽以船属酉阳校长 徐。今司空 Ⅱ□□□□□□丞公令吏徒往取之，及以书告酉阳令Ⅲ来归之。盗贼事急，敬已遣宽与校长囚吾追求盗Ⅳ8-167+8-194+8-474+8-1011发田官不得者，敢再（拜）谒之。8-167背+8-194背+8-474背+8-1011背[35]

文书前半段讲校长宽本来处理其他公事，但因盗贼事发，县尉敬临时将宽与校长囚吾调去捕盗，说明县尉对辖境内的校长有统一调配指挥的权力。但是他需要向县丞汇报，又反映了这种调拨权力需要得到县廷许可，这大约是因为校长算作吏，和求盗不同。

由县尉治安职能衍生出来的另一项工作是对人口迁移的管理：

•尉卒律曰：缘故徼县及郡县黔齿 〈首〉、县属而有所之，必谒于尉，尉听，可许者为期日。[36]

结合整理者注释的意见，这条律文是说没有设塞的边县，百姓和属吏外出，必须要让县尉知晓并批准。制订这一规定还是着眼于通过人口控制来稳定社会，和尉的基本职责有关。

作为县级机构负责武备的官员，戍卒也归其管理，包括征发戍卒和对驻扎本地戍卒的日常管理。睡虎地秦墓竹简《秦律杂抄》:“·戍律曰：同居毋并行，县啬夫、尉及士吏行戍不以律，赀二甲。”[37]这条律文要求县尉按照法律规定来派发戍役。并且置于戍律，即关于行戍的法律条目下，说明这是其常态职掌。《秦律杂抄》中另一条律文也与此相关：“·县毋敢包卒为弟子，尉赀二甲，免；令，二甲。”所谓“包卒为弟子”，睡虎地秦墓竹简整理小组的意见：包意谓藏，卒是有二至四级爵的军士。藏卒为弟子，是逃避军役的行为。[38]县中如果发生逃避军役的行为，县尉受到赀刑惩罚并免职，是因派发军役为其职责所在。令受赀刑，是因其总管一县事务所致。

除负责向外地派出戍卒，在本地执行屯守、劳作任务戍卒的日常工作也由县尉负责，《秦律杂抄》:“戍者城及补城……县尉时循视其攻（功）及所为，敢令为它事，使者赀二甲。”[39]戍役者筑城，县尉负责监督。

不仅如此，还由尉对屯守者的管理而衍生出对其他承担屯戍任务群体的管理。《岳麓书院藏秦简》（肆）载《戍律》：

•戍律曰：城塞陛鄣多（决）坏不修，徒隶少不足治，以闲时岁一兴大夫以下至弟子、复子无复不复，各旬以缮之。尽旬不足以（索）缮之，言不足用积徒数属所尉，毋敢令公士、公卒、士五（伍）为它事，必与缮城塞。岁上城旦舂、居赀续 〈赎〉、隶臣妾缮治城塞数、用徒数及黔首所缮用徒数于属所尉，与计偕。[40]

县尉对劳役中的工程总量、用工数都要全面掌握，汇总。在日常行政工作也可以找到互相印证的具体事例，里耶秦简中有这样两条考课数据：

冗募群戍卒百卌三人。AⅠ廿六人。·死一人。AⅡ六百廿六人而死一人。AⅢ尉守狐课。BⅠ十一月己酉视事，尽十二月丁未。BⅡ8-132+8-334[41]

【尉】 课志：AⅠ卒死亡课，AⅡ司寇田课，AⅢ卒田课。BⅠ·凡三课。BⅡ8-482[42]

这是对尉工作进行考绩的记录，第一条材料是对尉所控制的冗募和戍卒两类人情况进行考绩，第二条主要项目除了和卒相关的死亡、田作外，还有对司寇田的考课记录。司寇为轻刑徒，将其放到县尉考课范围内，是因为和戍卒一起从事田作的缘故。冗募，按《校释》引孙言诚的说法：冗是冗边者，募是应募而从军戍的。[43]而且冗戍大概只包括赎身一种情况而不包括谪戍，[44]他们和戍卒的死亡情况作为县尉考核指标，也应基于同样原因。因为各类屯戍人口劳作、死亡皆为县尉的考核指标，故可以推测县尉有干预他们日常生活的权力：

廿八年七月戊戌朔癸卯，尉守窃敢之：洞庭尉遣巫居贷公卒Ⅰ安成徐署迁陵。今徐以壬寅事，谒令仓貣食，移尉以展约日。敢言之。Ⅱ七月癸卯，迁陵守丞膻之告仓主，以律令从事。/逐手。即徐□入□。Ⅲ8-1563

癸卯，朐忍宜利锜以来。/敞半。齮手。8-1563背[45]

居贷，《校释》认为是“疑与居赀赎债类似”；展为“记录、校录”；约日“疑指署迁陵的日期”。屯驻迁陵的巫县公卒在支取粮食时，由尉记录其时间，说明县尉至少已经参与到这些人群的口粮供给。从秦简牍看，廪给粮食是政府控制服役人口的重要手段之一。

当然，对戍卒以外服役群体的管理，还是只限于其统领的那部分人。毕竟县中掌管刑徒的主要机构是司空和仓。如下简：

二人付□□□。AⅠ一人付田官。AⅡ一人付司空：枚。AⅢ一人作务：臣。AⅣ一人求白翰羽：章。AⅤ一人廷守府：快。AⅥ其廿六付田官。BⅠ一人守园：壹孙。BⅡ二人司寇守：囚、嫭。BⅢ二人付库：恬、扰。BⅣ二人市工用：、亥。BⅤ二人付尉□□。BⅥ8-663

五月甲寅仓是敢言之：写上。敢言之。8-663背[46]

这是仓向各机构分配刑徒的记录，尉只分得其中一部分，而他也只对这部分人负责。令、丞民政系统对服役者也有管理责任。《岳麓书院藏秦简》（肆）的一条律文：

丞相其以制明告郡县∟，及毋令吏以苛（徭）夺黔首春夏时，令皆明焉。以为恒，不从令者，赀丞、令、令史、尉、尉史、士吏、发弩各二甲。[47]

这似乎是说明令、丞和县尉系统在徭役方面职责有交叉的一面。不过，考虑到这是从中央视角对于违反徭役规定官员的处罚，可能不必做出更细致的区分。如果结合其他律文，还是隐约地可以看出二者分野。《岳麓书院藏秦简》有一条律文单独提到令、丞征发徭役的场合：

（徭）律曰：发（徭），自不更以下（徭）戍，自一日以上尽券书，及署于牒，将阳倍（背）事者亦署之，不从令及（徭）不当券书，券书之，赀乡啬夫、吏主者各一甲，丞、令、令史各一盾。[48]

这条律文强调基层组织对服役者身份、服役时间的登记。虽然前引睡虎地秦墓竹简《秦律杂抄》戍律记载尉也有类似职能，但是它强调“同居毋并行”，是对特殊情况的要求。并且一属《徭律》，一属《戍律》，前者范围宽泛，后者专门。此外，尉还有置吏的权力，这一点邹水杰、杨振红都曾讨论过，不赘述。[49]

三 尉与令、丞身份差异

从前面的讨论可以看出，在秦代县廷中，令总揽各类事务，丞主要负责行政事务，尉负责与军政相关事务。这与《汉书·百官公卿表》《后汉书·百官志》描述的情况一致。在睡虎地秦简《秦律杂抄》《封诊式》和岳麓书院藏秦简，以及里耶秦简中有多条关于令、丞、尉连坐的律文，我们以这类材料为切入点，从犯罪事由、对当事人、主管官员、长吏等相关吏员处罚措施几方面列表（参见表1），来观察令、丞和尉的区分。

观察这个表格，可以发现这样几个问题：从法律责任角度，多数情况下令、丞一起连坐，承担同样的责任，而尉则多不在其中。其中睡虎地秦简中有6条，里耶秦简1条，岳麓书院藏秦简有23条。也就是说，令、丞并称，尉无法与其等量齐观。另，睡虎地秦简和岳麓秦简相比，县长吏连坐中，只提令、丞，而岳麓简则丞、令、令史已经成为相对固定的组合，只有两条例外。与此相对的是尉、尉史、士吏的组合，这仍然改变不了令、丞与尉之间的分野。连坐组合的繁化，应和时代先后有关，岳麓简时代稍晚，行政技术逐渐复杂成熟。岳麓书院藏秦简《尉杂律》:“•尉卒律曰：县尉治事，毋敢令史独治，必尉及士吏与，身临之，不从令者，赀一甲。”[50]整理者认为“史”是指县尉佐吏，就是指尉史，他们和士吏恰好可以构成表中尉、尉史、士吏的组合，县尉处理事务，与尉史、士吏一起构成了标准配置。

其实尉和令、丞两分这一现象在传世文献中也有表现。《汉书·樊哙传》:“击章平军好畤，攻城，先登陷阵，斩县令丞各一人。”[51]《汉书·高帝纪》:“异日秦民爵公大夫以上，令丞与亢礼。”[52]这也没有把秦代的县尉和令、丞放到一个层次。令、丞发生连坐的领域多集中在民政和日常行政的场合，表1可以归纳为官营手工业和商业管理，官府物资储存与发放，徭役，日常行政，社会秩序与社会生活的管理等。当然，也有几例令、丞、尉同等连坐，如例7、10、15、19、22、36等，主要集中在人员流动，徭役征发，民间秩序等方面的管理，这是县尉武质性职责的延伸，和县中主要官员令、丞职能交叉所致。并不能改变尉与令、丞分属两个系统的特点。

不过，这并不意味着尉与令、丞是平行关系。从连坐看，尉或以尉为中心的组合通常是令、丞、令史组合的下一层级。比如20号材料“赀尉、尉史、士吏主者各二甲，丞、令、令史各一甲”; 23号材料，“赀尉、尉史、士吏主者各一甲，丞、令、令史各一盾”; 24号材料“尉、尉史、士吏主者赀各一甲，丞、令、令史各一盾”。在赀刑体系中，尉所受处罚始终比令、丞重，其地位和官啬夫相当。

从上表还可以看出，令、丞和尉的上下级关系还表现在连坐责任方面，尉通常是作为直接主管官员而受到处罚，而令、丞则是因其长吏身份而负有领导责任，在他们之前还有直接负责的官员，且所受处罚更重。

尉与令、丞关系放置在日常行政活动中观察，也能看出这一点，一是尉与令、丞之间的文书往来，算是上行文书：

朔甲午，尉守傰敢言之：迁陵丞昌曰：屯戍士五（伍）桑唐赵归Ⅰ日已，以乃十一月戊寅遣之署。迁陵曰：赵不到，具为报·问：审以丗Ⅱ 【署】，不智（知）赵不到故，谒告迁陵以从事。敢言之。/六月甲午，Ⅲ临沮丞秃敢告迁陵丞主、令史，可以律令从事。敢告主。/胥手。Ⅳ九月庚戌朔丁卯，迁陵丞昌告尉主，以律令从事。/气手/九月戊辰旦，守府快行。Ⅴ8-140

俉手8-140背[53]

尉守傰的发文对象是临沮丞，在呈报文书时使用了“敢言之”这一上行文书的典型敬语，丞、尉地位高下立判。二是若尉违法，令、丞连坐。睡虎地秦简《秦律十八种·效律》:“尉计及尉官吏节（即）有劾，其令、丞坐之，如它官然。”[54]尉如果因为“计”犯法，则令、丞连坐，比照其他诸官。前面令、丞同时连坐的例子，皆因县司马、官啬夫等官吏违法行为所致，他们是上下级关系无疑，尉也与此相类。此外，县司空在分配刑徒时，县尉和其他官啬夫等量齐观，《里耶秦简》（壹）:“……二人付都乡。DⅣ三人付尉。DⅤ一人付□。DⅥ二人付少内。DⅦ……（8-145）”[55]不过，还不能简单地把尉和官啬夫这些纯粹的县辖诸官画等号。如里耶简8-140县丞针对县尉的文书就使用了“告”字，在有的简牍中使用了“敢告”一词：卅二年四月丙午朔辛未，迁陵守丞色敢告尉主，尉橐淄皆有论，以书到时定名吏（事）里、它坐、訾，遣诣廷以Ⅱ□发。Ⅲ12-1786+8-2265[56]

在里耶简中，“敢告”一词使用的范围既有下行文书，如简8-657“亥朔辛丑，琅邪叚（假）【守】 □敢告内史、属邦、郡守主”[57]。也有平行文书，如简8-158:“丗二年四月丙午朔甲寅，迁陵守丞色敢告酉阳Ⅰ丞主”[58]，是为两县县丞之间文书往来；简8-1515“丗年十月辛卯朔乙未，贰春乡守绰敢告司空主”[59]；是为属乡与县属司空之间的交往。[60]而县丞针对属乡与其他下属机构则使用“谓”这一完全表示下行文书的术语。[61]如简8-1560“丗一年后九月庚辰朔辛巳，迁陵丞昌谓仓啬夫”[62]。甚至在简12-1178中有：“敢告尉谓乡官啬夫。”[63]简9-260有：“告尉谓乡守啬夫。”[64]在尉和乡官啬夫同时出现的场合，分别使用了“敢告”“告”与“谓”来区分不同层级。这表明尉在县级官僚体系中的位置高于各类官啬夫，介于令、丞与下属机构之间。甚至在吏员统计时被视为长吏，如：

迁陵吏志：AⅠ吏员百三人。AⅡ令史廿八人，AⅢ 【其十】 人（徭）使，AⅣ 【今见】 十八人。AⅤ官啬夫十人。BⅠ其二人缺，BⅡ三人（徭）使，BⅢ今见五人。BⅣ校长六人，BⅤ其四人缺，BⅥ今见二人。CⅠ官佐五十三人，CⅡ其七人缺，CⅢ廿二人（徭）使，CⅣ今见廿四人。CⅤ牢监一人。CⅥ长吏三人，DⅠ其二人缺，DⅡ今见一人。DⅢ凡见吏五十一人。DⅣ9-633[65]

这是迁陵县吏员统计记录，在罗列的这些官员中，有令史、啬夫、官佐、校长、牢监等。长吏三人虽然没有明言具体官称，但应该是指令、丞、尉无疑。

秦代县尉与县令、县丞相比，除了地位上的差异之外，其身份也不相同。令、丞负责县的政务，而尉尚未取得佐官资格，身份和仓、库、司空等机构长官比较接近。首先他要接受考课，如前言“尉课志”。在里耶简中，同样需要考课的机构有田官课志（8-479）、乡课志（8-483）、司空课志（8-486）、仓课志（8-495）、畜官课志（8-490+8-501）等，因此他们性质大致一样，都是需要接受县廷考绩的机构。其次，在里耶秦简中还出现了尉曹，如：

尉曹书二封，丞印。一封诣零阳，一封诣昆阳邑。（第一栏）九月己亥，水下八，走印以（第二栏）16-3[66]

尉曹书三封，令印。AⅠ其一诣销，AⅡ一丹阳，AⅢ一□陵。AⅣ廿八年九月庚子水下二刻，走禄以来。8-453[67]

尉曹书二封，迁陵印，一封诣洞庭泰（太）守府，一封诣洞庭尉府。Ⅰ九月辛丑水下二刻，走□以来Ⅱ8-1225[68]

尉曹书一封诣洞庭主司空。/□8-1616[69]

郭洪伯以里耶简材料为基础，将秦代的县道基层部门设置分成职能部门的稗官和辅助部门的诸曹。仓、畜官、司空等属前者，领导层由啬夫和佐组成，而相对应的仓曹（8-480）、司空曹（8-481）属于后者，成员主要是令史。[70]县廷设置尉曹，这类机构设置模式，意味着尉和这些稗官啬夫性质接近，而与令、丞差别较大。不过，郭先生还是将县尉看成与令、丞一样的中枢，尉管理尉曹而不是相反。从前面的分析看，尽管县尉有一定的特殊性，地位略高，但若将其与令、丞等同看待，似有可商的余地。并且，从各曹书使用封印看，他们多使用丞印或令印，如简8-375:“司空曹书一封，丞印，诣零阳。七月 【壬申】 □□”[71]；简8-728+8-1474:“狱南曹书二封，迁陵印：一洞庭泰守府，一洞庭尉府。·九月”[72]。若尉管尉曹，简8-453尉曹书当由尉印封缄，然而这份文书却是以令印封缄，这也显示出尉和令、丞的差异。此外，我们排比过里耶秦简中守官的材料，丞的守官称为“守丞”，而稗官啬夫的守官称为“某守”，如仓守等，尉的守官同样叫“尉守”。[73]这也是说明县尉身份的一条旁证。

余论 令、丞、尉关系在汉代的变化

如前所述，秦代县尉的身份和县中各种职能部门的稗官主官类似而地位稍高于后者。进入汉代，这种局面发生了改观，令、丞、尉已经相提并论。如《汉书·高帝纪》:“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿繇戍。”[74]这发生在刘邦称帝之前。如果说这是班固以后世制度比况的话，那么在反映西汉初年制度的张家山汉简《二年律令》中也能够发现这一现象。《二年律令·秩律》在罗列部分县道和机构后，“秩各八百石，有丞、尉者半之”[75]。这是将丞、尉看成同等身份的一个例子。至少从此时起，尉和丞一样，彻底以佐官的面目出现在汉代官制当中。《后汉书·百官志》刘昭注引《汉官解诂》:“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集簿。丞尉以下，岁诣郡，课校其功。”[76]《汉书·朱博传》也有：“欲言县丞尉者，刺史不察黄绶，各自诣郡。”[77]对丞、尉在监察方面的管辖权已经放到郡里，并特别一起提出，说明丞、尉身份相同而与县的其他僚属有异。[78]除了丞、尉合称以外，《二年律令》中还有一条材料能够说明丞和尉地位接近。《具律》曰：“县道官守丞毋得断狱及（谳）。相国、御史及二千石官所置守、叚（假）吏，若丞缺，令一尉为守丞，皆得断狱、（谳）狱，皆令监临庳（卑）官，而勿令坐官。”[79]若丞出现空缺，尉成为法定的第一候补人选，说明二者差别不大。

当然，令、丞、尉关系的变化并非在汉初一蹴而成。我们还是将张家山汉简材料作为一个断面，从职责变化角度来观察这个过程。一方面，汉初制度中有明显的秦制成分。比如前引睡虎地秦墓竹简《秦律十八种·金布律》:“官府受钱者，千钱一畚，以丞、令印印”，张家山汉简中也有类似的描述：“官为作务、市及受租、质钱，皆为缿，封以令、丞印而入，与参辨劵之，辄入钱缿中，上中辨其廷。”[80]同秦代一样，令和丞还主宰着民政领域。[81]同样，尉在秦代的一些职责也继承下来，比如征发戍役，在《奏谳书》高祖十一年的一个案例中有一段话：毋忧曰：“变（蛮）夷大男子岁出五十六钱以当（徭）赋，不当为屯。尉窯遣毋忧为屯，行未到，去亡。”[82]另一方面，令、丞涉足秦时完全由尉掌管的领域。比如张家山汉简《二年律令·捕律》:“盗贼发，士吏、求盗部者，及令、丞、尉弗觉智（知），士吏、求盗皆以卒戍边二岁，令、丞、尉罚金各四两。令、丞、尉能先觉智（知），求捕其盗贼，及自劾，论吏部主者，除令、丞、尉罚。一岁中盗贼发而令、丞、尉所（?）不觉智（知）三发以上，皆为不胜任，免之。”[83]在秦简中虽然有令、丞与尉相关的连坐，但没有纯粹的武职类职责，而这条律文中，盗贼发时，对“令、丞、尉弗觉知”的处理标准相同，说明其责任亦同，反映出丞深涉尉的职责领域中。[84]秦汉时期县廷主要官吏令、丞、尉的职能、身份、地位的变化，反映了刚刚脱胎于分封制度的中央集权体制，第一次将统治触角深入县域社会后在制度上的设计与调适。