计划生育政策与实行

在计划生育政策仅仅停留在口号阶段的20世纪70年代，我们所调查到的村民没有受到计划生育的约束；而在计划生育正式开始实施的20世纪80年代以及执行逐渐严格的20世纪90年代，大部分人受到了计划生育政策的约束，但并没有完全遵照规定进行生育，有一些差别。计划生育政策的实施深刻地诠释了政策的制定与政策执行的不易，里面夹杂着许多社会因素。

首先从政策上，根据《江西省人口和计划生育条例》（1990年版）^[6]，江西省提倡“一对夫妻只生育一个孩子，严格控制生育第二个孩子，禁止生育第三个孩子，一胎多子女的除外”^[7]。对生育采取准生证的制度进行管理，当夫妻生育的时候都需要向居委会、村委会提出申请，否则视为计划外生育，会受到制裁。有趣的是，在办理第二胎准生证时，有诸多社会因素。对于夫妻均为农村户口的，照顾到农村重男轻女的思想，采取了“一胎半”的政策，即对于首胎是女儿的夫妻，政府允许其办理第二胎准生证。另外，第一胎与第二胎之间应当间隔5年。对于违反计划生育条例的，根据《江西省社会抚养费征收管理办法》^[8]，农村居民的社会抚养费征收标准，以县级人民政府统计部门公布的当事人计划外生育的子女出生前一年本县（市、区）农村居民年人均纯收入为计征基数；当事人实际纯收入高于前述农村居民年人均纯收入的，以实际纯收入为计征基数，计划外生育一胎子女的，根据不同情形，按照下列标准向双方当事人分别征收社会抚养费，一般而言是以计征基数的3.5倍征收。如果没有缴纳相应罚款，超生孩子无法上户口。

可以看出，这一政策的指定充分体现了基层的声音，照顾到了农村的传统观念。但是即使将计划生育完成质量列为基层政府的考核项目，政策的执行还是非常困难。

对乡镇政府而言，计划生育政策的落实情况是考察其政绩的重要标尺，在20世纪90年代，计划生育政策在乡镇领导晋升的过程中甚至有了“一票否决”的显赫地位。因此，乡镇政府确实有着在本辖区内落实计生政策、惩罚超生者的强烈激励。但很显然，乡镇一级的政府并没有足够的人力、物力和财力直接投入辖区内农村的计划生育政策落实工作，因而落实这一政策，最终必须依靠村民委员会的协助，为了激励村民委员会，有些乡政府甚至会将一部分罚款奖励给村委会。

尽管乡镇政府可以强烈地影响村委会的决策，并且推动村委会成员在行政村内狠抓计生工作，但是作为基层群众自治组织的村委会，在本乡本土产生，村委会成员和普通村民之间较为熟悉，也往往有着千丝万缕的人情和利益联系。而为了维系人情，村委会成员在政策的执行上有了微妙的变化，这也使得政策的执行变得复杂多样起来。

首先是生育的间隔年限的灵活性。条例中明确指出当妇女生育第一胎后需要有5年的间隔才能生育第二胎（如果允许）。为了避免生育，会对妇女采取上环或者结扎的方式进行节育，但在渼陂村的执行中，很少有人会遵守5年的时间限制，村委会也不会因此去罚款。

其次是对生育数量限制的松动。由于政策上明确提出禁止生育第三胎，但如果夫妻第一胎和第二胎都是女孩的话，村委会会同情这对夫妻，当他们生育第三胎时，超生户可以做出选择：第一，缴纳罚款而避免结扎；第二，主动接受结扎手术而不缴纳罚款。但是生育第四胎，由于这是对计划生育政策的严重挑战，人情和关系便会屈服于强大的政策刚性。这个时候，超生户不仅需要缴纳罚款，更需要强制接受结扎手术。

最后是超生罚款。如果超生户家庭非常贫困，以至于根本支付不起超生罚款，他可以将富余的粮食拿出来替代，如果还是差距很大，那么计生人员就会通过“抄家”的方式进行强制性执法。计生人员会到家里罚没有价值的资产来冲抵计划生育罚款。虽然听起来十分残酷，但是实际执法人大多都是村民，大家因为人情也只是走个过场，不会发生暴力冲突。总体而言，计划生育罚款都会逐渐补齐，并没有发生暴力执法的现象。

最为有趣的是，在我们走访的渼陂村，了解到了这样的情况。渼陂村原来的村长知法犯法，生了4个女孩1个男孩。但或许是由于他是村干部，又或许由于他“和上头有关系”，他们家并没有因为超生受到任何的惩罚。然而，村长超生这件事在村里已经闹得尽人皆知，类似于“只许州官放火，不许百姓点灯”之类的指责，几乎成了一些超生户用于对抗超生罚款的“尚方宝剑”。而心里本就因超生而不够坦荡的老村长，自然不愿惩罚本自然村内的超生户了。

不得不说，计划生育在具体实施中遇到了许多问题，比如有些女性结扎之后还能继续生育，将孩子名义过继给亲戚等现象也在渼陂村发生，这些偶然事件使得计划生育的执行有了极大的弹性。