第三节 刑事政策与公共政策和社会政策的关系辨析

一直以来，我国学术界围绕着刑事政策与公共政策、刑事政策与社会政策之间的关系问题展开了较为热烈的讨论，形成了不同的观点学说。这也导致了各位学者在刑事政策基本问题上所持立场观点存在着根本不同。为此，有必要对关涉这一问题的相关内容进行再次认真的梳理和研究。

一 刑事政策与公共政策的关系辨析

总体来看，当前我国学术界对于刑事政策与公共政策之间的关系认知主要包括两个观点：“并列关系说”与“包含关系说”。

（一）“并列关系说”

“并列关系说”认为，刑事政策与公共政策两者之间为并列关系，而并非被包含与包含的关系。其具体理由主要包括以下几个方面：

第一，刑事政策概念早在1803年即提出，其间经过两百余年的努力已经发展成为较为完整、系统的体系框架。而公共政策概念是在晚于刑事政策概念150年的1951年由哈德罗·拉斯韦尔（Harold Lesswell）与拉纳（Lerner）在《政策科学》（The Policy Sciences）一书中提出来的。从历史发展的顺序看，刑事政策在先，公共政策在后，很难将刑事政策划入公共政策的范畴。

第二，从西方国家刑事政策的发展演变来看，刑事政策最初只是刑事政策研究者的思想观点，后与国家的犯罪对策相结合构成刑事政策体系，目前日本、我国台湾地区仍有一些学者把刑事政策作为刑事政策思想或者刑事政策学说。这说明刑事政策应包括思想层面与犯罪对策实际操作的具体措施和方法两个层面。如果仅从实际的政策层面来看待刑事政策则有失偏颇，更容易导致对刑事政策的注释和解说，难以科学地论证现行刑事政策并批判、创新发展。^[30]

第三，公共政策概念本身也因理论的多元性与方法的多样性难以厘清，若将公共政策与刑事政策混为一谈，则更为混乱。

（二）“包含关系说”

“包含关系说”认为，刑事政策与公共政策之间是被包含与包含的关系，刑事政策是公共政策的重要组成部分。无论是“静态的刑事政策”，还是“动态的刑事政策”，均受到公共政策的影响。^[31]具体而言：

第一，从宏观背景上看，将刑事政策置于社会公共政策这种广阔的知识背景下认识和研究。第二，从价值目标内容上看，只要是以犯罪防控为己任（个性价值目标）的社会公共政策，就应将其归置于刑事政策范围来研究。第三，从政策措施内容上看，只要是动用或者涉及了“刑事类（具有刑罚性质的）措施手段”的社会公共政策，只要在其中动用或者涉及了“刑事类（具有刑罚性质的）措施手段”，就必须将其置于刑事政策来考察其合法性（在合目的性之外另外增加合法性考察）。第四，非以犯罪防控为己任（个性基价目标）的一般社会公共政策，不纳入刑事政策来研究。第五，广义刑事政策观并不影响刑事政策研究中的特殊研究策略。^[32]

上述两种学说观点针锋相对，这也较为深刻地反映出长期以来刑事政策与公共政策关系的复杂性。正确厘清两者关系，直接关系着对于刑事政策基本问题的研究方向，因而具有重要意义。

对于“并列关系说”的内容，笔者持否定的态度。笔者主张“包含关系说”，即公共政策包含刑事政策，刑事政策是公共政策的一个下位概念。这是基于以下理由：

其一，从刑事政策与公共政策两者概念出现的先后顺序来判定两者之间的关系，在逻辑上显然无法成立。刑事政策是由研究刑法学、犯罪学等学者率先提出并加以研究的；而公共政策则是由政治学等学者首先提出的，不同的学科在关注和研究问题上有先有后是正常的事情。因此，不能通过概念出现顺序这种形式的关系就判定两者实质的关系。比如，计算机犯罪概念的提出要比网络犯罪的概念要早，但不能认为计算机犯罪就不是网络犯罪的一种；再比如，诈骗罪的概念提出要比金融诈骗罪的概念要早，但是金融诈骗罪在本质上仍然属于诈骗罪。

其二，“如果仅从实际的政策层面来看待刑事政策则有失偏颇，更容易导致对刑事政策的注释和解说，难以科学地论证现行刑事政策并批判、创新发展”。这一提法也着实让人费解。刑事政策学者们普遍认为，刑事政策学是一门交叉学科，其发展既离不开刑法学、犯罪学等学科的重要支持；又需要及时汲取政治学和公共政策学等的学科知识营养。多数学者的研究成果以及刑事政策的实践成效均充分说明公共政策研究成果对于刑事政策研究成果的重要借鉴与推动作用。比如，就金融犯罪刑事政策研究而言，其不仅需要关注刑事法学的研究成果和发展动向，而且需要积极关注和深入了解经济政策、金融政策等相关公共政策的最新研究成果。否则，对于金融犯罪刑事政策的研究要么出现“闭门造车”和“自说自话”的尴尬境地；要么只是在前期成果的基础之上进行重复劳动而已，并不会实现“质”的突破。由此看来，公共政策所包含的丰富的思想和内容，其并非用来对刑事政策进行简单的注解，而会为刑事政策的发展带来更多的思考、注入更多创新的活力，促使刑事政策研究向着纵深方向发展。

其三，笔者并不否认当前学者们对于公共政策概念的理解比较多元，但是大家对于公共政策概念的基本内涵和主要外延的认知和理解却是基本一致的，这更不会引起对于公共政策学作为一门科学的正式地位的否定。公共政策概念中的基本要素（主体、客体、对象、目的、表现形式等）应当成为刑事政策研究的基础。难怪主张“并列说”的学者自己也承认，“公共政策理论研究的发展为刑事政策的理论研究带来了广阔的空间”。^[33]综上分析，笔者认为，“并列关系说”实质上是用刑事政策的“特殊性”来掩盖其属于公共政策的“一般性”；也未真正认清公共政策体系内容，造成了刑事政策与公共政策之间关系的混淆，这显然是无法成立的。因此，笔者并不赞同“并列关系说”。

对于上述所讲的“包含关系说”，笔者认为，该观点认可了公共政策与刑事政策之间实质上是包含与被包含的关系，刑事政策的研究不能脱离公共政策的研究，公共政策的发展也将促进刑事政策的发展，刑事政策必然与其他公共政策之间存在着紧密互动的关系，对于这点应当予以肯定。但是，值得注意的是，上述观点并未充分认识到刑事政策作为公共政策的一种，其所具有的自身存在价值和独特之处。若将那些只要包含了犯罪预防价值目标的一般公共政策都纳入刑事政策之中，难免使得刑事政策概念的外延被无限放大，从而也就失去了刑事政策研究的价值所在。因为刑事政策与其他公共政策（比如经济政策、就业政策、生态政策、社会保险政策）等均存在着千丝万缕的联系，若是只要涉及犯罪防控元素的公共政策（无论是直接涉及的还是间接涉及的、无论是主要涉及的还是次要涉及的）都被认为是刑事政策，那么其他公共政策的存在意义在哪里呢？因此，其他公共政策在制定和实施过程中或多或少是涉及犯罪防控的，有的公共政策甚至成为刑事政策制定和执行的重要影响因素，比如，对于金融犯罪的防控而言，金融政策与刑事政策两者之间的关系相当紧密。但是，只能将其他公共政策称为刑事政策的重要影响因素，而不能将其直接纳入刑事政策的范畴，从而混淆刑事政策与公共政策两者之间的界限，造成研究方向的模糊。

因此，对于“包含关系说”这一观点应当理性辩证地看待。在承认刑事政策属于公共政策的一个子概念的同时，不能用公共政策的“普遍性”来掩盖刑事政策的“个别性”，否则又会造成两者的混同。

二 刑事政策与社会政策的关系辨析

当前，我国学术界对于刑事政策与社会政策之间的关系亦存在着一定的争议，其代表性观点主要有两种。其一，“包含关系说”，即社会政策应当包含刑事政策，因为社会政策也将社会安全问题作为自身关注的主要对象之一，而刑事政策也是为了提供社会安全这一公共产品。而且，在公共政策分类中，也未将刑事政策同社会政策一道列入一个分类层级之中。因此，从这个角度上讲，刑事政策被包含在公共政策之内。

其二，“并列关系说”，即刑事政策与社会政策是两个不同的概念，尤其是随着刑事政策的不断发展，其有着自身独立的运行规律与空间。因此，两者并非所谓的“包含关系”。笔者认为，如想真正厘清刑事政策与社会政策之间的关系问题。就必须先对社会政策概念进行较为深入的分析，进而从本源上摆正两者关系。

（一）社会政策基本概念的解读

社会政策属于公共政策研究的主要范畴。社会政策的出现具有特定的历史背景，并随着社会发展进步而使得自身内涵得到进一步丰富。若要厘清社会政策与刑事政策之间的关系问题，就必须先对社会政策的基本概念进行历史梳理和准确解读，从而达到正本清源的效果。

1.国外对于社会政策概念的界定

社会政策是英语“social policy”的直译，最早出现于德国。1837年，德国“新历史学派”的经济学教授们组织了“德国社会政策学”，“社会政策”一词即发端于此。社会政策最初出现时，基于当时劳资关系紧张并对资本主义制度构成严重威胁，当时的学者特别关注劳资冲突的解决与缓和，强调劳动政策的重要性。^[34]英国福利国家的奠基人贝弗里奇爵士于1942年正式出版了《社会保险和相关服务》（Social Insurance and Allied Services），即著名的《贝弗里奇报告》。在贝弗里奇看来，当时的英国社会存在着五大社会问题，即“五大恶”（five giant evils）：匮乏（want）、疾病（disease）、无知（ignorance）、肮脏（squalors）和懒散（idleness），并设计出一整套社会政策来逐一解决：其一，用收入保障政策来解决匮乏问题；其二，用医疗服务政策来解决疾病问题；其三，用教育政策来解决无知问题；其四，用卫生保健政策和住房政策来解决肮脏问题；其五，用精神教育政策来解决懒散问题。同时，贝弗里奇还将社会保障视为摆脱贫困之路，“社会保障计划提出，要在战后消除贫困，并把强制性社会保险作为实现该目标的主要手段，把国民救助和自愿保险作为补充手段”。^[35]

第二次世界大战以后，社会政策不再仅仅针对劳工阶级，也不局限于劳动领域，而是开始积极关注并着力解决不断涌现的各种社会问题。20世纪70年代西方“石油危机”以来，福利国家普遍开始改革，提出了一系列新的政策理念，逐步实现了从“国家福利”向“社会福利”、从“消极救助”向“积极投资”的转变。此后，随着20世纪90年代全球化浪潮的迅速发展，社会政策在向各国扩展。

2.我国语境下社会政策的基本概念界定

语境是言语行为所涉及的基本条件和背景，它包括：特定的空间、特定的情境以及特定的人和物。德国学者G.弗雷格于20世纪初在《算术基础》一书中提出了语境的概念，并明确了语境原则，即“必须在句子联系中研究语词的意谓，而不是个别地研究语词的意谓”。此外，从哲学上讲，语境作为一个概念，通常是作为一种分析策略。它是同普遍主义的、形式主义的和概念化的倾向相对立的。它强调一种认识论的整体主义。但这种整体主义并不仅仅局限于文本层面，而是着眼于语言与现实世界的联系。语言分析学中的语境原则蕴含了三层基本含义：其一，语词只有在句子语境中才有意谓，换言之，在句子（语境）中实现了语词的意谓；其二，概念的意义只有在句子之间的共同语境中才能显现出来；其三，在句子语境中体现出了语词的真，语词的真只有在句子语境中才能判定。^[36]因此，对于一项概念的理解，应当将其放置于特定的时间与空间之中来加以阐释，而不能泛泛而谈，更不能望文生义。

在我国具体语境之下，作为一项重要公共政策的社会政策，其产生、形成和发展有着自己的本土特色，具有特定的概念表达，而有别于其他国家关于社会政策的界定。接下来，笔者将对我国当前比较有代表性的社会政策概念进行一番梳理和分析。这也正是厘清刑事政策与社会政策之间关系的基础所在。

杨伟民教授编著的《社会政策导论》一书中认为，社会政策是一定地域范围内的公共权威机构制定的，使得个人可以在市场以外以非等价交换的社会供给方式得到可以直接支配或者使用的资源，以满足社会性地认识到的个人需求、增进公民的个人福利和社会福利的政策。这里的公共权威机构，可以是国家的中央政府、地方政府或者有关的国际组织；这样的社会政策不仅仅是直接提供资金、物品和服务的政策，还包括为个人提供机会的政策，也包括引导和规范其他非政府组织提供社会福利和社会服务的政策。^[37]

谢志强教授、李慧英教授主编的《社会政策概论》一书中认为，社会政策是指为了缓解或者解决已经出现的社会问题，实现社会公正，消除社会排斥，由国家制定的权利平等及其公共福利方面的各项政策总称，其目标是保障弱势群体进而扩大到每个社会成员的生存和发展权利。^[38]

在社会政策概念的外延界定方面，各位学者的观点不尽相同。笔者主要按照各位学者著作出版的时间顺序通过表格方式，将大家的观点梳理如下（见表2—1）。^[39]

表2—1 学者关于社会政策概念的外延界定情况

从表2—1可以清晰地看出，我国学者对于社会政策概念的外延界定不尽相同；但是，医疗卫生政策、教育政策、劳动就业政策、住房政策和社会保障政策这五项内容则是大家所共同认可的。总体而言，我国学术界对于社会政策的概念理解主要是从狭义角度而言的。因此，在我国语境下，社会政策与刑事政策的概念之间存在着本质上的区别，分属不同领域，不应将两者混同。

（二）刑事政策与社会政策之间的关联性

应当承认的是，刑事政策与社会政策之间存在着千丝万缕的联系，甚至说两者的概念外延存在一定的重合。笔者将两者之间复杂的联系概括为以下两个方面：

第一，刑事政策外延范围与社会政策外延的范围存在着一定的交叉。以刑事被害人救助为例，学界普遍认为，刑事被害人救助应当属于广义上的社会救助的范畴，而社会救助又属于社会政策的范畴。但是，刑事被害人救助实质上是一种非常特殊的社会救助，它的特殊之处就在于其带有强烈的刑事司法色彩，具体而言：其一，刑事被害人救助实施的主要原因是救助对象受到犯罪侵害且具备救助条件；而一般社会救助是由一般社会因素造成的；其二，刑事被害人救助本身往往与刑事案件的进展情况息息相关，其离不开司法专业认定，并且其程序和内容相较于一般社会救助更加烦琐；其三，刑事被害人救助往往具有临时性、短暂性和救急性的特征，而一般社会救助更关注的是长远性、体系性和兜底性的特点。^[40]因此，从这个角度来讲，刑事被害人救助主要涉及刑事被害人合法权益保障以及刑事司法程序等问题，其明显又属于刑事政策的重要范畴，是刑事政策学所要研究的主要对象。

第二，社会政策与刑事政策之间可能存在互换借鉴的可能性。一方面，当社会政策在执行过程中发生不当甚至重大问题的时候，社会政策中的具体内容就会以社会问题抑或社会矛盾的方式凸显出来，极端的情况下就会表现为违法犯罪行为。而这就需要刑事政策来予以具体解决和调整。比如，在社会保障政策领域内，若出现冒领、套取社保资金问题就可能涉嫌犯罪，就进入到刑事惩治政策的视野中来。另一方面，刑事政策中的部分内容也可能为社会政策所吸收。比如，刑事预防政策特别是青少年犯罪预防政策也是社会政策中教育政策的关注内容。