之二：2021年中国经济展望和宏观调控政策建议

2020年，面对新冠肺炎疫情严重冲击和复杂严峻的国内外环境，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国统筹推进疫情防控和经济社会发展，有效推动生产生活秩序恢复，国民经济延续稳定恢复态势，预计全年GDP增长2.2%左右，成为世界唯一正增长的主要经济体。展望2021年，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，发展环境面临深刻复杂变化，在超大规模市场新优势、全面深化改革、扩大对外开放、宏观调控政策有空间等支撑因素，以及低基数因素作用下，我国经济增速将前高后低，初步预计GDP增长7.0%左右，明显高于过去五年的水平，将为“十四五”规划开好局、起好步。

一、2020年中国成为全球唯一实现正增长的主要经济体

2020年以来，新冠肺炎疫情冲击、世界经济衰退给我国经济带来前所未有的影响，第一季度经济出现负增长。我国统筹疫情防控和经济社会发展，有效控制疫情，推动复工复产，及时出台助企纾困和激发市场活力的宏观调控政策，第二季度经济增长实现由负转正，第三季度经济加快回暖，充分展现出我国经济的强大韧性和巨大回旋余地。在大流行、大动荡、大衰退、大博弈的国际政治经济环境中，我国成绩的取得来之不易。

（一）生产端恢复性增长特征明显，第二产业引领作用增强

2020年1—9月，我国GDP同比增长0.7%，较上年同期回落5.5个百分点。其中，第一季度下降6.8%、第二季度增长3.2%、第三季度增长4.9%。我国是世界范围内第一个经济恢复正增长的主要经济体。从结构看，第二产业恢复相对较快，对经济增长的贡献超过第三产业。

农业发展稳定向好。1—9月，农业生产同比增长2.3%，较上年同期回落0.6个百分点。粮食生产再获丰收。在加强田间管理、保障农资调运、调增秋粮面积等因素的带动下，全年粮食产量有望连续6年稳定在1.3万亿斤水平。生猪生产恢复好于预期。截至9月底，全国生猪存栏、能繁母猪存栏分别恢复至2017年末的84%和86%，能繁母猪存栏已经连续12个月环比增长。农副产品生产结构进一步优化，粮食储备库存充足，农业农村投资快速回升，基础设施补短板加快推进。

工业生产逐步恢复常态。1—9月，第二产业生产同比增长0.9%，较上年同期回落4.7个百分点。国家全力推进制造业产业链协同复工复产，打通产业链“堵点”“断点”，推动固链、强链、补链，工业运行状况逐月改善。规模以上工业增加值逐季分别增长-8.4%、4.4%和5.8%，第三季度工业增势已经恢复到上年平均水平。在应对疫情中传统产业数字化、智能化转型明显加快，人工智能、物联网、车联网等技术创新和产业应用步伐进一步提速。

服务业复苏势头良好。1—9月，服务业生产同比增长0.4%，较上年同期回落6.6个百分点。生产性服务业复苏相对较快，信息传输、软件和信息技术服务业增长15.9%，金融业增长7.0%，房地产业增长1.6%，分别拉动服务业增长1.04个、0.99个、0.21个百分点。但是，封闭性、聚集性、接触性提供服务内容的生活性服务业受疫情的冲击较大，复苏相对缓慢。批发零售业下降4.2%，住宿餐饮业下降19.1%，租赁和商务服务业下降8.1%，上述三个行业合计下拉服务业1.86个百分点。随着国内疫情得到有力有效控制，住宿、餐饮、文化体育娱乐等行业有序恢复经营，市场活跃度有所提高。9月，服务业生产指数同比增长5.4%，比8月提升1.4个百分点。

（二）需求端积极因素增多，投资支撑力度加大

1—9月，稳投资政策落地显效，支出法国民经济核算下，投资拉动经济增长3.1个百分点，成为需求侧的主要动力。

投资关键性作用凸显。1—9月，固定资产投资同比增长0.8%，较上年同期回落4.6个百分点。分季度看，第一季度投资下降16.1%，第二季度强劲反弹至3.8%，第三季度进一步加快至8.8%。在资金利率较低和流动性充裕的背景下，房地产投资和销售明显改善。特别国债发行、专项债增发等改善了基建融资状况，“两新一重”建设加快，基建投资稳步增长。1—9月新增发行政府债务6.83万亿元，较上年同期增加2.8万亿元，同比增长69.4%。受市场需求低迷、工业品价格下降、企业利润下滑等因素影响，制造业投资尤其是消费品制造业投资大幅下降。

消费需求缓慢回暖。1—9月，社会消费品零售总额同比下降7.2%，较上年同期回落15.4个百分点。分限额标准看，限额以下批发零售额受疫情冲击更为明显，同比下降8.1%，限额以上批发零售额下降5.5%。分线上线下看，线下消费同比下降12.7%，线上消费同比增长15.3%。受聚集性、接触性消费活动受限影响，线下消费、住宿和餐饮市场仍有待恢复。但同时，疫情催生新型消费逆势增长，远程办公、在线教育、互联网诊疗、直播带货等新业态新模式加快发展，全国快递业务量日均2亿多件已成常态。在限购城市增加指标号牌、汽车下乡等政策带动下，汽车销量自5月起已经连续五个月保持两位数增长。农村消费潜力加快释放，国家级贫困县网络零售额同比增长24.1%，智能电视、冰箱、洗衣机等升级类电器在农村销售火热。消费边际改善趋势不断巩固，第三季度社会消费品零售总额同比增长0.9%，季度增速年内首次转正。

外贸出口好于预期。1—9月，外贸出口额同比下降0.8%，上年同期增速为0。防疫物资供应、外贸供应链快速恢复、中美达成第一阶段经贸协议等因素支撑出口增长。口罩、防护服、医疗器械等防疫物资出口强劲，纺织类、医疗器械类出口额分别同比增长33.7%、44.3%，合计拉动出口额增长1.9个百分点。受疫情防控影响，海外“宅经济”消费提升带动笔记本电脑、集成电路出口额分别增长14.6%、12.1%。我国对美出口下降0.8%，降幅较上年收窄9.9个百分点。我国与东盟经贸合作逆势增长，进出口贸易总值达到4818.1亿美元，同比增长5.0%，东盟历史性地成为我国第一大贸易伙伴。10月，新出口订单指数和进口指数较上月继续提升，进出口形势进一步改善。

（三）“六稳”“六保”落地见效，发展韧性持续增强

1．经济基本盘总体稳定

就业形势企稳。1—9月，城镇新增就业898万人，接近完成900万人的预期目标任务。9月，城镇调查失业率为5.4%，低于6%左右的预期调控目标。农民工和大学生等重点群体就业形势趋于稳定。截至第三季度末，外出务工农民工达到1.8亿人，已经恢复到上年同期的97.9%。9月，20～24岁大专及以上人员（主要为新毕业大学生）的调查失业率较8月下降了2.4个百分点。基本民生得到有效保障。1—9月，全国居民人均转移净收入同比增长8.9%，较上年同期加快1.7个百分点。其中，人均养老金和离退休金增长8.7%，人均社会救济和补助增长12.9%，人均政策性生活补贴增长11.1%。市场主体减负落到实处。1—9月，全国新增减税降费累计达20924亿元，其中2020年出台的税费优惠政策新增减税降费13659亿元。全年预计金融部门以降低利率、延期还本付息、银行减免服务收费等方式让利1.5万亿元。能源供应安全稳定。1—9月，原油、天然气、钢材、十种有色金属、电力产量同比分别增长1.7%、8.7%、5.6%、3.5%、0.9%。产业链、供应链的稳定性和竞争力稳步提高。着力补短板、锻长板，提升重要原材料、关键零部件、核心元器件和关键软件的稳定供应水平。

2．三大攻坚战取得显著成效

防范化解重大风险稳步推进。我国积极应对地方财政收支矛盾，建立资金直达基层、直达民生的转移支付机制，着力防范化解地方政府债务风险。稳妥实施房地产长效机制，创新性提出“三条红线”，对房地产企业实施差异化债务规模管理。脱贫攻坚将顺利收官。挂牌督战地区（52个贫困县、1113个贫困村）“两不愁三保障”和饮水安全问题已经基本解决，防止返贫监测机制基本建立。污染防治持续加强。1—9月，全国337个地级及以上城市平均优良天数比例为87.2%，同比上升5.7个百分点。

3．经济新动能加快培育

产业高端化、数字化、智能化趋势更加明显。1—9月，高技术制造业增加值同比增长5.9%，高于规模以上工业4.7个百分点。其中工业机器人产量同比增长18.2%，较上年同期提升27.3个百分点。高技术服务业投资快速增长，其中电子商务服务业、信息服务业投资分别增长20.4%和16.9%。消费数字化转型全面提速。以网络购物、移动支付、线上线下融合等新业态新模式为特征的新型消费快速发展，推动消费数字化转型从吃、穿、用等实物消费领域加快向医疗、教育、文娱等更多服务领域扩张渗透。生鲜电商、门店到家、无接触配送等新业态迅猛发展，“云逛街”“云购物”“云展览”“云旅游”等新模式不断涌现。

（四）物价水平温和上涨，CPI-PPI剪刀差逐步收窄

1—9月，受市场供求关系总体稳定、CPI翘尾因素持续减弱等影响，CPI月度同比涨幅逐月回落；受经济持续恢复、工业增速稳定回升等影响，PPI月度同比降势有所趋缓，CPI-PPI剪刀差由4月的年内高点6.4个百分点收窄至9月的3.8个百分点。

1．居民消费价格逐月回落

1—9月，CPI同比上涨3.3%，较上年同期提高0.8个百分点。从单月看，9月同比上涨1.7%，呈现前高后低的回落态势。其中，翘尾因素影响2.9个百分点，占CPI总涨幅的近九成。非洲猪瘟等供给冲击的翘尾影响在2020年集中释放，猪肉价格是推高CPI的最重要因素，猪肉价格同比上涨82.4%，拉动CPI上涨约2.24个百分点，占CPI总涨幅的近七成。居民消费需求复苏相对较慢，非食品价格同比上涨0.5%，较上年同期回落1个百分点。受国际原油价格变动影响，交通燃料价格下降13%。居住价格同比下降，教育、医疗服务价格涨幅回落。扣除食品和能源价格的核心CPI上涨0.9%，回落0.8个百分点。

2．工业生产价格降幅扩大

1—9月，PPI同比下降2.0%，上年同期涨幅为0，降幅较上年全年扩大1.7个百分点。其中，翘尾影响约为-0.1个百分点，新涨价影响约为-1.9个百分点。从两大部类看，生产资料、生活资料价格“一降一升”，同比增速分别为-3.0%和0.8%。石油、煤炭价格下降是导致PPI回落的重要因素。1—9月，国际原油价格同比下降30%以上，中国煤炭价格综合指数（CCPI）平均值为149.79，较上年同期下降6.9%。

（五）努力实现全年经济社会发展目标任务

展望第四季度，“六稳”“六保”任务落实成效日益显现，市场主体的预期与信心稳步改善，新产业新业态蓬勃发展，生产回升、消费回暖对经济持续复苏形成有力支撑。但是，海外疫情反弹、世界经济衰退、美国总统选举结果等外部环境不确定性仍在增加，国内经济稳定复苏基础尚不牢固，内需不足、工业品价格低迷、小微企业生产经营困难，以及产业链、供应链安全风险等制约经济稳定恢复。预计第四季度GDP增长6.0%左右，全年GDP增长2.2%左右，国内生产总值突破100万亿元；居民消费价格指数全年上涨2.6%左右；城镇新增就业超额完成调控目标；进出口增速好于预期，国际收支基本平衡（见表1）。

二、2021年国内外环境面临深刻复杂变化

展望2021年，我国经济发展环境面临深刻复杂变化，新冠肺炎疫情前景未卜，世界经贸环境不稳定性和不确定性增大，国内经济循环面临多重堵点，重大风险隐患不容忽视。但我国发展仍处于重要战略机遇期，我国有显著的中国特色社会主义制度优势，有完整的产业体系和雄厚的物质技术基础，有超大规模的市场优势和内需潜力，有庞大的人力资本和人才资源，有持续释放的改革开放红利，有丰富的宏观调控经验和工具，经济稳中向好、长期向好的发展趋势没有也不会改变。

（一）国际环境错综复杂

1．新冠肺炎疫情出现第二波反弹

新冠肺炎疫情仍在全球扩散蔓延，结束时间无法准确预测。随着秋季来临，欧美地区新冠肺炎疫情反弹加剧，多国确诊病例连创新高。为防控疫情蔓延，各国不得不再次收紧防控措施。2020年10月底，法国、意大利、英国等宣布开始实施第二次全面“封锁”，给经济复苏带来不利影响。此外，疫苗研发并投入应用前景仍不明朗，即便疫苗有效，完成大规模接种工作也需要6个月甚至更长时间。

2．世界经济复苏前景不确定

经过一年的防疫实践探索，各国在统筹经济增长和疫情防控方面积累了一定经验，有效阻止了经济从衰退滑向萧条。总的来看，2021年世界经济有望开启复苏进程，但复苏十分脆弱，世界经济最终表现将取决于疫情持续时间以及宏观对冲政策的有效性。经济合作与发展组织（OECD）9月报告预测，考虑疫情尚未得到有效控制以及经济复苏步伐放缓，2021年全球经济将增长5%，低于6月预测的5.2%。国际货币基金组织（IMF）10月报告预测，2021年全球经济将增长5.2%，略低于6月预测的5.4%，并强调全球经济活动恢复到疫情前水平存在难度，而且很有可能出现倒退。

3．中美多领域博弈加剧

美国经济社会发展面临疫情失控、大选洗牌、贸易摩擦等因素影响，中美两国在众多领域博弈进一步加剧。一是美国大选的最终结果不影响当前美国在政治以及其他领域对中美关系的总体判断，中美博弈呈现长期化的趋势。二是在经历多领域角力、中美两国贸易谈判达成第一阶段协议后，后续谈判是否进行、如何进行等问题的不确定性较大。三是美国对中国的制裁手段向多领域延伸，除“实体清单”外，近期美国商务部宣布正式对中国、俄罗斯、委内瑞拉三国实施新的出口限制政策，并推动实施资产管制和投融资禁令。四是美国增加对“一带一路”倡议的干扰，持续以技术封锁、金融制裁为由，阻挠一些中小国家与中国合作，并利用一些国家政权交替之际否定与中国“一带一路”相关的各项合作协议。

4．国际金融市场波动性增大

疫情引发的经济衰退将导致市场避险情绪升温，暴露并加剧金融脆弱性，加大金融市场波动风险。一是股票市场波动增大。当前十年期美国国债收益率已降至历史低位，美国股市整体估值持续跃升，而企业盈利预计深度下滑，股市表现和企业基本面已大幅背离，市场脆弱性明显加大。一旦美股大幅调整波动，可能拖累全球股市出现较大震荡。二是全球高债务风险日益凸显。当前G20的债务总额已经达到146万亿美元，是2008年水平的1.8倍。一旦利率市场出现大幅调整或者出现大规模企业倒闭，企业债务违约将可能成为引发金融风险的导火索。世界主权债务风险也在持续累积，叠加财政状况恶化，部分发展中国家或将出现实质性债务违约。

（二）国内风险挑战交织叠加

1．内需不足导致供需两端温差

当前，我国消费需求恢复缓慢、投资需求内生动力不足，需求势能减弱可能进一步向生产端传导，制约经济反弹高度，成为经济领域面临的重要挑战。2020年9月末，规模以上工业企业产成品存货同比增长8.2%，较上年同期提高7.2个百分点，一定程度上反映出终端需求不振、产品销售不旺的问题。供需不匹配背景下的供给恢复难以长期持续，企业前期订单耗尽后停产减产的可能性较大，需谨防供给需求“双萎缩”风险。

2．基层财政收支平衡难度加大

受疫情冲击、经济减速、企业效益不佳以及大规模减税降费等因素影响，地方财政收入增长明显放缓。但疫情防控、民生保障等刚性支出仍在增长，部分基层市县“保基本民生、保工资、保运转”已经出现压力。此外，为应对疫情冲击，2020年地方政府新增债务4.68万亿元，较2019年增长51.9%。地方政府债务规模快速攀升，化债支出和利息支出压力加大，地方财政收支平衡难度进一步增加。

3．潜在金融风险不容忽视

2020年1—9月，广义货币增速高出GDP名义增速9.5个百分点，总体杠杆率和分部门杠杆率出现反弹，金融机构坏账风险需高度重视。中小银行风险加速积聚，城商行、农商行的信贷资产质量承压更大，较大型商业银行的信用风险和流动性风险更集中。疫情之下企业主营业务下滑、收入回款变差，财务费用上升，导致现金净流入缩减，偿债资金来源减少，企业债违约风险将有所上升。

4．就业稳中提质难度增强

一是疫情冲击下，中小微企业岗位特别是服务业岗位需求降幅大，呈现“规模越小降幅越大”的特征，吸纳就业能力下降。二是线上消费加快取代实体消费，新的消费结构流通链条短，就业带动能力差，带来新的消极影响。三是灵活就业对缓解就业压力贡献巨大，但这些领域社保覆盖、劳动合同以及法律保障等就业正规化程度仍不清晰，就业质量不高。四是预计2021年普通高等院校大学毕业生在870万以上，高校毕业生就业难度将进一步增大。

（三）经济发展长期向好基础扎实巩固

1．超大规模市场加速释放新优势

随着相对有利的外部发展环境正在发生深刻改变，我国超大规模市场新优势正在对全球市场产生重大影响，逐步形成对国内大循环与国内国际双循环的有力支撑。我国的超大规模市场新优势不仅包含劳动力、消费、产业、创新、金融、物流、房地产等各领域，而且包括商品市场、服务市场以及要素市场等各方面。新一代青壮年人口数量优势、消费市场优势、科技创新与技术产业化应用规模优势等将加速我国经济复苏进程，为疫情后高质量发展打下坚实基础。

2．全面深化改革扩大对外开放激发新活力

随着全面深化改革、持续推进扩大开放，我国加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，更大力度为各类市场主体投资兴业破堵点、解难题。“放管服”改革深入开展，政府服务效能明显提高，创新创业蓬勃发展。我国营商环境国际排名显著提升，连续多年成为世界最具投资价值国家之一。全面深化改革将在更广范围、更大深度、更宽领域解放和发展生产力、激发市场活力、增强经济发展动力。与此同时，尽管经济全球化遭遇“逆风”和“回头浪”，我国仍坚定不移扩大对外开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅缩短外资准入负面清单，扩大服务业、制造业等领域开放，积极搭建自贸试验区、自由贸易港、跨境电商综合试验区、进博会等更高水平的对外开放平台。改革开放红利充分释放将创造经济发展强劲动能。

3．宏观调控有力有效仍存新空间

自疫情发生以来，我国宏观调控从财政政策、货币政策、就业政策、产业政策等多角度为防控疫情、恢复经济做出科学判断、精准调度，统筹好“立足当前”与“跨周期调节”的关系，为后续经济复苏发挥重要作用。不同于其他主要发达经济体实施超规模量化宽松政策，我国央行资产负债表扩张相对温和，仍有进一步降准、减息政策空间，赤字率等财政主要指标明显低于同期世界主要经济体，国债余额占GDP比重处于合理区间。未来，积极的财政政策和稳健的货币政策在总量与结构上对稳定经济基本盘仍然具有较大调控操作余地。我国宏观经济政策的综合协调性将进一步加强，在抵抗疫情冲击、稳定经济发展、促进结构转型、增强发展动力的过程中，实现宏观调控多重目标、多种政策、多项改革平衡协调联动。

三、2021年经济增长前景展望

（一）GDP增长预测

2021年我国经济恢复性回升特征明显。新冠肺炎疫情对经济的负面冲击主要集中在2020年上半年，随着国内疫情防控取得重大战略成果，疫情对经济社会活动影响趋弱，社会生产经营活动加快恢复。从GDP核算角度看，受上年同期基数较低的影响，2021年上半年我国经济将实现高速增长，对全年经济增速影响较大。

预测情景一：假定2020—2021年经济仅恢复到正常水平的70%左右。国外疫情出现多次反复、世界经济复苏不及预期，国内疫情点状暴发时有发生、聚集性接触式消费仍被抑制、供需温差持续制约工业生产。预计2021年经济增速将达到6.3%，基数效应为2.1%，贡献率为32.6%。

预测情景二：假定2020—2021年经济总体恢复到正常水平的80%左右。国外疫情基本控制、世界经济稳步复苏，国内疫情有效控制、消费加快复苏、需求回暖带动生产加快。预计2021年经济增速将达到7.6%，基数效应为2.7%，贡献率为35.5%。

预测情景三：假定2020—2021年经济基本恢复到正常水平的90%左右。国内外疫情均得到有效控制，疫情影响快速消退，世界经济、我国经济均恢复常态。海外需求明显改善，国内消费强劲复苏带动内需扩张，企业利润明显改善，市场主体信心进一步增强。预计2021年经济增速将达到8.8%，基数效应为3.3%，贡献率为37.5%。

国内外机构近期预测显示，2021年我国经济增速将超过7%。中国社会科学院工业经济研究所（10月）预计2021年我国GDP增长8%左右，招商证券（9月）预计2021年我国GDP增长9.0%左右。同时，根据以往经验判断，国际机构对我国GDP增速的预测通常会高出世界经济增速2～3个百分点。经济合作与发展组织（OECD）（9月）预计2021年我国GDP增速为8%、世界经济增速为5%，国际货币基金组织（IMF）（10月）预计我国GDP增速为8.2%、世界经济增速为5.2%。

综上考虑，预计2021年我国GDP将增长7.0%左右。

（二）其他主要指标预测

固定资产投资增长7.0%左右。市场流动性保持合理充裕，企业融资环境有所改善。我国持续深化“放管服”改革，加快优化营商环境，提升企业投资便利性。随着企业效益持续回暖、投资信心稳步恢复，制造业投资有望加快。在政府投资保持力度、信贷资金大力支持以及新型基建需求加快释放等因素的带动下，基础设施投资增速有望加快。房地产市场将面临周期性下行和融资政策效果逐渐显现的双重压力，房地产投资增速将有所承压。

社会消费品零售总额增长8.0%左右。扩内需是构建新发展格局的战略基点，促消费将成为扩内需战略的主要发力点。各级政府出台的一揽子促消费政策措施将为居民营造良好的消费环境，有利于提振消费者信心，释放居民消费潜力；稳就业政策持续落地实施，有利于稳定就业基本盘，为消费增长提供收入源泉；国家引导汽车消费从购买管理向使用管理转变，有利于促进汽车消费加快增长。

进出口增速双转正，出口增长5.0%，进口增长5.5%。全球经济复苏、外部需求改善、稳外贸政策力度加强等因素有利于出口延续增长势头。我国持续扩大对外开放，国内需求改善将助力进口回升。此外，贸易数字化转型快速推进，跨境电商等新业态、新模式层出不穷，将拓宽传统外贸企业的发展空间，为我国外贸增长增添新活力。但也应注意到，我国外贸面临的不确定、不稳定因素依然较多，人民币较快升值不利于外贸出口保持价格竞争力，国外生产能力恢复也将导致我国出口“替代效应”逐渐消退，中美经贸摩擦风险、地缘政治风险等仍不容忽视。

CPI上涨1.5%左右。CPI翘尾因素将大幅减弱，从2020年的平均2.2个百分点降低至2021年的平均0.1个百分点左右。一是食品价格对CPI上涨的拉动作用明显减弱。我国高度重视粮食供应安全，主要粮食生产国逐步放松出口管制也将对粮价产生平抑作用，粮食价格将保持温和增长态势。猪肉产能加快恢复，供需矛盾缓解，猪肉价格将逐步下行。二是非食品价格对CPI上涨的推动作用将有所增强。随着住宿、餐饮、旅游、教育等消费活动逐渐恢复正常，非食品类的商品和服务价格将企稳回升，对CPI上涨的支撑作用明显加强。

PPI上涨0.5%左右（见表2）。一是随着世界经济逐步复苏，全球对国际大宗商品的需求将不断回升，从而推动国际大宗商品价格上涨，我国面临的输入型价格上涨动因有所增强。二是我国实施扩内需战略，带动消费反弹、投资加快，对工业品的需求将有所增加，支撑工业品价格上涨。

［国家信息中心　张宇贤　王远鸿　牛　犁　闫　敏　胡祖铨　陈　彬　邹蕴涵　邬　琼］