第二节《条例》概况_医疗纠纷预防和处理条例理解与适用-QQ阅读男生轻小说网

书名：医疗纠纷预防和处理条例理解与适用
作者名：刘鑫张宝珠主编
本章字数：4839字
更新时间：2021-09-18 15:27:12

第二节《条例》概况

一、《条例》的制订过程

（一）修改《事故条例》的动议

《条例》制订始于人们对《事故条例》实施十多年来的实际效果的反思。自2002年9月1日起实施的《事故条例》的前身是1987年的《事故办法》。由《事故办法》走向《事故条例》，使医疗纠纷的处理逐渐向基本法律理念靠拢，医疗纠纷处理的相关制度逐渐与民事法律制度走近。但是，仍然争议不断，不满意、质疑的声音仍然存在尤其是最高人民法院于2003年1月6日发布了《侵权法适用通知》[16]确定了二元化的医疗纠纷民事处理的模式。在争议最大的法律适用方面，是适用《民法通则》及相关民事法律，还是适用《事故条例》。在这份通知发出之后，各级法院在审理医疗损害赔偿案件时，法律适用非常不统一。其中一个重要的理由是，《事故条例》是行政法规，《民法通则》等民事法律是全国人大及常委会制定的法律，《事故条例》在民事审判中并没有适用的优势。此后，呼吁制定“医疗事故处理法”的声音不断。后来，《侵权责任法》第七章规定了“医疗损害赔偿”，对医疗纠纷的民事处理进行了规制，《事故条例》中有关医疗纠纷民事司法处理的内容自然失效，业界开始呼吁修改《事故条例》。

（二）国家卫生行政部门的立法准备工作

2014年年初正式启动了《事故条例》的修改工作，并将修改后的法律文件名称拟改为《条例》。[17] 在随后几年原国家卫生和计划生育委员会（现为国家卫生健康委员会）的卫生立法工作中，一直在推动《事故条例》的修改工作。[18]国家卫生和计划生育委员会在制订《条例》的过程中有过反复。按照国家卫生和计划生育委员会的最初立法计划，《条例》是对《事故条例》的修改。从2014年年初即按照这一修改行政法规的思路在推进，分别于2014年6月5日、2014年7月23日，形成了两份《医疗纠纷预防和处理条例（送审稿征求意见稿）》（2014年6月5日稿共计六章107条，2014年7月23日稿共计六章103条），经过广泛征求意见、组织专家讨论，于2014年9月15日形成了一部比较成型的《医疗纠纷预防和处理条例（送审稿草案）》（共计六章75条），但由于该送审稿草案与《事故条例》做了彻底切割，而非对《事故条例》的修改，而且过多强调医疗纠纷的民事处理，脱离了“行政法规”的轨迹，最终该送审稿草案被否定。从2014年10月份开始，对《事故条例》的修改思路做了重大调整，围绕“修订《事故条例》和行政法规两个路径” 进行修改，在《事故条例》的基础上，修改和设立医疗纠纷预防和处理的相关制度。于2014年10月29日/30日形成了两个新的《医疗纠纷预防和处理条例（送审稿征求意见稿）》（2014年10月29日稿共计七章92条，2014年10月30日稿共计七章87条），经过广泛征求意见、组织专家讨论，于2014年11月26日形成了《医疗纠纷预防和处理条例（送审稿草案初稿）》（共计七章95条）。后经国家卫生和计划生育委员会生委组织有关单位和专家进一步研究、修改，形成了《医疗纠纷预防和处理条例（送审稿草案）》（共计七章86条），后经国家卫生和计划生产委员会有关领导和专家的进一步修改、审定，形成了《医疗纠纷预防和处理条例（送审稿草案）》两稿（共计六章77条），于2015年年初送国务院法制办征求意见、审阅、修改。

（三）国务院对《条例》的立法

至此，《条例》被正式纳入国务院的立法计划：2015年、2016年连续两年被纳入了国务院立法计划中的“预备项目”中 [19]；2017年纳入国务院立法计划中的第二层次立法目录中；[20]2018年正式列入国务院的立法计划。[21]国务院法制办于2015年向社会各有关部门、学术组织，尤其是向中国法学会、中华医学会、中国医师协会、中国医院协会、中国卫生法学会、中国政法大学等征求了意见，并与相关的部门进行了协调；同时，有关部门还组织专家到部分省市进行了调研，听取一线相关部门、社会组织和实务工作者的意见，形成了正式的征求意见稿《医疗纠纷预防和处理条例（草案征求意见稿）》（共计六章78条），于2015年11月1日向社会公开征求意见，同时在国务院法制办网站、国家卫生和计划生育委员会网站公示。

该草案征求意见稿在调研和征求意见的过程中，征集到社会各有关单位、实务工作者和热心人士的各种意见和建议，对医疗纠纷处理中的一些关键性、敏感性问题争议比较大。对于其中争议比较大的医疗损害鉴定问题，国务院法制办于2017年2月22日、3月10日专门向鉴定机构（法大法庭科学技术鉴定研究所、中华医学会医疗事故技术鉴定办公室）进行了调研，并征求了相关专家的意见。中国政法大学医药法律与伦理研究中心和《中国医学论坛报》还专门组织了一场学术精英的专题讨论，形成了《〈医疗纠纷预防和处理条例（送审稿）〉综合研究报告》，并以中国政法大学“2011智库研究报告”的形式报送国务院法制办和相关部门。[22]这段时间的调研发现了《医疗纠纷预防和处理条例（送审稿）》存在一个很难解决的问题，即用《条例》代替《事故条例》总是存在难以说清楚、完全替代和解决的问题，后经有关部门领导商定，将《条例》确定为新的行政法规，保留原来的《事故条例》，伺时机成熟再另行修订。至此，《条例》制订的思路进一步明确、清晰，于2017年5月15日制订了《医疗纠纷预防和处理条例（草案）（第二次书面征求意见稿）》（共计五章54条），向社会各有关部门再次征求意见。经进一步修改后于2017年7月形成了《医疗纠纷预防和处理条例（草案）》（共计五章56条），报送国务院常务会议审批。2018年6月20日在由国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议上，通过了《医疗纠纷预防和处理条例（草案）》，《条例》于2018年8月28日公布，自2018年10月1日开始实施。

二、《条例》与《事故条例》的关系

第54条 军队医疗机构的医疗纠纷预防和处理办法，由中央军委机关有关部门会同国务院卫生主管部门依据本条例制定。

第55条 对诊疗活动中医疗事故的行政调查处理，依照《医疗事故处理条例》的相关规定执行。

第56条 本条例自2018年10月1日起施行。

《条例》是一部有关医疗纠纷预防和医疗纠纷非诉讼处理的行政法规，《条例》于2018年10月1日生效后，我国在非诉讼处理医疗纠纷方面存在两部行政法规。该两部行政法规都是具有法律效力的法律文件，在预防和处理医疗纠纷方面各有分工和侧重，但是内容上仍有交叉和重叠，对该两部行政法规的适用范围和冲突重叠内容有必要进行厘清。

（一）《条例》主要适用于医疗纠纷预防和非诉讼民事处理

《条例》主要规定了医疗纠纷预防和医疗纠纷非诉讼民事处理两个方面的内容。在医疗纠纷预防方面，规定了政府各相关部门的职责和要求，规定了医疗机构是医疗纠纷预防的主体，并从医疗机构的日常工作方面提出了医疗纠纷的预防要求，包括加强医疗质量和医疗安全管理，通过提高医疗质量、保障医疗安全，提升患者就医的获得感，形成有品质医疗服务的大环境。同时，对医疗机构预防医疗纠纷还提出了有针对性的要求，包括强化医务人员与患者的沟通、保障患者的知情同意权、建立有效的患者投诉渠道等。在医疗纠纷早期化解方面，要求医疗机构告知患者医疗机构处理的渠道，告知患者医疗纠纷处理中享有的权利和证据保全的要求，在此基础上进一步规定患者的病历知情权、病历和可疑医疗物品封存、可疑医疗物品检验、尸体解剖等。在医疗纠纷非诉讼民事责任的处理方面，强调了医患双方和解、医疗纠纷人民调解、医疗纠纷行政调解等三种方式，并强调了医疗纠纷处理要以查清事实、分清责任为前提，进一步规定了医疗技术咨询和医疗损害鉴定的要求。为了保障医疗纠纷预防和非诉讼民事处理制度的落实，《条例》还规定了行政监管和行政处罚的内容。

（二）《事故条例》主要适用于医疗行业的行政监管

在医疗纠纷处理方面，由于医疗纠纷的预防和非诉讼民事处理的内容已经为《条例》规定，涉及医疗纠纷民事责任的诉讼处理又为《侵权责任法》所规制，因此《事故条例》仅剩下医疗纠纷、医疗安全的行政监管的内容。《事故条例》是各级卫生行政部门对医疗市场、医疗质量和医疗安全、医疗行业等进行行政监管的法律依据。《事故条例》的另一项内容，是医务人员严重不负责任，对责任医务人员给予行政处罚不能达到法律惩罚和教育的目的时，有必要对相关医务人员移送司法机关追究刑事责任，这涉及行政处理与刑事处理的衔接。

目前，关于医务人员和实施医疗行为的非医疗纠纷和非医务人员处理，涉及医疗事故罪、非法行医罪和非法进行节育手术罪三项罪名。《刑法》第335条规定了医疗事故罪：医务人员由于严重不负责任，造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的，处3年以下有期徒刑或者拘役。《刑法》第336条规定了非法行医罪、非法进行节育手术罪：未取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；严重损害就诊人身体健康的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；造成就诊人死亡的，处10年以上有期徒刑，并处罚金。未取得医生执业资格的人擅自为他人进行节育复通手术、假节育手术、终止妊娠手术或者摘取宫内节育器，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；严重损害就诊人身体健康的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；造成就诊人死亡的，处10年以上有期徒刑，并处罚金。

【案例1-4】黑诊所内打头孢未皮试致男童死亡 [23]

2015年3月18日12时许，村民王某带着儿子张某某到陈某某家中请陈某某看病，由陈某某检查听诊后，李某某直接为张某某配药，在未对张某某进行头孢曲松钠皮试的情况下，李某某为张某某实施了静脉注射输液。张某某在输液过程中出现药物过敏反应，后经抢救无效死亡。经市公安局物证鉴定所鉴定：张某某符合急性药物过敏性休克死亡。公安机关侦查发现，陈某某、李某某行医的场所，就是他们自己家、个体药店，未取得《医疗机构执业许可证》，而两夫妇在家中非法行医的时间从2014年持续到2015年3月事发。警方还发现，李某某未取得医师执业资格。

案发后，张启明的父母单独提出民事诉讼，在本案开庭之后，经双方协商，陈某某、李某某夫妇共赔偿张某某父母人民币67万元。公诉机关认为，应当以非法行医罪追究二被告人的刑事责任。辩护人认为陈某某有医疗资格，并非是非法行医，应认定为医疗事故罪，李某某非行医主体，也无独立行医行为，不构成犯罪。

法院经审理判决被告人李某某犯非法行医罪，判处有期徒刑10年6个月，并处罚金人民币1万元；被告人陈某某犯非法行医罪，判处有期徒刑3年，缓刑5年，并处罚金人民币4000元。

本案中，被告人陈某某有医师资格，由于其严重不负责任的行为给患者造成了严重损害后果，理应构成医疗事故罪，但是本案却定为非法行医罪，是考虑到患者的死亡主要系李某某没有执业资格，违规给患者实施输液治疗造成患者死亡的后果，对李某某按照非法行医罪追究刑事责任，陈某某按非法行医罪的共犯追究刑事责任。

（三）重复和冲突的医疗纠纷预防和处理制度以《条例》为准

《条例》最初的制订目的是对《事故条例》中不合时宜的制度的修改，对于近年来医疗纠纷预防和处理中出现的新情况新问题增加新的规范内容，但是后来被确定为两部各司其职的行政法规，内容上肯定有交叉和重叠，如何进行取舍呢。按照法律适用“新法优于旧法”的原则，重复和冲突的医疗纠纷预防和处理制度以《条例》为准。因此，涉及患者病历知情权（患者查阅、复制病历的范围和程序），患者死亡后尸体存放、移送、解剖的权限、时限、程序，病历和可疑医疗物品封存的程序和时限等，以《条例》为准。

《条例》适用于地方各级各类医疗机构的医疗纠纷预防和非诉讼民事处理，涉及诉讼处理的相关事项，比如医疗损害鉴定、证据收集与调查、调解协议确认等，仍可以适用。另外，涉及军队系统医疗机构医疗纠纷的预防与非诉讼处理工作，由中央军委机关有关部门会同国务院卫生主管部门依据该条例另行制定规范性文件。