条文解读

一、关于从事核事业以“确保安全”为方针

安全是核事业的生命线，核安全关乎核能与核技术利用事业的发展，关乎从业人员、公众健康与安全，关乎环境安全和社会稳定。只有实现安全保障，核能才能保持可持续发展。以“确保安全”为方针，强调发展核能与核技术利用必须以确保安全为前提，将安全置于至高无上的首要位置。任何人或任何组织均不得以牺牲安全为代价来发展核能与核技术利用事业，以获取利益。

“确保安全”这一方针所强调的是在发展核能和核技术应用中，必须保障核安全。这一方针的确定是根据习近平总书记在第四次国际核安全峰会上的讲话内容：“中国始终在确保安全的前提下，致力于开发利用核能”所确定的。对此，在起草过程中存在不同意见，其主张将核行业中长期形成的“安全第一，质量第一”作为核安全基本方针。对此，我们认为，“安全第一”的说法仅仅是一种意念，属于一种思想要求，而如何实现“安全第一”、如何衡量“安全第一”难以在法律中量化，而对行为的量化又是法律思维的基本要素。关键的问题不在于抽象地把安全放在第几位，而是要具体地实现安全的事实和结果。在头脑中的“安全第一”和行动中的“确保安全”是有所区别的，在某种意义上讲又是区别巨大的。所以，作为对思想要求的“安全第一”和对行为要求的“确保安全”是两类不同性质的思维方式，法律作为行为规范，更注重对行为及其结果的追求。所以，在经过争议之后，根据行业界要求在法律草案中必须明确基本方针的坚定意志，草案最终把“确保安全”作为核安全的基本方针。关于“质量第一”是保障核安全的一个基础性问题，只要核行业的各项产品的质量得到保障，核安全就有了良好的基础，但如何判定质量第一，在什么样的意义上去认定质量第一，这同样是一种“可以意会而不可以言传”的意念，作为法律规范是不易量化清楚的，法律规范所应追求的是符合产品质量标准的安全保障，而不仅仅是抽象的“排位”。另鉴于有关核产品质量问题属于原子能法应当规范的内容，如果确实需要明确“质量第一”，那也应该在原子能法中予以明确。

二、关于核安全工作必须坚持的具体原则

（一）关于安全第一

安全第一，是指始终作出保守决策，确保安全性不受任何经济性、进度要求等其他因素的干扰和影响。从事核安全相关的活动的主体，包括开展核能与核技术利用相关活动的单位、核安全设备制造单位、从事核安全设备无损检验的单位及其各级管理人员和技术人员、操作人员，也包括核工业行业主管部门、能源主管部门和核安全监管部门，在进行决策、规划、管理、生产、制造、研发、检查、检验、运输、操作等活动中，均应当将安全摆在首要位置，确保核安全不受到多种利益权衡的影响，确保活动符合核安全的要求。

（二）关于预防为主

预防为主，是指把预防核事故的发生放在核安全工作的首位，防患于未然。苏联切尔诺贝利核事故和日本福岛核事故等前车之鉴充分说明一旦发生核事故，尤其是大规模放射性物质释放的事故，造成的损害和放射性污染非常严重而且不可逆，治理成本高和治理效果不可预期，核事故造成的破坏很难通过事后的措施进行补救。相对于“事中”的抢救和“事后”的治理而言，“事前”的预防成本最低，效果最好。预防为主也意味着一旦发生事故，要开展应急响应措施，以减轻其后果。

我国放射性污染防治法、安全生产法、环境保护法等法律也确立了预防为主的原则。核安全法规定的核安全许可制度是预防为主原则的重要制度安排。

（三）关于责任明确

责任明确，是指各类责任主体所承担的各类责任内容具体，边界明确。核安全法所规定的不同责任主体承担着不同的安全责任：核设施营运单位、核材料的持有单位以及放射性物品运输的承运人是核安全全面责任的主体；各相关政府部门在其职责范围内承担“三定方案”所规定的安全管理责任，其中，核安全法尤其强调了核工业主管部门、能源主管部门“管行业必须管安全”的责任；承包商和供货商在其职责范围内承担与其权利义务相配套的“相应”责任。

（四）关于严格管理

严格管理，是指各级管理者始终坚持严格的标准和要求，确保各项活动的质量。一方面要求营运单位、核材料持有单位和运输活动托运人在从事核安全相关活动时严格遵守法律、法规规定的义务，执行相关的核安全标准和单位内部的管理制度；另一方面要求政府有关部门，严格依照相关法律、法规，严格开展审评、许可、监督和执法，严厉查处违法违规行为。核安全监管部门的严格监管也是严格管理的具体体现，体现为在相关活动（例如核安全设备的制造、安装、无损检验，核设施的选址、设计、建造、运行、退役等过程）的全过程中，始终严格遵守现行法律法规规定的各项核安全要求开展监督和检查。

（五）关于纵深防御

纵深防御，是指通过设定一系列递进并且独立的防护、缓解措施或者实物屏障，防止核事故发生，减轻核事故后果。纵深防御概念贯彻于安全有关的全部活动，包括与组织、人员行为和技术、管理方面，以保证这些活动均置于多重措施的防御之下，即使有一种故障发生，它将由适当的措施探测、补偿或纠正。

（六）关于独立监管

独立监管，是指核安全监督管理部门对核安全实施独立监管，不受其他任何主体的干扰和影响，决策独立，履行职责独立，确保我国核安全监管的独立性、权威性和有效性。独立监管是国际通行做法，相关国际公约和各国法律都有规定。但同时需要注意的是，核安全工作涉及多个部门，各部门之间要各司其职，也要相互配合。管行业必须管安全，管发展必须管安全，独立监管原则并不能排除行业主管部门对核电企业的监管。

（七）关于全面保障

全面保障，是指形成系统全面的核安全支撑体系，对确保核安全构建有效的支撑。一是国家构建核安全战略规划体系，从较长的时间维度策划确保核安全的任务，并推动落实；二是明确核安全文化建设的法律要求，从人员的潜意识层面提升核安全水平；三是加强核安全科技研发力度，推动核安全手段和方法的创新；四是加强核安全国际合作，充分借鉴世界各国在核能与核技术利用生产实践中所形成的良好做法，提高自身安全水平，同时，推广中国核安全监管体系。