第二章 征收决定

第八条【征收情形】

为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

注解

本条是关于公共利益界定的规定。本条例可以说在立法上首次界定了公共利益，明确将因国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业以及保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益范畴。同时，本条还明确了征收房屋应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。

应用

12.本条列举的属于公共利益的六项情形的具体内容及其依据是什么

（1）《国防法》第2条：“国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动”。本条“国防需要”指的是国防设施建设的需要。外交是一个国家在国际关系方面的活动，本条所称“外交的需要”主要是指使领馆建设的需要。

（2）基础设施是指为社会生产和居民生活进行公共服务的工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。根据《划拨用地目录》的规定，能源、交通、水利等基础设施包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等。

（3）公共事业是指面向社会，以满足社会公共需要为基本目标、直接或者间接提供公共服务的社会活动。本条列举了由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业属于公共利益。

（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设。根据《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》的规定，保障性安居工程大致包括三类：第一类是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；第二类是廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改造。国有土地上房屋征收一般只涉及前两类。

（5）由政府依照《城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。《城乡规划法》第31条规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”

（6）法律、行政法规规定的其他公共利益。《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《公益事业捐赠法》、《招标投标法》、《信托法》、《测绘法》、《海域使用管理法》等法律都有涉及公共利益的规定，但尚未明确界定“公共利益”。

13.《土地管理法》规定的可以收回国有土地使用权的情形有哪些

依据《土地管理法》第58条的规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

配套

《宪法》第13条；《物权法》第42条；《城市房地产管理法》第6条

第九条【征收相关建设的要求】

依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

注解

本条在第8条的基础上，从另一个角度进一步明确征收房屋的前提和要求。前提是，确需征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。要求是，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

有关法律法规已就制定相关规划过程中如何确保公众参与作出了明确具体的规定，本条例未再作重复规定，因此，本条仅强调制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

应用

14.如何理解土地利用总体规划

依据《土地管理法》的相关规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

15.土地利用总体规划如何审批

土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。除此以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

16.法律对建设用地规模有何规定

城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

17.经批准的土地利用总体规划是否可以修改

经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

18.什么是城乡规划

依据《城乡规划法》第2条的规定，城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

19.什么是专项规划

专项规划有气象设施建设规划、环境保护规划、放射性固体废物处置场所选址规划、防洪规划、消防规划、防震减灾规划、铁路发展规划、公路规划、港口规划、人民防空工程建设规划、城市道路发展规划等。

20.公众如何参与城乡规划的编制

依据《城乡规划法》第26条的规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。

组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

21.保障性安居工程主要有哪些

依据《国务院关于同意成立保障性安居工程协调小组的批复》中的有关规定，保障性安居工程主要是指廉租住房建设、棚户区改造和农村危房改造试点。

依据《廉租住房保障办法》第13条的规定，廉租住房建设用地，应当在土地供应计划中优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出，采取划拨方式，保证供应。

廉租住房建设用地的规划布局，应当考虑城市低收入住房困难家庭居住和就业的便利。

廉租住房建设应当坚持经济、适用原则，提高规划设计水平，满足基本使用功能，应当按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺。廉租住房应当符合国家质量安全标准。

配套

《城乡规划法》第4、9、26、31条；《城市危险房屋管理规定》第2、6条

第十条【征收补偿方案】

房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。注解

本条规定了市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作，由房屋征收部门拟定征收补偿方案，旨在规范征收补偿程序，减少征收补偿中的矛盾纠纷。收到房屋征收部门上报的征收补偿方案后，市、县级人民政府应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境资源保护、文物保护、财政、建设等有关部门对征收补偿方案是否符合本条例及其他有关法律法规的规定进行论证。对征收补偿方案进行论证、修改后，市、县级人民政府应当予以公布，征求公众意见，明确征求意见的期限不得少于30日。其主要目的是为了规范政府的征收活动，切实保证在征收、补偿活动过程中统筹兼顾公共利益和被征收人利益，进一步扩大公众参与，保障公众的知情权、参与权、建议权。

应用

22.在拟定征收补偿方案之前，房屋征收部门应当做好哪些工作

房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积以及租赁和用益物权等情况组织调查，依据调查结果，拟定征收补偿方案。

23.房屋征收部门拟定征收补偿方案的原则有哪些

合法，即征收补偿方案的内容应当符合本条例规定，比如，补偿方式、征收评估、保障被征收人居住条件等。

合理，即征收补偿方案的内容应当是大多数人都能够接受的，征收范围大小合适，补偿标准公正公平，设定的奖励应当科学。

可行，征收补偿方案的内容，除符合法律法规规定外，还应当因地制宜，符合当地的实际情况，比如考虑当地的气候条件、风俗习惯、宗教信仰等因素。

24.对征收补偿方案进行论证包括哪些方面

主要论证内容包括需用地的建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，房屋征收范围是否科学合理，征收补偿方案是否公平等。

配套

《政府信息公开条例》第11、12条

第十一条【旧城区改建】

市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

应用

25.因旧城区改建征收房屋，在什么情况下应当举行听证会

根据本条例第8条的规定，政府依照《城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益的范围。考虑到旧城区改建是城市有机更新的方式，是城市建设和发展的主要路径之一，各地均面临大量因旧城区改建需要征收房屋的情况，同时，旧城区改建也存在涉及面广、人数多、征收补偿情况复杂的特点，有必要从征收程序上作出特别限制。另外，旧城区改建兼容城市发展和居民利益保护的双重需要，产生的矛盾和争议主要集中在补偿方面。因此本条第2款对因旧城区改建需要征收房屋的补偿方案征求意见程序作出了特别规定。因旧城区改建需要征收房屋的，如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定，市、县级人民政府应当组织召开听证会进一步听取意见，这里的“多数”应当理解为半数以上。根据听证情况，市、县级人民政府应当对征收补偿方案进行修改完善，对合理意见和建议要充分吸收采纳。

配套

《城乡规划法》第31条

第十二条【社会稳定风险评估】

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

注解

把社会稳定风险评估作为作出房屋征收决定的必经程序，通过风险评估及早发现征收项目中存在影响社会稳定的隐患，并采取有效措施予以化解，是从源头上预防和减少征收矛盾纠纷，把问题解决在基层、解决在萌芽状态的重要举措。征收补偿费用的足额到位，是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。专户存储、专款专用是保证补偿费用不被挤占、挪用的重要措施。

应用

26.社会稳定风险评估的内容主要有哪些

社会稳定风险评估应该建立一个有针对性的评价体系，尽可能多地将各种相关影响因素纳入其中，在征收项目实施前全面客观地对未来风险发生的可能性进行预测。从目前实际情况来看，风险评估应该包含以下内容：（1）征收政策的基本情况及征收的必要性、合法性、合理性。（2）征收政策是否符合法律法规的规定。（3）征收政策是否符合当地的经济社会发展的总体水平。（4）征收政策能否为绝大多数群众所接受，是否兼顾了被征收群众的现实利益和长远利益，是否体现了公平、公正、公开原则。（5）征收项目实施的各项准备工作是否充分，如征收补偿方案是否制定，征收补偿标准是否符合当地房地产市场行情，补偿资金、安置房源是否落实，对困难家庭的综合保障条件是否具备，征收法律政策的宣传公示是否到位，拆除房屋的安全防护措施是否完备等。（6）征收项目的实施是否会引起征收片区范围内或周边居民的不满，是否对政策出台前的征收项目产生重大影响，征收补偿是否与区域内同类的项目间存在明显不公平，是否会激化社会矛盾等。（7）征收项目的拆除施工是否有障碍或安全风险隐患，是否会对周边环境产生较大影响，是否会造成周边群众生产、生活较大不方便，拆除工地管理能否符合规定要求。（8）征收项目的社会稳定风险防范对策和预案措施是否齐备。（9）征收的相关配套制度是否齐全，如公示制度、信访接待制度、责任承诺制度、举报制度、监管制度、责任追究制度等。（10）是否存在可能引发社会稳定风险的其他因素。[2]

27.如何理解本条规定的“应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”

为了应对房屋征收过程中的社会风险，条例在征收决定作出前设置了社会稳定风险评估程序，规定市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。

2010年5月15日，国务院办公厅印发的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电 〔2010〕 15号）中就有明确规定，拆迁项目立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目，一律不得颁发房屋拆迁许可证。目前，一些地方也已经出台社会稳定风险评估的专门规定，如《四川省社会稳定风险评估暂行办法》第5条规定，以下重大事项应当开展社会稳定风险评估：……（三）经济适用住房、廉租住房等住房保障政策重大调整；城市基础设施建设、旧城改造中的拆迁补偿、居民安置等政策重大调整，房地产市场、物业服务管理等政策重大调整；……（五）涉及农村土地经营权流转及农民土地征收征用、拆迁、补偿、安置和移民安置等方面重大政策和改革措施；……（八）涉及人员多、敏感性强，可能对社会稳定产生影响的重大活动；……（十）有关民生问题的行政规范性文件的制定；……各级人民政府及有关部门按照前款规定结合实际情况确定应当开展社会稳定风险评估的具体事项。《南京市城市房屋拆迁社会稳定风险评估办法》第2条规定，城市房屋拆迁重大政策出台前和拆迁项目实施前都必须开展社会稳定风险评估。第7条规定，城市房屋拆迁重大政策社会稳定风险评估的主要内容：（1）拆迁政策是否符合上位法和相关法律法规要求，是否符合党和国家的大政方针。（2）拆迁政策是否落实了科学发展观的要求，是否符合经济社会发展的总体水平。（3）拆迁政策能否为绝大多数群众接受，是否兼顾了群众的现实利益和长远利益，体现了公平原则。（4）拆迁政策是否对政策出台前的拆迁项目产生重大影响，是否会引发较大的社会不稳定事件等。

28.对于“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的”其中的“被征收人数量较多”如何理解

本条并未对“数量较多”进行量的界定，因为数量多少不仅相对于一个城市（区）常住人口规模而言，而且也与社会稳定有关。因此，由各地根据当地实际对此进行具体规定更为妥当。

29.怎样理解“足额到位、专户存储、专款专用”

足额到位，是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。征收补偿费用的足额到位，包括实物和货币两部分，是二者之和，即已经提供实物补偿的，可在总额中扣减相关费用。

专户存储要求在银行设立专门账户进行存储管理。

专款专用，是指征收补偿费用只能用于发放征收补偿，不得挪作他用。

配套

《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》

第十三条【征收公告】

市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

注解

房屋征收决定公告一般张贴于征收范围内及其周围较为醒目、易于为公众查看的地点，也可通过报纸、电视等新闻媒体予以公布。公告的内容包括征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等权利事项。若被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服，可以依法向作出房屋征收决定的市、县人民政府的上一级人民政府申请行政复议；或者依法向人民法院提起行政诉讼。

配套

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第24条

第十四条【征收复议与诉讼】

被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

第十五条【征收调查登记】

房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

注解

对征收房屋情况进行调查登记是对征收房屋进行评估，是确定补偿金额的前提和基础。被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等因素是评估确定被征收房屋价值的最主要依据。调查结果的公布对象以被征收人为限。

应用

30.对被征收房屋进行调查登记由哪个部门进行

对被征收房屋进行调查登记，房屋征收部门既可以独立完成，也可以委托房屋征收实施单位开展，一般情况下还应当有房地产价格评估机构参加。为提高调查登记的效率，减少阻力，房屋征收部门应当争取人民政府协调房屋征收范围内街道办事处、居委会配合进行相关调查工作。

31.被征收房屋的调查登记如何进行

调查登记，一般应当在房屋征收决定前进行。现场房屋调查登记时，房屋调查登记的工作人员，包括房屋征收部门工作人员、受委托的房屋征收实施单位工作人员一般应当对现场房屋及附属物分单元和类别进行拍照、录像、编号，建立档案，做到一户一档。房屋征收部门、被征收人及其他参与调查登记的单位应当对调查结果签字认可。

《房屋登记办法》第10条规定，房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。

国有土地范围内成套住房，以套为基本单元进行登记；非成套住房，以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。集体土地范围内村民住房，以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。

非住房以房屋的幢、层、套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。

配套

《物权法》第16、17条；《房屋登记办法》第10、25-27条

第十六条【房屋征收范围确定】

房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

应用

32.征收范围确定后，哪些改建房屋和改变房屋用途的行为不能获得补偿

针对可能存在的房屋征收前“突击”改扩建，以获取不当补偿的现象，本条明确规定了限制新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途的行为，以杜绝此类投机取巧、侵占公共利益的非法行为，公平对待各个被征收人。

征收范围确定后，征收范围内的单位和个人（被征收人）不得进行以下活动：

一是新建、扩建、改建房屋。本条例第18条和19条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，其补偿标准不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。如果认可被征收人临时新建、扩建、改建房屋，会增加补偿金额，提高了补偿成本，损害公共利益，对其他被征收人也不公平。

二是改变房屋用途。被征收房屋价值的评估，除了考虑被征收房屋的区位、建筑面积外，还考虑房屋的用途，房屋的用途对补偿额的确定也有重要影响。房屋的用途和补偿费用的高低有密切关系，为了防止被征收人临时改变房屋用途，增加征收补偿费，牟取不合法的利益，本款明确规定，征收范围确定后，不得改变房屋用途。

三是其他不当增加补偿费用的行为。考虑到新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途是不当增加补偿费用的主要形式，除此之外还有其他一些情形，如违反规定迁入户口或分户等也会造成征收成本的增加，影响公共利益的实现，为了避免列举式规定的疏漏，本款概括规定了其他“不当增加补偿费用的行为”，将可能出现的情况涵盖在内，以确保征收工作公平公正开展。

33.为什么“暂停期限最长不得超过1年”

规定1年的期限，主要是为了保护被征收人的权益，防止暂停期限过长，妨碍被征收人正常的生产经营活动。同时也约束政府行为，督促政府依法行政。

配套

《城乡规划法》第66条