第二部分

21．如何开好人民代表大会会议？

召集人民代表大会是人大常委会的重要职责。它的含义并不仅仅是按期召开会议，还要充分行使好代表大会的各项职权，充分发挥代表大会比常委会所具有的优势，高质量地把它开好。

（1）认真做好会前准备。会前准备工作是多方面的，就不一一列举，这里只能结合北京的做法重点介绍一下会前视察与预算审查工作。组织代表会前视察。组织代表视察“一府两院”的工作，是让代表在会前了解情况、知情知政的重要措施。一般采用专题分组视察、按照选举单位组织视察形式，并在视察完成后与“一府两院”举行专题座谈。自2013年10月起，对这个传统模式进行了较大改进。一是尊重代表意愿，提前征集代表对视察的意见，由代表自主选择视察单位。二是划小视察代表群体，小型分散，机动灵活，一般不超过10人。三是延长视察期限，从原来的2周左右调整为2个月，以便细化安排。四是深入基层，深入群众，不要求被视察单位上级陪同，不要求做专题汇报，而是直接听取基层单位和群众的意见。五是在视察基础上与“一府两院”领导分专题进行对话，代表可以就关心的问题进一步与领导层进行直接的询问与沟通。这样，大部分代表和群众关心的表层问题在会前得到了基本解决。

会前预算审查工作。以往的会前预算审查工作多由财经委员会（包含预算工作委员会）单独进行，并形成初审意见。2013年底前开始的会前预算审查工作，主要采取了四个方面的措施：一是组建财经（预算）代表小组，扩大代表参与程度。2013年10月上旬，由17个代表团推荐本团2—5名比较熟悉财经工作的代表，成立了由56名代表组成的财经（预算）代表小组，反映各个地区的意见，参与市级预算审查。二是发动各个专门委员会全面参与预算审查，对自己对口单位的预算编制情况进行调研和审查，形成分兵把口的预算审查格局和审查意见，并把意见向财经委员会集中。三是完善初审意见反馈机制。财经委员会汇总代表小组和各个专门委员会的意见后形成预算初审意见，经主任会议讨论后正式提交政府，要求根据初审意见进行调整、补充和完善，并将调整情况向人大报告。然后，大会召开时将初审意见和政府整改情况一并印发给全体代表，作为大会代表审议预算的参考。会议期间专门安排时间进行预算审议，以后几年的会前预算审查工作又在此基础上进行了改进，进一步加大了力度、进行了细化。

（2）充分发挥代表大会功能。如何充分发挥代表大会的功能优势，是召开人民代表大会中的一个重要问题。由于代表大会代表数量多，民主氛围浓，社会关注高，形成决定决议的权威性强，所以应该给予特别重视。其中的实质性问题就是大会功能如何充分发挥，北京市人大在这方面做了一些开拓。

发挥代表大会的全面审查、批准国家机关工作报告的功能。通常情况下，县级以上人民代表大会会议要听取审议各个国家机关的六项年度性工作报告，并作出相应决议，批准这些报告的实施。这是人民代表大会的最重要的职权，即对国家机关上一年度的总体工作进行审议评价予以认可，对国家机关下一年度的总体工作计划进行审议审查予以批准。这项职权是人民代表大会的专有职权，其中既有监督的内涵，也有重大事项决定权的行使。其中，会前各项报告的准备、会中各项报告的审议审查和各项决议的作出，都是人民代表大会的最重要的工作，都要精心安排，不能有丝毫疏忽大意。

发挥代表大会的立法功能。根据我国立法法规定，“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。这就明确，在地方人大两个层次的立法主体中，人民代表大会和人大常委会是有着功能划分的。一般性的地方性法规可以由人大常委会制定，但是对于那些特别重大的地方性法规，应该由人民代表大会来制定。2013年11月北京市人大常委会党组给市委《关于召开北京市第十四届人民代表大会第二次会议若干问题的请示》中提出发挥人民代表大会立法功能问题，并于2014年1月召开的代表大会上审议通过了包括《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》《北京市大气污染防治条例》在内的三个地方法规。2015年1月的北京市第十四届人民代表大会第三次会议审议通过了《北京市居家养老服务条例》,2017年1月的北京市第十四届人民代表大会第五次会议审议通过了《北京市全民健身条例》等。而且，对代表在大会上提出的审议意见，常委会领导同志要求“能改一条改一条，能改一款改一款，能改一句改一句，能改一字改一字”。比如，对大气污染防治条例，共有211位代表提出443条意见，表决稿中对130个条款中的50余个进行了111处修改。又如，对居家养老服务条例，共有228位代表提出423条意见，合并为66条，结果对总共22个条款中的18条进行了修改。人民代表大会立法功能的发挥，极大地调动了广大代表的立法积极性，也唤起了社会对立法的普遍关注，产生了很好的民主立法和社会动员的效果。

发挥代表大会的监督功能。这也是需要开拓的一个方面。北京市连续几年安排大会听取审议政府专项工作报告议题。在代表大会上听取政府重要专项工作报告，并不是北京市人大首创的。早在人民代表大会建立初期，全国人民代表大会和地方人民代表大会就有过听取和审议政府专项工作报告的做法。但是，在地方人大建立常委会以后，这一项工作就由常委会所代替了，一般情况下代表大会不再安排听取和审议专项工作报告。2015年1月北京市人民代表大会十四届三次会议上，安排听取了《北京市大气污染防治条例》实施情况的书面报告。为了保证审议质量和效果，大会专门安排了半天审议时间，专门设置了大会秘书处下的城建环保委员会办公室，收集整理代表审议意见，专门召开了城建环保委员会起草大会对此报告的审议意见，经主席团讨论通过后交政府办理，并要求一定时间后向人大常委会报告办理情况。2016年1月，在人民代表大会会议上再次安排听取和审议了《北京市居家养老服务条例》实施情况的报告。

发挥代表大会的单项重大事项决定功能。我们以北京市西城区人民代表大会行使重大事项决定权的做法为例，北京市西城区近年来在人民代表大会会议上对关系全区重大问题的专项工作行使重大事项决定权，取得了一定的经验和比较好的效果。2014年2月，习近平总书记视察北京，对城市建设和管理提出了新的要求，而且每年代表提出的这方面的议案和建议也占相当大的比重。人大常委会认为，在加强城市管理和环境建设方面，需要通过代表大会行使重大事项决定权来进一步凝聚全区人民群众的智慧和力量，动员最广大的人民群众共同参与到这项工作中来。因此，2015年1月，在区十五届人大五次会议上，就加强环境建设的议题由常委会提交大会审议，并且作出了《关于加强环境建设共建和谐宜居西城的决议》。2017年2月，习近平总书记再次视察北京，对加强“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色提出了要求。对于这件事，作为首都核心城区的西城区责无旁贷，但是，这件事涉及面大、历史遗留问题多，非常复杂，也需要动员全区各界人员广泛参与。因此，2017年4月，在区十六届人大二次会议上，审议通过了《关于加强历史文化名城保护 提升城市发展品质的决议》。2017年，在推动《北京城市总体规划（2016年—2035年）》实施方面，西城区探索以街区整理为抓手，推进首都功能核心区建设的新路径，区委提出建议后，人大常委会经过反复调研，形成了街区整理决议草案，于2017年11月提请区十六届人大二次会议审议，通过了《关于扎实推进街区整理 不断提升核心区品质的决议》。这三个决议在具体运作方式方面，也有新意，突破了单一决议的模式，形成了“政府作专项报告+人大常委会作专项决议草案说明+审议通过决议”的新模式。在决议的落实方面，人大也加大了宣传和监督的力度，在2019年1月召开的十六届人大五次会议上，书面审议了政府关于后两个决议落实情况的专项报告。

（3）认真抓好会后落实。大会之后，常委会要把落实会议决议作为自己的主要任务，围绕落实决议安排相应工作任务并组织代表开展相关活动。比如，在大会以后随即召开常委会结合大会要求进一步进行任务分解，细化全年工作安排，以保证会议任务的落实等。比如，要求“一府两院”对于大会确定的任务，在次年工作报告中必须有所交代。比如，充分发挥大会中代表审议意见的作用，整理打包，送有关方面进行整改或作为工作参考。

实践证明，人民代表大会具有常委会不可替代的优势，一是民主参与的范围扩大了，二是决议决定的权威加强了，三是群众动员的声势彰显了，四是人大制度的自觉自信提高了。开好大会、发挥好大会的功能和优势是北京市区两级人大工作的一个重要做法。