第3章 准确把握生态立区战略的内涵

生态立区战略既是宁夏回族自治区第十二次党代会报告的亮点之一，也是报告的创新之处。生态立区战略作为宁夏今后五年乃至更长一段时期的发展战略，需要在全社会层面达成共识并贯彻落实。可以从以下三个方面准确把握生态立区战略的内涵。

一、生态立区战略体现了发展模式的根本转变

宁夏回族自治区“十三五”规划提出生态优先战略，第十二次党代会提出生态立区战略。从“生态优先”到“生态立区”，突出了生态建设和环境保护推动经济社会发展的基础性、约束性和保障性作用，注重了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，强调了切实保护好生态环境，为宁夏的经济社会发展提供环境容量支撑和环境质量支撑，进而将资源环境优势转化为经济优势。生态立区战略意味着区域内必须“立”生态，再把生态作为“立”区域的基础和支撑。具体而言，“立”的内容包含了价值取向、社会规矩、行为行动、和谐关系。究其实质，生态立区战略体现了从传统的工业化发展模式向绿色发展模式的根本转变。

（一）生态立区战略是对传统工业化发展模式的扬弃

传统工业化道路为西方社会创造了极其灿烂的物质成果与文化成就，也一度成为后进国家谋求繁荣与进步而争相效仿的发展摹本。传统工业化道路走的是“先污染、后治理、快致富、后清理、增长优先”的“黑色发展”模式。此模式坚持经济增长至上论和人类中心主义的环境伦理观，关注发展的方法问题，而不是发展的价值问题。人类中心主义的环境伦理观强调，在人与自然的价值关系中，只有拥有意识的人类才是主体，自然是客体，应当贯彻人是目的的思想，一切应当以人类的利益为出发点和归宿点。这一伦理观片面夸大了人的认知能力，过分强调了人对自然界的能动性，忽略了自然界作为客体对人的主观能动性的制约性。

环顾世界，包括一些发达国家在内的许多国家，都经历了“先污染后治理”的过程。20世纪中叶之后，以全球八大公害事件为代表的环境污染事件集中爆发。例如，美国洛杉矶烟雾事件、英国伦敦烟雾事件、日本水俣病事件等。环境污染和生态破坏成为全球性问题，环境问题第一次成为社会的中心问题。1962年出版的美国学者蕾切尔·卡逊的名著《寂静的春天》被称为环境保护运动史上的圣经。罗马俱乐部分别于1972年、1974年提交的两份报告《增长的极限》《人类处在转折点上》揭示了工业化发展带来的生态环境灾难，促使人类世界开始反思传统工业化道路。20世纪中叶以来，资源、环境、人口等社会、经济和政治问题日益尖锐和全球化，所谓“人类困境”问题吸引了越来越多的研究者。人类目前面临的人口危机、环境危机、粮食危机、能源危机、原料危机等等是一场全球性危机。与过去的自然灾害不同之处在于，现在的危机人为因素更多。人类首先要转变自己的价值观念，不要认为自然的供给系统在所有方面都取之不尽，用之不竭。人类必须从全球的视野和长远利益开展世界范围的合作，必须转变发展模式。否则，不能根本矫正世界现状和人类前景。大自然把不同构造、不同面貌的环境赐予了不同的民族，多样的环境滋生了多样的生态系统，多样的生态系统哺育了多样的文化。多样的文化使人类社会的繁荣成为可能，保护生物多样性就是保护人类自己。这一观点再次印证了罗马俱乐部的核心观点，人类的命运从来没有像今天这样决定性地依赖于它与地球上其他生命的态度和关系。

在实践探索和思想认识层面，西方社会对环境保护经历了“末端治理—生产过程控制—源头防治”的痛苦过程，1987年，联合国提出了可持续发展的理念，把可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。1992年，联合国环境与发展大会上，可持续发展取得世界共识。与经济增长至上的传统发展观相比，可持续发展理念有很大的进步性，强调人力资本投资、减贫，主张经济发展应当充分审慎自然资源的承载能力。

改革开放以来，中国取得了全方位、开创性的历史性成就和深层次、根本性的历史性变革。同时，必须看到，我们的工作还存在许多不足，也面临不少困难和挑战。例如，发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，发展质量和效益还不高，生态环境保护任重道远。宁夏正处于工业化中期的前半阶段，未来五年对宁夏发展至关重要。虽然新一轮科技革命、产业变革和我国加快转变经济发展方式、全面推进“一带一路”建设为宁夏发展带来了新的历史性机遇，但是，我们也面临着在创新发展大潮中与东部发达地区发展差距进一步拉大的严峻挑战，面临着发展不足与生态脆弱的双重压力，面临着扩大总量与提升质量的双重任务，面临着培育竞争优势与补齐发展短板的双重难题。显然，传统的工业化发展模式难以为继。生态立区战略的提出正是对传统工业化发展模式的超越。

（二）生态立区战略倡导绿色发展模式

绿色发展模式是我们党在新的历史起点之上，在面对生态环境日益恶化的严峻形势之下，在实现全面建成小康社会一百年奋斗目标的压力之下，在建设美丽中国，实现中华民族伟大复兴的历史使命感召之下，与时俱进提出的新发展模式。

回顾历史，绿色发展理念和绿色发展模式的提出和倡导也经历了认识、实践、再认识、再实践的过程。1972年，联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，世界各国开始共同研究解决环境问题。1992年，联合国召开环境与发展大会，可持续发展成为共识，第一次把经济发展与环境保护问题结合起来统筹加以解决，标志着在世界范围内启动了环境保护的历史性转变。2002年，世界可持续发展首脑会议提出，经济增长、社会进步和环境保护是可持续发展的三大支柱，经济增长和社会进步必须同环境保护、生态平衡相协调。2012年，联合国可持续发展大会发起可持续发展目标讨论进程，提出绿色经济是实现可持续发展的重要手段。2015年，党的十八届五中全会提出了包括绿色发展在内的五大发展理念。

从长远发展来看，绿色发展是对传统工业化模式的根本性变革，体现了科学发展的主旨和内涵，遵从的是人与自然和谐发展的生态价值观。这种增长模式把环境资源作为社会经济发展的内在要素，要求当代人在生产实践中通过更多的绿色投入，谋求生态盈余，给后代人创造更多的绿色资产。把经济活动过程和结果的“绿色化”“生态化”作为绿色发展的主要内容和途径，强调以绿色科技、绿色能源和绿色资本带动的低能耗、适应人类健康、环境友好的相关产业在GDP中的比重不断提高，把实现经济增长与资源消耗、污染排放脱钩，把经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展的目标。

宁夏回族自治区第十二次党代会报告中提出的打造沿黄生态经济带、铁腕整治环境污染的任务，体现了发展模式必须转变的决心和信心。宁夏因黄河而生，因黄河而兴，既要依托黄河资源，更要保护黄河资源。2016年7月，习近平总书记在宁夏视察时，特别强调要加强黄河保护，坚决杜绝污染黄河行为，让母亲河永远健康。宁夏必须牢牢把握加快经济发展方式转变、产业转型发展这一主线，严格落实主体功能区规划，坚持产业生态化、生态产业化的发展方向，控制开发强度，构建生态经济体系，推动生活方式的绿色低碳转型。围绕加快宁东能源基地建设，建好国家循环经济示范区；围绕国家新能源综合示范区建设、全域旅游示范区建设目标，优化技术创新环境；以发展循环经济、低碳经济、绿色经济、可再生能源资源开发的技术为突破口，加快煤化工、现代纺织、智能制造、装备制造业、现代农业全产业链、休闲旅游、体验旅游、康养旅游的生态化发展。

二、生态立区战略体现了发展思路的高瞻远瞩

生态立区战略将生态环境资源作为经济发展的内在因素，注重了经济潜力依赖于生态潜力的现实性，以及生态潜力转化为经济潜力的必然性，强调了“为何发展、为谁发展”的问题，体现了发展思路的前瞻性。

（一）生态立区战略与国际认识接轨

从国际认识来看，生态环境作为制约经济增长的要素，早在20世纪70年代以来就引起了全世界的关注，生态环境事实上已从单纯自然意义上的人类生存要素转变为社会意义上的经济要素。现代社会的经济潜力很大程度上依赖于生态潜力。无论如何，由于经济潜力未经周密考虑的无计划增长，生态潜力可能处于耗竭的威胁之下。这里有两层含义：一是符合人类生活需要的良好自然生态环境出现短缺，拥有这样的环境已经成为人类追求福利的目标之一；二是根据人类生产活动的技术特性，生态环境本身的承载能力、自然的生态环境对生产排放废弃物的吸纳已经趋于饱和，甚至超载，要继续利用它进行生产，必须再产生新的环境容量，需要人类投入资源进行制造。目前，良好的生态环境已成为人类的劳动产品，并具有明显的二重性特征。从生活的角度看，它是目标；从生产的角度看，它已变成生产要素和条件。①正如布朗（BrownL.R.）所言：“当我们目光短浅地为保持现行模式而努力的时候，我们正在耗尽地球的自然资本。我们花很多时间为经济赤字而烦恼，但是威胁我们经济长远前景的是生态赤字。”①

可以说，一切对自然的过度开发及破坏行为都源于人类对资源价值认识的不完全或者错误，在于失衡的社会结构与利益格局对人类价值认识的扭曲。实际上，如果我们把自然资源的价值、环境改善所获得的收益纳入经济增长中，把资源退化和环境破坏带来的经济损失也计算在内的话，保护环境并不阻碍经济发展。解决环境问题的基点在于人的价值观念必须发生根本转变，原因在于，不同的价值观决定了对事物的评价、认识、选择的不同，决定不同的生产方式和生活方式。生态立区战略的提出，正是宁夏回族自治区党委和政府从宏观的视野和长远的尺度来把握全区经济建设与环境保护的关系，坚持了生态效益和经济效益相互转化的理念，尤其是生态效益本身蕴涵着经济效益且能转化为经济效益的理念，同时又制定了相应的政策和制度来保障这种转化，这无疑是与国际认识的真正接轨。

（二）生态立区战略是对“绿水青山就是金山银山”的生动诠释

“我们既要绿水青山，也要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”重要思想，源于实践、植根实践，又指导实践、引领实践，在“矛盾”中找到了“统一”之法，在“对立”中找到了“转化”之机，在“两难”中找到了“双赢”之路。

社会经济活动与生态环境之间的矛盾是贯穿于人类社会的普遍矛盾之一。这一矛盾具体体现为：具有增长型机制的经济活动对资源需求的无限性与具有稳定型机制的生态环境对资源供给的有限性之间的矛盾。只是人类文明的早期阶段，即采猎业社会中，由于自然资源相对丰裕、人的需求水平相对低下，这一矛盾还没有显现到需要关注的地步。由于社会生产力水平低下，人利用自然的能力有限，所以早期的环境问题主要体现为生物性生活资源的相对枯竭，人与自然的关系是一种相对原始和谐的关系。进入农业社会，人类对环境的依赖主要是土地、气候和水利条件。农业革命导致了人口的迅速增长，而人口压力反过来又促进了农业生产。农业革命使农业生态系统取代了天然生态系统。尽管如此，对定居农业来说，人和自然的关系还是相对和谐的，只是随着人口负载的增加，天然生态系统被大量取代，农业的生态屏蔽逐渐消失，环境问题开始显现，情况在生态脆弱地区尤其严重。所以，传统农业社会并不能协调人与自然的关系。这种认识到今天仍然需要澄清，不可能依靠倒退来实现人与自然的和谐。工业社会对农业社会的取代并不是因为农业社会出现了环境问题而引起，而是因为人对物质生活水平进一步提升的追求所引起的。于是，进入工业社会以来，对经济增长的片面追求导致了对自然资源掠夺式的开发。人试图成为自然界的主宰，无度地向自然界索取，而同时也在破坏人类自身生存与发展的基础。单纯的经济增长并不能给人类带来普遍的福祉，相反，它还同时引发了生态恶化、贫富悬殊、政治腐化、信仰危机等一系列社会问题。这就是所谓的“有增长无发展”或“恶的增长”。可持续发展的理念就是在这样的背景下提出的。可持续发展的核心是实现人的全面发展，它承认基本需要满足的必要性和物质享受的合理性，但要把物质生活的追求自觉地限定在一定的阈值之内；对自然进行理性的开发，使经济效益和生态效益实现内在的统一，目标是追求人的创造，建立一个真正属于人的社会。按照恩格斯在《自然辩证法》中所说的那样，人不仅要在物种方面实现提升，而且要在社会关系方面实现提升，才能真正地实现对动物界的完全超越。

当前，自然资源的粗放开采及利用是宁夏经济社会发展中无法回避的事实，这一现状与尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念严重背离。宁夏既是自然资源丰富区，又是重要的生态屏障区和生态脆弱地区；既是经济发展战略区，又是经济社会相对落后和贫困人口聚集区。从某种意义上来讲，包括宁夏的资源在内的西部资源已成为最后的资源，我们是将其急剧粗放地开发利用，还是未来有序集约地持续使用，这是发展中的重大议题。习近平总书记强调指出，良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。坚决摒弃损耗甚至破坏生态环境的发展模式，坚决摈弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法。由于经济指标在政绩考核中比重很大，所以经济增长热度在地方呈不断上升趋势。经济增长或经济增长过热本身不一定是件坏事，真正的问题出在片面追求经济增长所带来的诸多负面影响与可持续发展的理念相悖。

实际上，经济发展和环境保护应该都是政绩，不过前者是“显绩”，后者是“潜绩”而已。对“潜绩”无论是评价还是考核都比较模糊，对“显绩”则直接关系到一些干部的切身利益。部分干部可以无视党委和政府关于产业结构调整的政策而追求粗放增长，在实际中，就成为努力以骄人的经济增长成绩赢得地方暂时的经济发展。但是，现行经济社会发展考核评价体系存在明显不足。例如，不能全面反映发展的全部社会成本，不能全面反映经济增长的效率、效益和质量，不能全面反映社会财富的总积累以及社会福利的动态变化，不能有效衡量社会分配的公平性和不同社会群体享受基本公共服务的均衡性，不区分考核评价对象的差异等。2013年6月28日，习近平总书记在全国组织工作会议上讲到，改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。2014年1月，新修订《党政领导干部选拔任用工作条例》出台，考察地方党政领导班子成员，应当把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容，更加重视劳动就业、居民收入、科技创新、教育文化、社会保障、卫生健康等的考核，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产、债务状况等指标的权重，防止单纯以经济增长速度评定工作实绩。可以说，有了政策的引导以及绩效考核体系的保障，地方干部在谋求发展的过程中，在某种程度上来讲，就不太容易陷入盲目追求经济指标的困境之中。当然，这既是生态立区战略的应有之义，也是确保“绿水青山就是金山银山”理念落地生效的制度保障。所以说，生态立区战略的提出生动诠释了“绿水青山就是金山银山”的理念。2016年7月，习近平总书记视察宁夏时提出要实现“经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕，与全国同步建成全面小康社会”的奋斗目标，要求宁夏承担起维护西北乃至全国生态安全的重要使命，建设天蓝、地绿、水美的美丽宁夏。2018年9月，在自治区成立60周年，习近平总书记题写了“建设美丽新宁夏 共圆伟大中国梦”的贺匾，体现了习近平总书记对宁夏谱写新篇章的更高要求。这意味着，大力实施生态立区战略，不能纠结于GDP，一定要算生态账，算综合账，先设环境底线，再定发展上限，切实补齐生态环境短板，确保宁夏青山常在、清水长流、空气常新。

（三）生态立区战略吻合宁夏实际

底子薄、基础差、欠发达是宁夏的概况，发展不足与生态脆弱是宁夏的实际，显著的生态战略地位、巨大的生态潜力是宁夏的优势。从战略层面讲，实施生态立区战略，既符合自然规律和社会规律，又满足包括生态安全、经济安全和社会安全在内的国家安全需要，更吻合宁夏的实际。

宁夏是中华文明的发祥地之一。灵武水洞沟遗址表明，早在3万年前，这里已有人类的足迹。历史上，宁夏森林分布较广，植被较为茂盛，野生动植物种类繁多。秦汉时期，宁夏地区农业第一次大规模开发。汉武帝时期，大批移民进入宁夏平原，兴建引黄灌溉渠道，农业人口迅速增长，不少林地变为农地，呈现出了沃野千里、牛羊成群的繁荣景象，其发展水平不亚于当时全国最富庶的关中地区。其间，由于战争的原因，河谷地带和黄土塬面上的林木首先遭到了人为破坏。万幸的是，山地原始森林仍保存较好。唐代后期至宋、西夏时期是宁夏地区森林第二次大破坏时期。唐宋时期，宁夏地区农业再度大开发，由于营造宫殿，大造战舰，林木消耗很大。西夏在宁夏北部立国，大肆修建宫室和寺院，从贺兰山上砍伐了大量的木材。宋、金为了和西夏对抗，在六盘山两侧开垦坡地，战争频繁，森林锐减。明代后期和清代初期，是宁夏人口大增长、农垦大发展时期，也是森林全面破坏的时期。新中国成立后，宁夏曾实行过封山育林，六盘山、贺兰山等地林草得到了很好的更新。20世纪50—70年代，三次规模较大的草原开荒致使大片草原被农田侵占。由于气候变化、人口压力、开发过度及政策失误等多重因素的影响，宁夏生态环境总体上向着退化的方向变迁。改革开放之后，宁夏的生态建设和环境治理经历了四个阶段：生态环境受到关注并初步治理阶段（1978—1996年）、生态环境受到重视的综合治理阶段（1996—2000年）、生态环境有所改善的综合建设阶段（2000—2007年）、生态环境逐步好转的全面建设阶段（2007年至今）。特别是过去5年，宁夏不断加强生态建设，深入实施重点生态工程，大力整治环保突出问题，水土保持、节水型社会、防沙治沙“三个示范区”建设加快推进，节能减排目标任务顺利完成，空气质量优良天数达到75%，生态环境和城乡人居环境进一步完善。

但是，看到成绩的同时，我们也应看到，宁夏发展不足的问题仍然突出，产业层次较低，基础设施建设滞后，城乡区域发展不平衡，资源环境约束趋紧，生态建设面临的挑战和压力非常大，生态脆弱依然没有从根本上得到扭转。例如，森林覆盖率，森林蓄积量，造林成活率、保存率和转化率低，造林成本高，林地征占用逐年攀升，林地保护形势严峻，生态用地属性交叉重叠，天然草原总量持续缩减，防沙治沙工作面临新挑战，以贺兰山、六盘山、罗山为重点的“三山”生态安全屏障建设任重道远，环境空气质量改善难度大，地表水环境治理任务重，环保基础设施建设相对滞后，环境风险隐患依然较多，环保监管体系依然薄弱等等。

宁夏被列入国家“两屏三带”生态安全战略格局之中，处于黄土高原—川滇生态屏障和北方防沙带上，成为国家西部生态屏障的重要组成部分。因此，在推动经济社会发展的过程中，必须坚持一个总原则，规避短期行为。即，非有严重障碍，不动自然结构；若动自然结构，必须因势利导。所谓严重障碍是指在交通、通信、能源、安全、卫生等基础设施方面的困难。宁夏既需要补齐基础设施建设薄弱、公共服务水平偏低、市场主体发育不足、市场体系建设滞后、产业发展处于价值链低端的短板，更应因势利导，基于自身优势，做强“生态潜力”长板，通过生态立区，实现生态富民。虽然农业文明—工业文明—生态文明是一个递进序列，但在一个有足够回旋空间的国家和地区，完全可以从实际出发，在不同地域采用有差异的发展模式，实现工业化和生态化的有机结合，以最小代价完成社会发展的双重任务。通过有所为有所不为的举措，在总体上达到最优。从国家整体层面来看，对于一个大国，如果没有工业化支撑，至少在国际上会受制于人。而在亚层面，根据主体功能区规划，可以根据禁止开发区和限制开发区的功能定位和开发原则，择优利用工业化的成果，有效避免粗放工业化的危害，建立一个巧妙获取自然红利的生态经济系统。这是一个实事求是的超越性决策。

生态立区战略的提出和实施，有利于摒弃破坏甚至损害生态环境的发展模式，有利于摒弃以牺牲环境为代价换取一时一地经济增长的做法，使宁夏的天更蓝、地更绿、水更美、空气更清新，更有利于绿色福利的提升和人自身的发展。在发展问题上，生态立区战略不仅关注了“如何发展”的问题，更加关注了“为何发展，为谁发展”的问题，而“为何发展，为谁发展”正是“如何发展”的价值论前提，“绿色福利”则是“如何发展”的价值目标。绿色福利不仅包括人类生活的安全性福利和适宜性福利，也包括可持续性福利等。因此，绿色福利不仅涉及当代人的福利，也与后代人的福利有关。

三、生态立区战略体现了发展内容的系统全面

发展是时代的主题。发展内容的系统全面从两个方面来理解和把握。一方面，发展既包括政治、经济、文化、社会的发展，也包括生态文明建设。正如宁夏回族自治区第十二次党代会提出的创新驱动战略、脱贫富民战略、生态立区战略是有机统一的整体一样，相互联系，彼此支撑。生态立区战略既是实施创新驱动战略，加快经济转型发展的具体体现，也有利于实现脱贫富民战略，增强人民群众的获得感和幸福感。另一方面，生态立区战略的实施是一项系统工程，既包括生态意识的培养，也包括发展方式的转型、生活方式的转变，还包括生态文明制度体系的构建。

（一）生态立区战略是对生态治国的贯彻落实和继承创新

当今中国把生态文明建设上升为国家战略，但是，再好的顶层设计也需要基层实践。宁夏提出生态立区战略就是对中央顶层设计的贯彻落实和继承创新。

生态文明概念自20世纪80年代提出以来，一直是理论界的关注点之一。党和国家的重要文件首次明确肯定和使用“生态文明”概念是在2003年。国务院发布的《关于加快林业发展的决定》中，明确提出“建设山川秀美的生态文明社会”。党的十七大报告首次提出要“建设生态文明”，其目的是要实现全面建设小康社会这一奋斗目标。党的十七届四中全会和十七届五中全会进一步丰富和完善了生态文明的内涵。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，系统、完整地提出了生态文明的战略任务，并明确提出要将生态文明的理念、目标、原则融入经济社会发展的全过程和各方面。党的十八大报告提出了建设美丽中国的目标，引起了社会各界的共鸣，受到了普通群众的欢迎。党的十九大报告强调指出，现阶段要通过深化生态文明体制改革来建设美丽中国。在2018年召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，要加快构建生态文明体系，加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系、以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系、以改善生态环境质量为核心的目标责任体系、以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系、以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。通过加快构建生态文明体系，确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现。到21世纪中叶，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国。可以说，建设美丽中国，既体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，又彰显了中华民族对子孙后代、对世界民众负责的精神，也顺应了人民群众追求美好生活的新期待。美丽中国这一词汇更加贴近基层、贴近普通群众，更能折射出以人为本的执政理念。生态文明建设任务的提出，使科学发展观的内涵可以得到更加明晰的表达。建设生态文明，不是要放弃工业文明，回到原始的生产生活方式，而是要以资源环境的承载能力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展、人与自然和谐为目标，超越和扬弃粗放型的发展方式和不合理的消费模式，提升全社会的文明理念和素质，使人类活动限制在自然环境可承受的范围内，建设生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会。

2013年11月召开的十八届三中全会最大的亮点在于以经济体制改革为重点，启动了经济、政治、文化、社会以及生态文明建设等领域的“五位一体”体制改革。当前，环境污染问题，生态破坏问题，资源粗放开采利用问题，有法不依、执法不严的重点、难点问题迟迟得不到解决，除了问题本身的复杂性之外，体制机制层面的问题是主要原因。要想从根本上破除这些难题，必须从制度上下功夫、做文章。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把生态文明制度建设作为全面深化改革一部分来看待，用制度保护生态环境。这不仅仅是为了生态环保，也是为了完善社会主义市场经济体系。这充分表明了我们党对中国特色社会主义事业总体布局的认识更加深入，揭示了我们党对当今世界和我国发展大势有着深刻把握和自觉认知，也意味着我国正在迈向以制度建设来推进生态文明建设的新时代。

2015年4月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》。《意见》包括9个部分共35条，总体脉络可以概括为“五个坚持”“四项任务”“四项保障机制”。其中，“五个坚持”包括坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针，坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径，坚持把深化改革和创新驱动作为基本动力，坚持把培育生态文化作为重要支撑，坚持把重点突破和整体推进作为工作方式，将中央关于生态文明建设的总体要求明晰细化。“四项任务”包括优化国土空间开发格局、加快技术创新和结构调整、促进资源节约循环高效使用、加大自然生态系统和环境保护力度。“四项保障机制”包括健全生态文明制度体系、加强统计监测和执法监督、加快形成良好社会风尚、切实加强组织领导。《意见》总体突出体现了战略性、综合性、系统性和可操作性，是当前和今后一个时期推动我国生态文明建设的纲领性文件，是落实党中央、国务院关于生态文明建设顶层设计和总体部署的路线图与时间表。

2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出树立“六大理念”，秉承“六个坚持”，构建“八项基础性制度或体系”。其中，“六大理念”包括尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念，山水林田湖是一个生命共同体的理念。“六个坚持”包括坚持正确改革方向，健全市场机制；坚持自然资源资产的公有性质；坚持城乡环境治理体系统一；坚持激励和约束并举；坚持主动作为和国际合作相结合；坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。“八项基础性制度或体系”包括健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系、完善资源总量管理和全面节约制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、建立健全环境治理体系、健全环境治理和生态保护市场体系、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。《方案》无论是在理念层面还是在制度建设层面，都堪称生态文明建设顶层设计的里程碑。

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，目的是贯彻落实党的十八届五中全会关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”的战略部署，深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率。《方案》提出在海南、宁夏试点基础上，将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等纳入试点范围，探索建立省级空间规划体系，系统解决“规划冲突”以及因“规划冲突”引发的一系列资源短缺、交通拥堵、环境污染、生态恶化等问题。“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合、统一筹划，合理解决现有诸项规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题的规划机制与体系。“多规合一”表面上体现的是“怎么合”的问题，实质上是解决各种规划目标和原则与社会发展总目标和原则协调一致的问题。

2018年6月16日，中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出深入贯彻习近平生态文明思想。必须做到八个坚持，即坚持生态兴则文明兴，坚持人与自然和谐共生，坚持绿水青山就是金山银山，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持山水林田湖草是生命共同体，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，坚持建设美丽中国全民行动，坚持共谋全球生态文明建设。习近平生态文明思想为推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化提供了方向指引和根本遵循，必须用以武装头脑、指导实践、推动工作。

2019年，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。这表明，当前生态文明建设工作的重心已经从污染防治为主转为污染防治、生态保护与修复并重。

可以看出，从党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”建设格局，到十八届三中全会启动以经济体制改革为中心的“五位一体”的体制机制改革，从十八届四中全会提出的依法治国，将生态文明建设纳入法治轨道，到十八届五中全会提出的包括绿色发展理念在内的五大发展理念，从《关于加快推进生态文明建设的意见》的发布，到《生态文明体制改革总体方案》的出台，从《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》的发布到《省级空间规划试点方案》的出台，从率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，实施《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》到2018年全国生态环境保护大会的召开，无不表明中央推进生态文明建设的决心和信心。就宁夏而言，生态立区战略的提出和贯彻落实，既是美丽中国建设的应有之义，也是对中央生态治国顶层设计的贯彻落实和继承创新。

（二）生态立区战略将生态建设和环境保护放在“五位一体”发展格局中推进

党的十九大报告提出，为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。社会主义现代化奋斗的目标从富强民主文明和谐进一步拓展为富强民主文明和谐美丽。增加“美丽”，意味着“五位一体”总体布局与现代化建设目标有了更好的对接，生态文明建设的重要性也更加凸显。环境问题并非孤立存在，它与政治、经济、文化及社会建设息息相关。以生态建设和环境保护为基础的生态文明建设不像经济建设、政治建设、文化建设和社会建设等，具有明确的、独立的边界，它或渗透于四大建设之中，或贯穿于四大建设之间。十八大报告特别强调，生态文明建设的理念、目标、原则要融入经济、政治、文化、社会建设中。

1．生态文明建设与经济建设体现为环境保护与经济发展之间的对立统一关系

宁夏经济建设面临两个突出矛盾：一是经济总量扩张与自然资源的有限性以及自然资源生产率相对低下的矛盾；二是经济快速增长与环境容量有限以及环境容量利用效率相对低下的矛盾。如何有效缓解和克服两大矛盾？这就意味着，在生态文明理念指导下的经济建设，必须坚决摒弃“经济逆生态化、生态非经济化”的传统做法，大力实施产业生态化、消费绿色化、生态经济化等战略，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展。所以，就环境问题与经济建设而言，以破坏生态环境为代价换取的经济增长，不仅资源环境难以承载，还会产生更多的经济问题。

2．生态文明建设与政治建设既有因果关系，又有包容关系

政治建设是实现生态文明建设的保障条件。人类所面临的生态环境危机是在特定制度框架下进行的社会活动引起的。有什么样的制度框架，就有什么样的物质生产和人口生产，也就有什么样的环境影响。因此，政治建设直接影响到生态文明建设的水平。例如，宁夏虽然出台了一系列有关生态建设和环境保护方面的法规，但是有些法规之间还缺乏内在的融合，有些还存在着一定的矛盾，现有的法律法规还难以满足生态文明建设的需求。因此，生态文明理念引领下的政治建设，必然涉及完善法律法规，修订政策制度。所以，政治建设水平影响环境问题的发生和治理程度，环境问题的改善，得益于政治建设的加强。

3．生态文明建设与文化建设是交叉重叠的关系

生态文明建设与文化建设都需要处理和解决人与人、人与社会、人与自然的关系。当前，文化建设的一个突出薄弱环节是生态文化观念不够稳固。因此，生态文明观念引领下的文化建设，需要挖掘并重新认识历史文化的价值和自然界的价值。例如，我国传统文化中蕴含着丰富的生态哲学智慧，需要深入挖掘和传承；还比如，在过去很长一段时间内，包括森林在内的自然资源，其涵养水源的价值、净化废弃物的价值、休闲娱乐价值、审美价值未被人们认识，未在市场交易中得到真正的体现。如今，自然资源的价值亟须被重新认识，文化建设中若忽视了自然界的价值，环境问题必然产生。

4．生态文明建设与社会建设是相互支撑的关系

社会建设的核心问题是保障民生。生态环境质量是保障生命质量和生活质量的最基本民生。今天老百姓对天蓝、地绿、水清的美好家园的渴望比历史上任何一个时期都更紧迫、更具体。生态文明建设水平高，作为基本民生需求的环境权益就维护得好；公众参与包括生态建设与环境保护事务在内的社会管理的程度高，生态文明建设的水平就高。就环境问题与社会建设而言，环境问题一头连着人民群众的生活质量，一头连着社会的和谐发展。

（三）生态立区战略部署的六项具体任务是有机统一的整体

宁夏回族自治区第十二次党代会主要基于主体功能区建设，突出问题意识和问题导向，对如何实施生态立区战略进行了部署。2017年11月召开的自治区实施生态立区战略推进会，主要任务是认真学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党的十九大关于生态文明建设的部署要求，深刻分析宁夏生态文明建设面临的形势，动员全区上下进一步坚定信心、下定决心，推动自治区第十二次党代会提出的生态立区战略落实落地。宁夏回族自治区党委、政府出台的《关于推进生态立区战略的实施意见》，坚持问题导向，立足宁夏，提出了打造沿黄生态经济带、实施山水林田湖草一体化生态保护和修复工程、打好环境污染防治攻坚战、推进生态文明体制机制改革、加强生态环境保护管控和督查、强化生态立区战略实施的组织保障这6项具体任务，体现了指导性和针对性的特点。其中，6项任务是有机统一的整体，后两项任务为前4项任务的贯彻落实保驾护航，第四项任务又发挥着承上启下的关键作用和制度保障作用。

推进生态文明建设，实施生态立区战略是一项系统工程。其前提是全社会尤其是各级党委、政府应树立保护生态环境就是保护生产力的理念，并将这种理念体现到经济社会发展的方方面面。具体来讲，必须坚持以人民为中心，全面贯彻落实新发展理念，牢固树立社会主义生态文明观，坚持节约资源和保护环境的基本国策。当然，理念的树立既需要教育、培训和引导加以提升，也需要在实践中通过对正反两方面的案例加以感悟，更需要政策制度的强力保障。全面实施生态立区战略，必须以改善环境质量为核心，以推进绿色发展为根本，以保护生态系统为重点，以整治生态环境突出问题为抓手，以深化生态文明体制改革为动力，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，加快建设天蓝、地绿、水美、空气清新的美丽宁夏。这就意味着必须通过“切实落实新发展理念，坚定不移推进绿色发展，深入实施‘三大行动’打赢污染防治攻坚战，着力加强生态系统保护和修复，构筑生态安全屏障，着力推进生态文明体制机制改革，不断提升环境治理能力和治理水平”①4个方面推进生态立区战略实施，通过发挥领导干部关键少数作用、严格责任落实、营造良好氛围3个方面加强组织领导，为实施生态立区战略提供坚强保证。

总之，宁夏是祖国西部的一块宝地，把大自然赋予的宝贵财富守护好传承好，是我们义不容辞的职责使命。经济社会发展和环境保护相伴相生，环境问题究其本质，是经济结构调整的问题、生产生活方式转变的问题、发展道路选择的问题。转变经济发展方式，调整经济结构，其目的就是要从源头上为生态环境减负，以最小的资源环境代价换取最大的经济和社会效益，破除环境的约束，促进经济和环境相协调，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展，确保宁夏青山常在、清水长流、空气清新。

①刘拓，张克斌，林琼：《中国土地沙漠化防治策略》，中国林业出版社，2006年。

①〔美〕莱斯特·R．布朗著，林自新等译：《生态经济：有利于地球的经济构想》，东方出版社， 2003年。

①石泰峰同志在自治区实施生态立区战略推进会上的讲话，2017年11月13日。