第1章　绪论

1.1　研究背景

京津冀区域总面积21.6万km2，占全国总面积的2%；总人口达10860.5万人，占全国总人口的7.98%；地区生产总值达62172亿元，占全国生产总值的10.9%，是我国政治、经济、文化发展的核心区域，人口密集，城镇化水平高。京津冀已经成为继长三角、珠三角之后，我国第三个最具活力的城市群。当前，该区域的发展面临着一系列的生态环境问题，已经影响到了人类的生活质量，严重制约了其可持续发展的进程。此外，该区域内部京津冀三地之间的社会经济发展严重失衡，这也阻碍了该区生态环境的改善。为了解决该区域的生态环境问题，实现该区域的社会经济和生态环境的协调发展，2014年京津冀一体化发展上升为国家战略，其中环境一体化发展是先行领域之一。

1.1.1　京津冀面临严重的生态环境问题

当前，整个区域面临着资源约束趋紧、环境污染严重和生态系统退化的严峻形势。比如，以PM2.5为主的大气污染日趋严重，水资源紧缺，水环境恶化、绿色空间萎缩的趋势尚未得到完全遏制。北京受到一系列“大城市病”的困扰。冀北地区贫困与生态环境问题交织现象严重。

1.1.1.1　区域水资源、土地资源约束趋紧

（1）水资源短缺是制约京津冀可持续发展的最大短板。京津冀水资源不足，属于“资源型”严重缺水地区，人均水资源远低于国际公认的严重缺水标准。按照国际公认标准，人均水资源低于3000m3为轻度缺水，低于2000m3为中度缺水，低于1000m3为重度缺水，低于500m3为极度缺水。京津冀多年人均水资源量240m3，仅为全国平均值的1/9。北京市人均水资源量由1998年的人均300m3锐减至2013年的人均100m3。天津的人均水资源量约为120m3，河北省约为300m3，均远远低于国际公认的极度缺水下限500m3/人。

地下水资源超采现象严重。京津冀区域整体地下水超采严重，地下水埋深增大。北京每年超采地下水5亿m3，目前地下水位以每年平均1米的速度下降。与1998年相比，北京市平原地区地下水位下降12.8m，地下水储量超采65亿m3。唐山、廊坊、保定和沧州地区的地下水开采量分别超采37.31%、82.40%、63.76%和73.71%。水资源超采带来一系列水生态环境问题。地下水超采导致区域较大地下水漏斗20处，面积达4万km2，成为世界最大的区域性漏斗。大清河、子牙河近20年来几乎年年断流，湿地萎缩，河流水生态系统严重退化。

（2）土地资源开发强度不断扩大，各类用地竞争激烈。京津冀人口与土地资源的矛盾日益突出，建设用地、耕地以及生态用地之间存在着强烈的竞争关系。随着社会经济的发展、人口剧增和城市化的推进，土地开发建设强度不断扩大。如北京市建设用地面积占总面积的比重日益提高，年均以0.4%的比例增加，而耕地不断减少。

1.1.1.2　区域生态环境恶化的趋势尚未得到根本性遏制

京津冀区域北边的山脉和西边的山脉环抱一个缺水的平原，地形和气候决定了该区域生态承载力和环境容量有限。现在该区域人口和经济规模、水资源和能源的开发和污染物的排放已经超过了整个区域的生态承载力和环境容量，导致一系列生态环境问题出现，生态系统面临失衡的威胁。生态环境危机日益严重，成为制约京津冀区域可持续发展的最大压力。

（1）水环境污染严重，且仍面临着巨大的排放压力。水环境污染严重。地表及地下水污染逐年加重，富营养化现象呈加剧趋势；各大流域水生生物数量明显减少；近50年来，入海水量逐渐减少，12个主要入海河口都存在淤积问题，河口区生态遭到根本性破坏。京津冀区域所属的海河流域水污染状况在全国七大流域中最为严重。2001—2013年，海河流域总体均为重度污染。2013年，国控断面中Ⅰ～Ⅲ类水质断面占37.1%，Ⅳ类、Ⅴ类水质断面占22.6%，劣Ⅴ类水质断面占40.3%。水环境污染问题严重影响人居环境质量和用水安全，而且还会进一步加剧水资源的短缺。

水环境污染仍然面临着巨大的排放压力。2012年全国废水排放量大于30亿t的省份共七个，其中就包括河北省（位列全国第六），七个省份的废水排放总量占全国废水排放量的48.9%；化学需氧量排放量大于100万t的省份有10个，依然包括河北省（位列全国第五）；工业废水中石油类排放量大于700万t的省份有10个，河北省位列第五。京津冀区域水环境污染物排放量远远超过了水环境容量，要从根本上改善水环境质量需要一个长期过程。

（2）以PM2.5为首的大气污染日趋严重。大气环境也面临着环境容量小、污染物排放量大的巨大压力。当前，京津冀地区可吸入颗粒物年日均值维持在较高水平，空气污染正逐步向复合型、多元化趋势发展。在全国，京津冀地区由于雾霾天气造成的空气污染最为严重。2013年，河北省二氧化硫和氮氧化物的排放量分别为128.47万t和165.23万t，均位于全国前列。按照城市环境空气质量综合指数评价，74个城市2014年上半年空气质量相对较差的前10位城市是邢台、石家庄、保定、唐山、邯郸、衡水、济南、廊坊、西安和天津，其中8个城市位于京津冀区域。

（3）土地荒漠化与水土流失仍然十分严重。本地区荒漠化土地面积44167.2km2，水土流失面积占全区总土地面积的47.6%。河北省有六大沙区，包括永定河中下游沙区、黄河故道沙区、冀东沙区、冀西沙区、坝上沙区和坝下沙区。冀北地区对京津风沙天气影响比较大的是三大沙区、六大风口、五大沙滩和九条风沙通道。沙尘暴天气危害着生态环境和社会经济发展，不仅破坏生态平衡，恶化生态环境，使得土地生产力衰退，而且威胁着沙化地区人民的生存和当地经济发展，加深其贫困程度。

（4）城市扩张和工业开发导致绿色空间被蚕食现象严重。京津冀区域城市不断扩张、工业开发挤占生态用地。城市绿地不足、系统功能衰退，热岛效应显著，北京热岛强度已达2℃，高于上海、广州、沈阳等；此外，城镇连片开发与交通网络隔断了生态廊道，生物通道、水系通道、空气交换等都受到了影响。

（5）冀北贫困与生态脆弱交织。由于自然、经济、社会、历史等多方面原因，在河北省北部与京津接壤地区，形成了一个包括32个贫困县、270多万贫困人口的环京津贫困带。该贫困带自然条件恶劣，生态环境脆弱，经济发展滞后，人民生活贫困，一直属于国家及河北省重点扶贫地区。该贫困带区位特殊，紧邻京津，是京津冀都市圈的重要组成部分；生态功能重要，是京津生态屏障和水源涵养地；发展压力巨大，面临着国家要生态、地方政府要经济和人民要生活的多重压力，容易陷入贫困和生态破坏的恶性循环中。京津贫困带的贫困与生态脆弱双重问题不仅给河北省经济社会发展带来负面影响，也给京津两市的生态安全带来威胁。因此，如何协调该区域的生态保护和经济发展问题是京津冀一体化发展的一个重要问题。

（6）京津“大城市病”问题凸显。区域内部的两大核心城市北京市和天津市随着经济的快速发展、人口空前集聚、城市规模扩大，城市病问题逐渐显现。尤其是北京市，用地紧张，房价居高不下，交通拥堵，通勤成本加大，水和大气环境污染严重、热岛效应明显等，严重制约着社会经济的发展和人类福祉的提升。

1.1.2　京津冀三地社会经济发展和生态环境质量严重不平衡

京津冀三地无论在社会经济发展上，还是在环境质量上都有很大的差距，京津冀三地发展严重失衡。总体上，北京市和天津市的经济发展水平远远高于河北省。2013年，北京市的GDP为 1.95万亿，天津市的GDP为1.44万亿，河北省的GDP为2.83万亿；北京市、天津市和河北省的单位人口GDP比为2.38∶2.53∶1；北京市、天津市和河北省的单位面积GDP比为7.93∶8.07∶1。北京市已经进入后工业化发展阶段，天津市和河北省的GDP一半以上依赖第二产业。北京市三产比重为0.8%∶22.3%∶76.5%，天津市为1.3%∶50.6%∶48.1%，河北省为12.4%∶52.2%∶35.5%。

北京市的能源利用率高于天津市和河北省。2013年，北京市综合能耗7100万t标准煤，2012年天津市综合能耗为8202万t标准煤，2013年河北省规模以上工业能耗达到2.09亿t；天津市单位GDP能耗为北京市的1.56倍，河北省单位GDP能耗高于北京市的两倍。

北京市的生态环境建设投入和成效都好于天津市和河北省。2013年，北京市的森林覆盖率达到35.84%，天津市为9.87%，河北省为23.41%。北京市的SO2、氮氧化物、COD和氨氮的排放量分别为8.70万t、16.63万t、17.85万t和1.9万t，天津市分别为21.68万t、31.17万t、22.15万t和2.48万t，河北省高于北京市。

1.1.3　现有生态补偿措施无法满足生态环境整体质量提升的需求

生态补偿是平衡生态环境利益相关者之间的制度安排，建立有效的生态补偿机制是促进区域全面、协调和可持续发展的重要举措（王金南等，2006），是生态文明建设的重要内容，是实现区域生态环境合作的必要途径。党中央、全国人大、国务院高度重视生态补偿机制建设。党的十八大明确提出要“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。十八届三中全会进一步提出“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿，推动地区间建立横向生态补偿制度”。京津冀生态补偿机制的构建是京津冀生态环境协调发展的政策制定和机制创新的重要内容之一，是区域公平发展和生态环境良好、协调发展的机制保障。

现有生态补偿措施无法满足京津冀生态环境整体质量提升的需求。目前，京津冀区域生态补偿主要以国家的财政转移和省市之间的生态环境合作、经济合作和“稻改旱”补偿等方式，补偿金额偏低，补偿制度不完善，严重制约了京津冀三地的生态环境协调发展。

国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时强调，我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。因此，要构建合理的生态补偿制度，保障京津冀生态环境协调发展，质量整体提升。

1.1.4　京津冀一体化发展上升为国家战略

自1978年改革开放以来，打破行政分割，推进区域合作成为区域发展的内在要求。国内学者开始了对京津冀区域经济一体化发展的理论探索。1992年以来，随着市场经济的发展，京津冀区域合作与发展的理论研究达到了一个新的高潮。这一时期，学者们对京津冀区域经济一体化、空间优化与首都圈战略、产业合作等问题进行了更加深入的探讨。清华大学毛其智教授（2005）从世界城市、可持续发展和人居环境的战略高度，探讨了京津冀城乡空间发展的若干问题。

2005年以来，京津冀区域一体化发展进入全面推进阶段，相应的理论研究也上升到国家战略层面和实际操作层面。众多学者提出要改变以往囿于行政区划的思想，依据自然区域的完整性，制定京津冀区域生态环境建设和合作方案，形成一体化的良好生态环境。2011年3月，国家“十二五”规划纲要发布，提出“打造首都经济圈”。2014年，京津冀一体化发展上升为重大国家战略。习近平总书记提出的关于推进京津冀协同发展的要求之一是着力扩大环境容量和生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。