第一节 中央与民族自治地方关系的理论基础

中央与民族自治地方的关系从本质上说是国家与民族聚居地方这两个主体基于共同利益和各自的特殊利益而形成的各种关系的聚合体。如果说中央与普通地方关系的形成是为了更好地实现公共权力与社会公共资源的纵向分配，并更加有效地实现政治共同体治理的话，那么中央与民族自治地方这对特殊关系的形成与发展则是基于多民族国家的特殊国情和现实情况而采取的维护国家主权统一、保障社会和谐以及民族地方稳定发展的有效治理需要。研究中央与民族自治地方关系的理论基础主要包括了民族区域自治理论、多民族国家治理理论和命运共同体理论等。

一、民族区域自治理论

“民族自决”和“民族区域自治”曾是马克思主义经典作家关于解决民族问题的两种基本构想，也是其构思的在统一的国家政权下如何处理国家与民族地方关系问题的两本基本形式。列宁在《论民族自决权》《社会主义革命和民族自决权》等著作中对民族自决权问题进行了系统的论述，特别指出“马克思主义者的纲领所说的‘民族自决’，除政治自治，即国家独立，建立民主国家外，不能有什么别的意义”。与此同时，列宁在领导俄国革命的过程中进一步发展了马克思和恩格斯有关“地方自治”和“区域自治”的思想，后来进一步发展了这一初步构想，并在此基础上提出针对国内的少数民族问题而允许其实现自治是建立统一多民族国家的前提条件等重要思想观点。中国共产党早在成立之初就将“民族自决”“联邦制”作为唤起少数民族参加新民主主义革命和争取民族独立的基本主张，抗日战争爆发后在领导各族人民进行革命实践的过程中逐步形成了民族区域自治的思想，从1947年领导成立内蒙古自治区的具体实践到中华人民共和国成立后民族区域自治制度的全面确立，从国家体制上明确了民族区域自治是在单一制国家结构形式下对少数民族聚居区行使民族自治权的一种制度安排和政治设计，在这个过程中我国中央与民族地方的关系建构得以真正确立。

民族区域自治理论从理论上分析有三个关键要素，即“民族”“区域”和“自治”。“民族”是指单一性的民族，而不是融合性多民族的总称；“区域”是单一性民族集中生产生活的地域范围；“自治”是民族成员可以自主选择发展方式，即自我管理政治、经济和社会事务。需要指出的是，在这个理论中，“自治”的概念最为复杂也最为重要。“自治”有着悠久的历史渊源，古希腊的城邦、意大利的城邦、玛雅的城邦和中国古代的分封制都具有自治的特征。民族区域自治是民族共同体在基于历史传统和文化心理等差异的基础上为了民族的繁荣发展而推行的可以自主控制本地区资源和政策、自主管理事务的制度模式。纵观当今世界有关国家的实际情况，民族区域自治逐渐成为多民族国家进行社会治理和巩固国家主权的一种政治选择。目前国内学界公认的观点是，“民族区域自治的形式有两种，其一是以在全国范围内广泛实行的地方自治形式表现出来，如瑞士；其二是以在少数民族的地方实行的自治这种形式表现出来，如芬兰、意大利、中国、西班牙等”。“最为典型的民族自治体还是中国的民族区域自治和西班牙的民族自治共同体”。

我国已经从法律和政治制度层面明确了“民族区域自治是在国家统一领导下在各少数民族聚居的地方实行区域自治”这一核心概念和原则。这明确说明：一方面，我国的民族区域自治有着一个不可置疑的前提，那就是国家的绝对统一，即在此前提下一切形式和内容的自治活动都不可破坏国家主权的统一和领土的完整；另一方面，要认识到我国的民族区域自治中的“自治”并不是某一民族独享的自治，“区域”也不是某个民族独有的地方，而是强调“民族构成”和“民族聚居区域”这两者间的深度融合，最终以各民族共同繁荣为共同的目标取向。可以说，我国的民族区域自治不仅是对马克思主义民族观和国家观的合理运用和充分借鉴，更实现了结合中国历史和现实国情的超越和发展，不仅将区域自治和民族自治这两项内容进行有机衔接，还汲取了我国传统政治的养分。邓小平对民族区域自治有着莫大的自信，他认为“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。这个制度适合中国的情况”。回顾和分析中国的历史与实际国情不难发现，一方面，中华人民共和国是在各个民族团结一致、奋力抗击外侮和推翻反动统治的巨大伟力下建立起来的，因此每个民族的利益都应当得到国家的充分尊重和切实维护；另一方面，我国的民族人口分布特征是汉族数量多、少数民族数量少，各民族大杂居、小居住和交错杂居，而且各个民族的地域范围、发展历史、社会形态、政治传统、语言文字和宗教信仰等都存在或大或小的差异。所以，基于以上两个方面原因的存在，民族区域自治就是最好的制度选择。正如业内专家所指出的，因为我国的“民族区域自治从来就是以承认国家领土主权统一和中央权威为基础，重视民族特色和地方特点的‘区域自治’，而不是单纯强调民族因素的‘民族自治’”。

自中华人民共和国成立以来，特别是民族区域自治制度被确立以来，国家与民族地方的关系在传统意义上的国家与地方的关系基础上得到了极大的丰富和发展。纵观当前我国中央与民族自治地方的关系发展特点，其中最为明显的特征是随着民族区域自治制度的不断完善，真正实现了两者之间关系发展的制度化、法律化、规范化，即当前最显著的关系特点就是实现了维护国家统一与授予民族自治地方自治权的双重统一。根据《宪法》的规定，民族自治地方的自治机关是人民代表大会和人民政府，这两大自治机关既是国家一级地方机关，又根据自治法等来行使自治权。民族自治地方自治机关是民族区域自治制度的实践主体，是国家政策的执行者，是国家利益和少数民族利益的平衡者，同时是作为中央政府统一领导和部署下的一级地方政权而存在并运行的，因此民族自治地方机关既要行使好与一般地方机关拥有的权力，又要充分使用好特有的自治权，探索出适合本地区各民族有效管理、繁荣发展的模式，从而推动民族自治地方经济社会事业更上一层楼。总之，民族区域自治制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，已经成为处理中央与民族自治地方关系中不可或缺的制度安排。

二、多民族国家治理理论

马克思主义经典作家在对国家起源及其本质分析的基础上创造性地提出了关于国家治理的一般理论，特别是从“政治统治”到“政治治理”的观点以及从制度化角度实现国家治理的诸多思想是马克思国家理论的重要内容。马克思指出“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”；恩格斯围绕国家治理的制度化问题专门强调“国家是以一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的”，即为了维护公共利益，国家的政治治理活动必须要借助制度化的外部力量才能真正实现。俄国十月革命胜利后，列宁对社会主义国家治理问题进行了初步的探索。一方面，他根据俄国多民族共存的实际情况主张建立民主集中制的大国，如他在《国家与革命》中指出民主集中制的大国与民族自治（地方自治、区域自治）之间并不是矛盾的对立关系；另一方面，列宁根据当时俄国的现实以及多民族国家的建设目标进一步明确了苏维埃国家体制与民族区域自治之间的关系定位，即把一些小民族在本民族地区内采取自治共和国、自治州、自治专区等多种形式的民族自治视为社会主义时期进行多民族国家治理的一种有效形式。

多民族国家的治理远比单一民族国家复杂，由于多民族国家具有主权独立、领土统一、国家主权至上和国内民族多元化以及各民族发展不平衡等多重特征，特别是国家中显现出的多民族性质往往是由实际掌握国家政权的民族构成所决定的。多民族国家与普通民族国家一样，对现代化发展的需求日益强烈，希望通过科学有效的治理来解决国家发展的瓶颈和难题，在这样的背景下多民族国家治理理论也就应运而生了。国家治理是国家的领导机构和各级权力机关按照某种秩序和目标对社会进行有计划的控制和引导的活动，其目的是最大限度地维护国家统治和增进公共利益。多民族国家治理是在原有的政治结构和多民族国家制度的基础上通过制度创新和各民族共同体创造性力量对政治力量和社会力量进行整合，用以促进多民族国家的良性和稳步发展。可以认为，多民族国家治理问题也因为自身国家形式和结构的特殊性及民族宗教的问题特殊性而变得更为复杂。进一步而言，良好的多民族国家治理应是提供了一种混合机制，设置了不同的通道，满足国家内不同群体、不同民族表达诉求和公共参与的需要，因此必须建立一个合理的制度结构和制动平衡的机制。

中国历朝历代都非常重视由于多民族同时存在而形成的国家治理问题，“天下一统”和“因俗而治”是我国自古以来国家治理中的核心观念。先秦时期，奉行“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的治理理念。秦汉时期，汉族地区推行郡县制，在少数民族地区设置“道”和“属邦”进行管理。从唐代开始直至明代在少数民族地区推行羁縻制。清代时期，在少数民族地区实行伯克制度和札萨克制度，其他各地仍沿袭郡县制。可以看出，封建王朝时期整合社会与兼顾少数民族利益、维护国家统一的治理模式为中华民族的深度融合和永续发展提供了制度保障。业内有学者指出“在民族国家建立以前，中国是王朝国家形态的多民族国家，建立民族国家以后，中国是民族国家形态的多民族国家”，即体现了中国作为一个多民族国家在历史发展进程中的一脉相承关系，同时蕴含了明显的“发展”和“超越”的思想。从中央与民族自治地方关系的角度看，多民族国家治理是在保证国家统一前提下兼顾到少数民族和民族地方利益的一种治理理念和方式。

中国当代的多民族国家治理理论是在近现代历史发展进程中逐步形成的，不仅以马克思主义民族理论和国家理论为核心和基础，也极大地吸纳了中华传统政治治理因素以及中国古代王朝的中央政权与民族地方的关系模式中的合理因素。回顾起来，中国多民族国家治理理论和模式是中国共产党带领全国各族人民历经长期革命和艰辛建设所取得的宝贵探索成果，是立足中国的基本国情才得以逐渐建立和完善的一套科学的理论与制度体系。具有中国特色的多民族国家治理理论体现了“国家统一”和“民族平等团结”两大核心价值原则，在基本内容上不仅有维护国家统一和领土完整、实现民族平等和民族团结等核心内容，更重要的是结合中国国情增加了如加快民族地区经济社会发展、保护和发展少数民族文化等多个方面的创新性内容。回顾历史不难发现，这套科学的理论和制度体系在我国现代多民族国家的构建和治理进程中发挥了巨大的理论支持和实践导向作用。更重要的是，在多民族国家治理理论的指导下，我国的国家与民族地方的关系在传统意义上的国家与地方的关系基础上得到了极大的丰富和发展，两者之间的关系建构方案自建立之初就包含了消除民族压迫和民族歧视等相关内容，特别是在发展实践中实现了解决民族问题和促进民族地方发展的有机结合，这也是当前我国中央与民族自治地方关系取得重大成就的一个主要原因。总之，当代中国的多民族国家治理理论是以中国特色社会主义理论为指导的具有中国特色的治理理论。

三、命运共同体理论

“共同体”是被广泛应用于政治学、民族学和社会学等学科中的一个重要概念。根据《现代汉语大词典》的解释，共同体不仅指在个人层面结成的集体，还指在国家和社会等层面的集体组织。“命运共同体”，顾名思义，是以命运为活动主体或发展导向的共同体。命运共同体不仅有物理关系上的紧密相连，更强调各个主体在精神层面上的彼此认可以及在发展前途上的守望相助和休戚与共。因此，命运共同体在此意义上涵盖了家庭、民族、国家等多重体系。民族和国家都是人类社会发展进程中的产物，无论是单一民族还是多民族的复合体，无论是单一民族国家还是多民族国家，都属于不同类型的共同体范畴，都同时包含共同命运下的不同共同体的认同问题。正如孙中山先生所说，“中国是一个统一的国家，这一点已牢牢地印在我国的历史意识之中，正是这种意识才使我们能作为一个国家而被保存下来”。无论是中华民族这个多民族共同体的形成还是中国这个统一多民族国家的建构，都是和各民族之间的守望相助和休戚与共的理念与精神分不开的。这种特殊理念和独特精神既可称为各族人民对“多民族共同体”和“多民族国家”的归属感和认同感，更可归纳为“命运共同体”意识。我国统一的多民族国家已有两千多年的发展历史，其可称得上是一部以命运共同体理念来建构现代国家的历史。在这个历史长河中，从历代封建王朝的“国家统一观”逐步向“国家命运共同体”演变，同时历经两千余年的“多民族的大一统观”逐步向“中华民族命运共同体”发展，才有了当前统一多民族国家的建立和发展。可以得出结论，命运共同体意识是建构现代多民族国家的基本原则，本书所介绍的命运共同体理论实质上包含了“中华民族命运共同体理论”和“国家命运共同体理论”两个方面的内容。

进一步而言，民族问题历来在中国政治社会生活中都占据着重要的位置。由于众多少数民族在历史上就一直集中分布在偏远和欠发达地区，因此上起秦汉，下迄明清，历代王朝都从巩固王朝政权的实际出发，将治理民族聚集地区并将其纳入“大一统”国家的范围作为重要的政治工作。回顾历史不难发现，中国历代王朝都把中国的各个民族和民族地方视为一个整体，无论是汉族当政，还是各少数民族当政，都视中国为一个整体，而自身则是这一整体的当然“天下主”，治理着东南西北中“五方之民”，这种思想观念贯穿和体现在历代王朝的民族政策中。我们将其称为“国家统一观”和“多民族的大一统观”。因此，在多民族国家内部各民族间所形成的以“国家统一”和“多民族一统”为特征的共同体意识是我国传统中央政权与民族地方的关系得以维护的核心理念。需要指出的是，历代封建王朝的共同体意识具有历史的狭隘性，封建王朝中央政权对民族地方的治理是建立在民族压迫和不平等的基础上的，即封建王朝的安抚利用的是民族地方的实际统治者，而对广大少数民族民众采取的仍然是统治和压迫政策。这不仅是中央政府对少数民族地方实施怀柔与妥协的基本政策的体现，也导致了中华民族和多民族国家休戚与共的命运共同体精神不能向更高的层次迈进。

近代以来，中国遭到帝国主义列强的入侵和瓜分，国内民族矛盾严重激化。抗日战争全面爆发后，在中华民族面临生死存亡之际，国内的民族意识空前觉醒，“多元一体、休戚与共”的中华民族整体观念逐步成熟。中国共产党在领导各族人民的抗日战争中开始围绕实现完全意义上的“国家统一”进行了一系列的理论和政策探索，并开始形成以“命运共同体”意识来引导这个多民族国家的治理实践。建立在“多元一体、休戚与共”的中华民族整体观念基础之上的“命运共同体”意识不仅继续倡导以“国家统一”和“多民族一统”为特征的共同体意识，更包含了各民族间基于团结、平等和发展等紧密联系的全新的价值追求。最终，中国共产党放弃了曾经提出的民族自决和建立联邦共和国的设想，选择了统一国家内部实行民族区域自治和建立一个统一的多民族的人民共和国，即以“单一制”和“民族区域自治”这两个核心原则来实现“国家统一”的国家结构形式。自中华人民共和国成立以来，“中华民族命运共同体意识”和“国家命运共同体意识”不断升华发展并成为建构我国现代多民族国家的基本原则。正如习近平在2014年中央民族工作会议上所指出的“中华民族是一个命运共同体，一荣俱荣，一损俱损”。当前，我国特有的“命运共同体”理念包含了打造中华民族和整个国家的政治命运共同体、经济命运共同体以及文化命运共同体等多重内容，代表着中国各民族休戚相关、命运与共的血肉关系，这其中既有坚决维护国家统一和领土完整的基本理念，也有各民族之间守望相助和休戚与共的精神追求，还包含着各民族在政治、经济、文化等方面实现共同进步的发展诉求，最终凝聚为实现中华民族伟大复兴的重要精神力量。