导言 为什么要进行第三方评估

评估是现代社会的一项发明。一方面它与经济和社会进步、努力向上和做得更好的愿景联系在一起，另一方面它也有助于人们相信社会发展的可行性和可控的影响性。评估不仅为发展过程中所带来的光芒提供了解释和宣传的工具，而且为力图对工作流程施加有针对性的影响提供了调控的工具。除此之外，评估还适合进行反思，是对现代社会进行自我批判的一种工具。[1]

—— [德] 赖因哈德·施托克曼

良法美策，贵在执行。政策目标的最终实现有赖于有效的执行。[2]政府是政策制定、执行和评估的主体。[3]作为现代社会的一项发明，借助评估，不仅可以了解政策干预的预期效果，而且可以了解非预期效果，为社会反思提供经验基础。评估可以由被评估者自己进行（自我评估），也可以由评估发起者对被评估者进行（内部评估），还可以由与评估者和被评估者无利害关系的第三方进行（外部评估）。与被评估者自己进行的自我评估和评估者对被评估者进行的内部评估不同，第三方评估是由评估主体和被评估主体之外的与二者无利害关系的外部主体进行的评估。通常第三方评估机构由专业人士组成，拥有专业的技术水平，管理科学、信息透明、态度中立，评估结果公正客观，具有独立性、科学性、权威性、公正性和客观性等显著特点，在各类评估中发挥着独特的作用。[4]

与现代法治理念与实践一样，第三方评估也是“舶来品”，源于20世纪20年代欧美发达国家的政策外部评估，并于80年代引入中国。[5]作为一种外部制衡机制，国内外的经验已经表明，开展第三方评估有助于避免相关机构自我评价的局限，客观科学地评价工作的成效、发现存在的问题；有助于针对问题找出解决方案，实现科学决策和精细化管理；有助于改变过去相关机构自说自话、自我表扬、公信力差、话语权缺失、评价结果与公众感受不一致的情况；有助于通过评估与比较，褒扬先进，引领发展方向，解决法治发展和深化改革动力不足的问题。可以说，第三方评估对重塑政府机构的公信力具有巨大的作用。[6]

党的十八大以来，全面深化改革进入各种矛盾叠加、风险隐患集聚的深水区，社会矛盾急剧增加、社会价值观多变多样多元，社会结构日益复杂，政府政策不再“有确定输入就是有确定输出”，政策的制定和执行的难度越来越大，且面临着诸多不确定性。随着传统“全能政府”向现代“有限政府”转变，政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，政府凭借自身的力量难以把握政策制定与落地执行的全部细节。这从一些地方和部分领域改革中不同程度浮现的“中梗阻”“天花板”“等绕拖”等难题也可见一斑。[7]“凡益之道，与时偕行。”在这种情况下，引入第三方评估，借助更多的外部“智慧”制定和评估政策，最大限度地保证实现政策的预期目标，就成为中国改革不断深化和治理能力不断强化的必然结果。而且，“外部评估对组织中有改革意愿的人赋予了额外的合法性及影响力，而这正是推进改革进程所必需的”。[8]

党的十八大以来，中央政府高度重视第三方评估工作，并将其视为政府推进治理现代化的一项重大创新。2014年6月，国务院督察工作首次引入对政策落实情况的第三方评估；同年8月27日，李克强总理主持召开国务院常务会议，听取了政策落实第三方评估汇报，并强调要用第三方评估促进政府管理方式改革创新，通过加强外部监督，更好地推动国务院各项政策的落实。《2015年国务院政府工作报告》更是明确肯定2014年政府工作“引入第三方评估和社会评价，建立长效机制，有力促进了各项工作”。2015年8月26日，李克强总理在国务院常务会上进一步明确了突破“自说自话”式绩效评估的路子在于推进第三方评估，并把它提升到“创新本届政府管理方式”的高度，“第三方评估是本届政府创新管理方式的重要措施，通过加强外部监督，更好推动国务院各项政策措施落实”,“第三方机构在评估中做了大量工作，既展现了宏观整体情况，又做了典型案例剖析。对评估成果应当给予充分肯定，对他们提出的建议和问题，要高度重视”。[9]随着国家顶层设计的不断谋划与探索，以及在中央“探索引入第三方评估改革成效”[10]精神指导下，第三方评估渐成政府管理新常态。

“物之不齐，物之情也。”就当下实践而言，除却“第三方评估”，目前还有“第三方评价”一说，那么，在谈及“第三方评估”之际，首先直面的问题是，到底是“评估”还是“评价”。有学者在考察了“评估” “评价”等词源之后，认为，“评估”一词来自中古英语，意义最为宽广，同时包容“测量”和“评价”的主客观含义；同时，在他看来，“测量”一词来自古法语，是以数字的形式展示某类事物或事件，有着很强的客观色彩，在自然科学和社会科学领域应用广泛；“评价”一词也源自古法语，是对某一客体之价值、意义的认定，主观特征突出，一般用于社会领域和各种人类活动。[11]德国学者更是进一步指出，“评估”一词来源于拉丁文中的“valor”（价值）和前缀“e”以及“ex” （来源）的组合，从中可以得出，评估是“从某事中获得价值”，也就是进行评价。[12]就一般而言，虽然“评估”与“评价”两者在理论上还是有所差别的，但这两者在方法、技术和模型构建等问题上却是可以相互借鉴的，甚至已达到了非常高的融合度。[13]因此，就本书而言，“评估”与“评价”做同义使用，但会根据语境的需要而有所交替。