第一节 国家层面前期贫困影响评价实施的背景

20世纪70年代末期以来，以里根和撒切尔政权为代表的欧美发达国家的政策向右转，减少政府在经济和社会事务中的角色，推行以私有化、市场化为核心的新自由主义政策（Harvey，2005）。与此同时，发达国家的经济改变了“第二次世界大战”后以福特主义为标志的生产方式，转而追求灵活化、自由化的经济增长（又称为“后福特主义”）。结果是，发达国家的制造业大规模转移到发展中国家，导致国内制造业岗位的急剧减少。

新自由主义政策的推行加剧了发达国家的社会问题，使得贫困与失业率大大增加。根据欧洲委员会的统计数据，1985年，欧盟国家有5000万人生活在贫困中，相当于当时总人口的18%；1992年，欧盟有1400万人失业，到1998年这个数字增加到1650万人，占将近10%的就业人口，而且，其中一半的失业人口是长期失业（Atkinson & Davoudi，2000：429）。

日益加剧的贫困问题促使欧盟国家探讨消减贫困的方案。欧洲国家在战后实行了福利国家制度，因此对于失业与贫困问题相对重视。例如，欧洲委员会1975年就开始关注贫困问题，并为此设立了研究项目。到20世纪80年代末期，贫困问题成为该委员会关注的重点，并为欧洲情境下贫困问题的界定、研究和评估，出台了综合性的指导方案。1989年，欧洲委员会实施从1975年以来的第三个贫困项目，又称贫困项目之三（Poverty 3）。它最大的特点是将社会排斥作为贫困概念和反贫政策的核心。社会排斥强调贫困的多维度和综合性，也就是贫困不仅包括物质上或收入上的贫困，而且更重要的是个人作为社会成员能不能够正常地参与社会生活，融入主流社会（方框一）。

与此同时，贫困及其他社会问题在欧洲社会的日益严重，激起了社会各阶层对这些问题的重视。正如卡尔·波兰尼（Karl Polayni）所言，在市场化、商品化向前推进到一定阶段，社会就会产生反作用。这种反作用在欧洲的表现之一是左翼政党的当政或者在国家政治中扮演越来越重要的角色。在法国，左翼政党社会党于20世纪80年代在政策制定中极具影响。1988年该党组阁执政，推行了很多社会政策包括反贫困政策。法国这一时期的政策对欧洲委员会贫困项目之三有重要影响。例如，社会排斥概念首先在法国国内的政策讨论中出现，后来被欧洲委员会采纳。1995年以后，法国的政坛被保守党支配，直到最近社会党才重新执政。但是，社会党的纲领和主张一直对法国的社会福利政策具有重要影响，这其中就包括它所提倡的贫困和社会融入政策；在德国，左翼政党社会民主党在1998年与绿党组成联盟执政，终结了保守政党基督教民主联盟长达17年的执政。此后一直到2009年，社会民主党一直在德国的政坛中处于中心地位。社会民主党主张解决国内的失业和贫困问题，保持甚至增加社会福利开支；在英国，左翼的工党在1997年上台执政，结束了保守党18年的当政。工党上台后将减少社会排斥和贫困作为它的主要社会政策。1997年12月，刚刚执政的工党就在内阁办公室下成立了社会排斥工作小组（Social Exclusion Unit），专门负责减少社会排斥和贫困问题。1999年英国首相布莱尔在论述社会排斥时强调，“社会排斥发生在个人和地区在连接到主流社会中出现的问题包括失业、缺乏技能、收入低、住房差、居住环境获罪率高、健康差和家庭破裂”（Atkinson & Davoudi，2000：429）。其他欧洲国家在这个时期也出现了强调解决贫困和其他社会问题的政策。例如，下文将提到的爱尔兰，在1986年就成立了“反贫局”（Combat Poverty Agency）来应对日益严重的贫困问题。

对贫困问题的关注和强调使得欧洲成为最早在国家层面提出和实施进行先期贫困影响评价的地区。对此下文将有详细介绍。

国家层面实行贫困影响评价的第二个大背景是联合国提出的千年减贫目标。虽然这个目标主要是为了减少发展中国家的贫困人口，但是在过去的十几年内越来越多的发达国家，如美国、加拿大等也把国内的减贫计划纳入这个框架中。贫困问题因而成为这些发达国家在国内政策上关注的重点，而减贫也成为衡量政策成效的重要指标之一。

2000年9月，在纽约联合国总部召开了千年峰会（Millennium Summit），来自全球149个国家的领导人和代表参加了会议并通过了会议文件《千年宣言》（Millennium Declaration），制定了一系列发展目标。发展目标的第一部分就是在减贫上的行动共识，包括（一）到2015年，将全球生活在贫困线（1.25美元/天）的人口与1990年相比减少一半；（二）让所有人，包括妇女和年轻人，能够享受到充分的和有经济贡献的就业和体面的工作机会；（三）到2015年，将全球生活在饥饿中的人口与1990年相比减少一半。^[2]

绝对贫困人口主要集中在欠发达国家，所以联合国的千年减贫计划针对的主要是南半球。一些国际组织如世界银行和发达国家的援助机构在这个过程中发挥了重要角色。然而，随着新自由主义全球化的深入，发达国家也出现了越来越严重的贫困问题。在联合国千年减贫计划的影响下，发达国家的政策制定者和民间组织开始关注国内的贫困问题，探讨并出台减少国内的贫困人口的政策措施。例如，在美国，2005年贫困线以下生活的人口占全国总人口12.6%，而这个比例到2010年上升到15.1%（Center for American Progress，2007：2；DeNavas-Walt，2011：14）。当然，美国官方的贫困线较高，如果一个四口之家2005年的收入在19971美元以下，就被认为是贫困。这个贫困线相当于每天每人的收入为13.7美元。由于消费水平的差异，收入数据有时难以说明贫困问题。一个替代的方法是从食物消费的角度来看待贫困。2010年，美国大约有1720万家庭面临食物供应的问题，又称为食物不安全（food insecure），占总家庭数的14.5%；其中，670万家庭面临严重的食物供应问题，占总家庭数的5.4%（Coleman-Jensen，2011）。

面临严峻的贫困形势，美国的联邦与州政府以及社会团体对有效的减贫政策进行了探讨。最直接的减贫政策是美国政府的补充营养援助项目（Supplemental Nutrition Assistance Program），又称食品劵项目（Food Stamp Program）。在20世纪90年代以后，该政策的援助范围和力度都有所加强。2000年，该项目的总支出为116亿美元，参与人数为1720万人；到2011年，分别为720亿美元和4470万人（Tiehen、Jolliffe and Gundersen，2012）。除食品项目外，美国政府也关注综合的反贫困措施。如美国参议院在2004年通过了《减少贫困和预防贫困法案》。虽然这个议案最后没有在众议院通过，但是却在美国引起了关于贫困和减贫的讨论。近年来，一些重要的政策咨询和研究机构如布鲁金斯研究所对美国国内的贫困和减贫问题发布了一系列报告。另外一个重要的政策咨询机构，美国进步中心（The Center for American Progress）2007年发布报告提出了在未来十年内将美国贫困人口减半的倡议和政策措施。这个报告显然受到了联合国千年发展宣言的影响。在州一级，截至2011年，美国大约有20个州（共50个州）政府设立了专门机构对如何减贫进行探讨和研究，其中11个州已经立法设定了将贫困人口在10年内减半的目标。^[3]

在左翼政治势力影响回升以及联合国提出千年减贫目标这两个大的背景下，欧美发达国家，或者新加入了发达国家组织如欧盟、经合组织的成员国，开始对国内的重大政策或项目进行前期贫困影响评价。

从现有的文献来看，实行或积极推行贫困影响评价的国家和地区大致可分为三类：第一类是全面推行贫困影响评价的国家和地区。这类国家和地区数目较少，主要有爱尔兰、立陶宛和加拿大相对自治的魁北克政府。他们的做法是将贫困影响评价作为所有重大经济社会政策出台前具备的必要条件。没有通过贫困影响评价的政策应做出相应的调整。第二类是部分实行贫困影响评价的国家。这类国家不要求所有的重大经济社会政策都进行贫困影响评价，而是对一些涉及特别内容的政策进行评价。这类国家在欧洲数量众多，如英国、德国、比利时、葡萄牙、西班牙、爱沙尼亚、斯洛伐克，等等。对政策内容的设定，各个国家都有所不同。例如，英国、爱沙尼亚将减少儿童贫困作为国家的重要目标，从而对一些涉及儿童的政策例如教育、家庭福利要求进行贫困影响评价。第三类国家在政策上还没有要求实行贫困影响评价，但是对实行此类评价的必要性有充分的认识，而且已经着手开始设计进行贫困影响评价的具体步骤，这类国家具有代表性的如美国。

下文将分别介绍此三类国家目前在贫困影响评价方面的做法。在全面推行贫困影响评价的国家中，将重点介绍爱尔兰的做法；在部分实行贫困影响评价的国家中，将重点介绍英国在儿童减贫方面的做法；对倡议推行贫困影响评价的国家，将重点介绍美国的实践。