第三节 经济合作与发展组织的贫困影响评价

经合组织发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）由29个主要援助国家组成，所提供的官方发展援助占到全球官方发展援助的90%以上。与其他多边机构不同，DAC并不提供直接的援助，而是作为协调发达国家发展援助的论坛。DAC将自己看作是西方援助国讨论援助的场所，反映了援助国声音的渠道。其目标在于通过援助和经济合作推动发展中国家有能力参与到全球经济中，并帮助穷人摆脱贫困，参与其所在的社会。从这个意义上说，DAC的原则在很大程度上代表了援助国的共识。

图1-1 主要的贫困维度及其之间的相关影响

2000年联合国提出了千年目标，DAC将反贫困作为发展援助的主要目标，2001年制定了《DAC减贫指南》（The DAC Guidelines Poverty Reduction），在这个指南中，关注到了多元贫困的问题，指出国际援助应帮助受援国制定本国的减贫战略，促进受援国实现贫困优先的经济增长，并要增加对贫困的发展中国家的援助。为了推动贫困优先的经济增长，2007年OECD制定了《促进贫困优先增长：援助者政策指南》，具体阐述了在国际援助中如何促进受援国实现贫困优先的经济增长。贫困影响评价被作为实现贫困优先增长的重要工具被包括在这个指南中。

作为援助者，OECD认为要实现联合国千年目标就必须要建立援助者和发展中国家的伙伴关系，援助要针对具体国家有具体的战略，只有这样才能提高援助的效率。2003年制定了《协调援助者实践以提供高效援助》，提供了如何针对具体国家制定援助策略的方法；2005年更清楚地提出了贫困影响分析；在2006年形成了完整的分析工具；在2007年出版了贫困影响评价的操作手册。OECD希望通过贫困影响评价，促进贫困优先的经济增长并使援助项目发挥更好的减贫作用。

一 贫困以及贫困优先的经济增长

在OECD看来，有效的反贫困需要有清晰和内在一致的贫困概念。在OECD更多地受到印度经济学家阿玛蒂亚·森的影响，将贫困看作能力的缺乏。不同的国际机构在对贫困的定义中有着不同的侧重点，而OECD采用了多维贫困的概念来定义贫困。OECD的贫困概念包括了5个方面能力的缺乏，即经济能力、人的能力、政治能力、社会文化能力和保护的能力。而性别和环境问题则是贯穿了所有这5个方面。

导致贫困的原因很多，在不同国家也不尽相同。比如不可改变的因素，如气候、地理条件和历史条件等，也有许多可变的因素，比如治理是最重要的因素之一，缺少良好的治理，比如腐败的存在、严重的官僚主义，以及缺少改革的共识等，都会导致无法实现经济的良性增长。此外，还有许多因素都与贫困密切相关，如社会冲突、资源紧张、艾滋病等。

报告指出，识别贫困人群比识别对贫困原因的分析更容易，所以一些发展项目仅仅识别出贫困群体，但是对贫困原因的分析不足。而要根本解决贫困问题，需要形成国家层面的减贫战略，而减贫战略的形成有赖于对贫困原因的分析。^[7]

OECD强调减贫战略需要与可持续发展战略相呼应，并制定出一组相关的政策建议，这些政策主要包括：

· 促进贫困优先的增长，也就是说选择那些可以增强穷人能力的增长方式，从而使穷人可以参与经济增长，对经济增长产生贡献并从中受益。

· 有效地处理贫困的多种维度，特别是那些改善人类状况的因素，如教育、卫生、营养和居住。

· 那些赋权于穷人的政策，特别是可以改善其政治和社会文化能力的政策。

穷人优先的增长战略强调穷人参与、穷人贡献和穷人受益的增长方式。在不同背景下，穷人优先的增长方式也不尽相同，因此并没有固定的模式，这对援助国提出了新的要求。援助国要促进基于发展中国家各国不同背景而形成的本国发展战略，增强受援国贫困分析和制定战略的能力。针对不同国家的不同背景，援助国的援助要更加灵活和有针对性。因此援助国需要重新思考自己的援助议程，而且要支持那些在援助领域工作的人员具有更强能力以应对多维贫困。

当援助国和被援助国都将减少贫困作为援助首要目标的时候，为了使援助在减贫中发挥更大的作用，OECD开始对援助进行贫困影响评价，并制定了操作指南。

二 贫困影响框架

OECD所倡导的是贫困影响的前评价（Exante Poverty Impact Assessment），前评价的目的在于使援助国及其伙伴了解干预（政策、项目）可能带来的预期和非预期的结果。贫困影响会评价干预对不同社会人群的影响，但是会特别关注贫困和脆弱人群。

贫困影响的前评价要提供的信息包括：

1）理解政策或项目干预与伙伴国发展和减贫战略的关系。

2）分析受到政策或项目干预影响即对其产生影响的利益相关方，也就是基于收入、性别等所划分的不同社会群体。

3）分析不同的传递渠道对利益相关方所产生的不同影响及其内在关系。

4）基于多为贫困的概念，利用OECD的5项能力框架分析干预对利益相关方特别是针对目标人群可能出现的结果。

5）评价对千年目标或其他重要战略目标实现的潜在影响。

6）评价项目干预的核心假设并识别出潜在的风险。

7）评价所利用信息或数据的可靠性，并识别出关键的知识不足。

8）提供框架建议以改善本底调查、干预实施中的监测评估和后评估。

9）基于以上的评价，提供决策建议，包括如何改进政策和项目设计以提高减贫效果，或者是否实施本项政策或项目。

OECD将贫困影响评价分成5个模块，这5个模块构成了评价的核心工具。

模块1 贫困状况及政策项目干预与国家战略规划的相关性分析。在这个模块中主要的目标有两个，首先是提供背景情况，也就是政策和项目所实施的外部环境；其次要分析预期的投入对减贫战略的相关性。在这个模块中，至少需要5个方面的信息。

1）受援国的一般贫困状况。有哪些基础数据，已有的成功经验，覆盖的人群，特别是那些特殊的群体，如穷人、妇女儿童和老人，以及其他脆弱群体。

2）贫困是多维的，所以对贫困的分析要包括政治、社会文化和保护维度。政治经济、性别不平等和环境可持续应被特别关注。

3）阐述已有的国家减贫战略，其他相关的计划和战略，明确本地区需要优先解决的问题，并讨论与援助者和受援国有关的决定和文件。

4）本项干预的主要目标，简要叙述其预期成果，与国家战略的关系，以及所利用的援助工具（一揽子援助SWAP，政策建议，项目等），预期利用的作用机制。

5）还要讨论所施用信息的质量，以及是否有足够的信息用于决策，将来如何改善数据收集。

模块2 利益相关群体和制度分析。所谓利益相关方不仅仅是个人，也包括机构、组织和群体。他们直接或间接地受到援助干预的影响或对援助干预产生影响。对于一个援助干预来说，利益相关群体包括了4类。

1）对援助干预产生影响的那些群体。

2）那些受到援助干预影响的人群。

3）援助干预的目标人群。

4）间接的目标群体。

制度分析则是对当地正式和非正式制度的分析。制度分析与利益相关方的分析有着密切的联系，比如法律制度、选举制度、文化习俗等，这些制度对于援助干预是否可以有效地进行，具有重要的影响。

模块3 识别影响机制及其后果。影响机制就是描述不同层面和不同时间，援助干预产生影响的途径。这种机制有初级的和次级的两种。比如在一个修路的项目中，初级的影响机制就是当地居民使用了道路并增加了产品流通。由此导致的次级机制就是物资更便宜（价格），村民可以将产品销售到村外，这增加了经济活动和劳动力需求（就业和工资）。

在援助干预中存在着单一和多重初级影响机制，比如单一的修建道路就是单一的初级影响机制，而一个农村发展项目可能包括修建道路（交通），建立小额信贷（资产—金融），农业技术培训（资产—人力）等，这就形成多维的影响机制。

在援助干预中，有6种影响机制经常被关注。

1）价格，干预所引起的消费或产品的价格变动。

2）就业，包括正式和非正式就业，以及工资的变化。

3）转移性财产和税收的变化，包括来自私人或社会的转移性收入，比如汇款和各种补贴；以及与税收相关的，如强制保险、税费负担的变化等。

4）公共物品和服务，特别是消除施用公共物品和服务的障碍，以及公共物品和服务的改善。

5）权威，这里主要考察政治、法律、社会和文化等方面的变化，特别关注的是赋权、平等和包容的问题。

6）资产，资产也被表述为获取利益和减少负面影响的能力。在这里，指南借用了英国海外发展指数可持续发展的5种资产的概念，即物理资产、自然资产、人力资产、社会资产和金融资产来考察援助干预的影响。

模块4 评价利益相关群体和目标群体的能力。模块4的重点是分析援助干预的产出及其对不同利益相关群体的影响。OECD认为，人们要摆脱贫困就需要5种能力，即经济、人力、政治、社会文化和安全保护能力，这与OECD关于多维贫困的5个维度相互呼应。缺乏这5种能力是导致贫困的原因，那么要摆脱贫困，也就需要加强这5种能力。援助干预对这5种能力产生了什么影响，是评估的重要内容。

模块5 评价援助干预的产出与千年目标和其他战略目标的关系。实现联合国千年目标是OECD国家对发展中国家提供援助并实施贫困影响评价的目的，因此援助干预在哪些方面有助于实现或阻碍千年目标的实现，是贫困影响评价的重要内容。在这个模块中，除了千年目标之外，还需要评价援助干预对国家其他战略的作用，如贫困优先的增长、保护脆弱群体等。

三 贫困影响评价的定位

在OECD将贫困影响评价看作是一个比较快速的评价过程。与“贫困与社会影响评价”和“逻辑框架分析”有着密切的关系。

贫困影响评价多使用已有的数据，只有在特别需要的情况下，才会增加调查，采集一些新的数据。贫困影响评价比“贫困与社会影响评价”需要更少的数据、时间、人力和资金支持。贫困影响评价是在有限的时间中，利用有限的数据和资源，指出援助干预在减贫方面的影响和产出。因此，有的时候贫困影响评价更被看作是“贫困与社会影响评价”的简本（light version）。在OECD的操作中，一项“贫困与社会影响评价”往往要耗时6—18个月，耗资5万美元以上，而一项贫困影响评价往往仅需要2—3周，需要资金在1万美元以下。

贫困影响评价是一项前评价，也就是在援助干预计划之前的评价，这个评价并不能代替其他的评价，如逻辑框架、成本效益评价，而是与其他评价相互补充。有时贫困影响评价可以被看作是逻辑框架分析的扩展，将逻辑框架分析中有关贫困影响的因果链加以特别强调。

基于援助干预的复杂程度不同，贫困影响评价的设计也不尽相同。一般来说，贫困影响评价是在干预的设计阶段，由一个小的工作组来完成。贫困影响评价应成为各项综合评价的一部分，在项目设计中，对决策者产生影响。根据具体的干预项目的需求，贫困影响评价可以采取独立评价的方式，也可以纳入一般的评价过程中，成为评价的组成部分。与贫困关系越密切的援助干预，越需要更详细的贫困影响评价。理想的情况下，贫困影响评价应是在援助干预的准备阶段，由一个小组的专家，利用已有的资料，分析在特别的项目背景下，干预会对贫困产生什么影响。

在OECD的框架内，贫困影响评价应是具有政策影响的。这种影响主要体现在：

1.对干预设计的影响。要基于贫困影响分析，形成政策建议。特别是如何修改项目设计，从而可以更好地对减贫产生影响。

2.对项目的后期管理提供建议，比如对项目不可控制的一些风险如何加强监测，反映数据不足，以及如何增加数据。对项目的监测评估和后评估提出建议等。

3.在贫困影响评价过程中，不仅要关注评估的结果，而且要重视评估的过程。在评估过程中，通过对话、座谈会等，及时将评估结果传达给决策者。^[8]

此外，还有两点值得注意，第一，由于贫困影响评价覆盖范围比较广泛，而且要在比较短的时间内完成，所以OECD在贫困影响评价手册中制定许多表格用于帮助评估。这些表格与逻辑框架类似，具有较高的应用价值。^[9]

第二，OECD的贫困影响评价也对其他一些国际机构产生了影响，比如Forest Trends也在利用相似的框架评价其欧盟从其他国家进口木材的双边协议项目：资源伙伴协议（VPA）（Forest Trends，2012）。

参考文献

ADB，Guidelines for The Economic Analysis of Project，1997.

ADB，Handbook for Integrating Poverty Impact Assessment in the Economic Analysis of Projects，2001.

ADB，Handbook on Poverty and Social Analysis，2001.

ADB，Poverty Handbook：Analysis and Process to Support ADB Operations，2006.

ADB，Handbook on Social Analysis，2007.

ADB，Handbook on Poverty and Social Analysis，2012.

Eva Ludi，“Brief No 7 - The OECD/DAC Poverty and Pro-poor Growth Framework”，2008 April.

Forest Trends，“Information Brief No.4，Poverty Impact Assessment for Reducing Social Risks and Enhancing Pro-Poor Outcomes of Voluntary Partnership Agreements”，2012.

Frank，Vanclay，“International Principles For Social Impact Assessment”，Impact Assessment and Project Appraisal，Volume 21，Number 1，2003.

OECD，Promoting Pro-Poor Growth，Harmonising exante Poverty Impact Assessment，2006.

OECD，Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery，2003.

OECD，The DAC Guidelines Poverty Reduction，2001.

OECD，Promoting Pro-Poor Growth：Policy guidance for Donors，2007.

OECDb，Promoting Pro-Poor Growth：A Practical Guide to exante Poverty Impact Assessment，2007.

Sugiyarto，Guntur，Poverty Impact Analysis：Selected Tools and Application，2007.

WB，Political，and Social Analysis of Policy Reform A Sourcebook for Development Practitioners，2007.

陈绍军等：《亚洲开发银行资助项目社会评价培训手册》，2009。

[美]拉贝尔·J.伯基：《社会影响评价的概念、过程和方法》，中国环境科学出版社2011年版。

王晓毅：《德国投资项目评估的公众参与》，《金融博览》2014年第2期。

杨华均等：《工程项目社会影响评价的惠顾与展望》，《中国农讯通报》2007年第8期。

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[1] 作者：王晓毅，中国社会科学院社会学研究所研究员、农村环境与社会研究中心主任。

[2] [美]拉贝尔·J.伯基：《社会影响评价的概念、过程和方法》，中国环境科学出版社2011年版。

[3] Frank，Vanclay，2003，“International Principles For Social Impact Assessment”，Impact Assessment and Project Appraisal，Volume 21，Number 1，

[4] [美]拉贝尔·J.伯基：《社会影响评价的概念、过程和方法》，中国环境科学出版社2011年版。

[5] WB，2007，Political，and Social Analysis of Policy Reform A Sourcebook for Development Practitioners.

[6] ADB，Handbook on Poverty and Social Analysis，2012.

[7] OECD，The DAC Guidelines Poverty Reduction，2001.

[8] OECD，Promoting Pro-Poor Growth：A practical Guide to ex ante Poverty Impact Assessment，2007.

[9] OECD，Promoting Pro-Poor Growth：A practical Guide to ex ante Poverty Impact Assessment，2007.