第一节 宪法的产生与改革

作为国家的根本法，宪法及其相关法律是确保国家政治稳定的决定性因素，也是促进公民和平以及社会和民族和谐的保障。从实践看，每次宪法改革都会引起国内各利益集团和政治势力的力量结构调整，尤其是总统、议会和政府三者间的权力分割、中央与地方的权力划分、总统和议会的任期以及总统、议会、地方代表机构和自治机构的选举产生办法等。

对哈萨克斯坦来说，今天的宪法来之不易，在国家独立后经过尖锐政治斗争才得以确立。围绕国家基本制度的争斗虽未引发战争和内乱，却也多次造成政局紧张。宪法改革的核心问题是总统制，总统由此成为各派力量的焦点。纳扎尔巴耶夫的压力可想而知！哈萨克斯坦首任总统图书馆至今保留着当年纳扎尔巴耶夫在宪法草案文本上密密麻麻的修改字迹。宪法的每一项条款和每一个字都由他亲自敲定。

哈萨克斯坦以宪法为根本的政治体制经历了从无到有的创建进程。哈萨克斯坦独立以来，不断完善宪法的法律体制框架，不断丰富其内涵，使独立的哈萨克斯坦走上法制化道路。宪制思想是纳扎尔巴耶夫重要的治国理念和政治思想。

一 1993年首部《宪法》

1991年“8·19事件”后，苏联共产党宣布解散，苏联解体已不可避免。当年12月8日，俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯三国签订《别洛韦日协议》，实际上标志“苏联作为国际法主体和地缘政治实体已终止存在”（法律上的标志是1991年12月26日苏联最高苏维埃会议宣布苏联解体）。在此背景下，哈萨克斯坦于1991年12月16日通过《国家独立法》，正式宣布并在法律上确立了哈萨克斯坦的国家独立，“作为一个拥有完整、不可分割和神圣领土的主权国家，按照国际法与所有国家建立关系。它授予最高苏维埃代表人民的最高权力，还授予总统国家元首的权力”[11]。

国家独立后，哈萨克斯坦便着手制定基本法。首部《宪法》的首要任务是巩固国家的独立、建立开放和民主的社会。纳扎尔巴耶夫指出[12]：“宪法建设的初期，我们面临的挑战极其复杂多样。首先，必须加强新独立国家的地位，加强整个国家的权力和治理体系；其次，从根本上解决经济改革的紧迫问题，摆脱最严重的危机；再次，制定外交政策；复次，确保国内政治稳定；最后，需要解决一大批与文明世界的公民权利和公民自由普遍相关的民主体制发展问题。”纳扎尔巴耶夫认为，哈萨克斯坦的基本法应该是“吸收前人的经验与自信，并一步步走向美好未来”。

当时争论比较激烈的问题有五个：一是关于双重国籍；二是俄语地位；三是关于土地制度（是否允许私有）；四是立法机关的结构（一院制还是两院制）；五是国家结构形式（单一制还是联邦制）。经过近一年时间的讨论和酝酿，哈萨克斯坦第十二届最高苏维埃（沿用苏联时期的名称）第九次会议于1993年1月28日以309票赞成（共有312名人民代表参加投票）高票通过独立后的第一部《宪法》。

总体上，1993年《宪法》具有三个特征：一是保留了苏联后期的诸多改革成果，如尊重公民权利和自由、公民享有言论、迁徙和集会游行示威权利、坚持人民主权、三权分立、多党制、只有最高苏维埃和总统才有权以人民名义发表讲话、意识形态多元化、保护多种所有制等；二是突出哈萨克族的主体性，规定哈萨克语为国语、哈萨克斯坦是自决的哈萨克族的国家等；三是赋予最高苏维埃（立法机构）最高权力机关地位。

哈萨克斯坦独立初期的主要任务是巩固国家独立与转型，确立国家基本制度，摆脱苏联解体给国家造成的政治与经济危机。1993年《宪法》以法律的形式确立了哈萨克斯坦的独立与主权国家地位，开启了哈萨克斯坦现代制宪之路。虽然很多条款都具有政治体制转型的过渡性特征，但却是哈萨克斯坦从苏维埃政治体制向新独立国家政治体制转型过程中的一次体制与制度构建的尝试与探索。这部《宪法》遵循人民主权、国家独立、三权分立的原则，将国家权力划分为立法、行政和司法三部分。这是哈萨克斯坦人民在自主发展道路上的历史性大事件。从这个意义上讲，1993年《宪法》完成了自己的使命。

可以说，1993年《宪法》是两种社会势力相互妥协的产物，即反对社会经济和政治改革的社会势力与认为改革具有必要性和不可避免性的社会势力。该《宪法》赋予最高苏维埃在国家权力体制中发挥立法与决策的职能，既是立法机构，也是国家最高权力机关。尽管其规模小于苏联时期的哈萨克加盟共和国最高苏维埃，但保留了很多苏维埃体制的特征。作为分权制衡的重要环节，其苏维埃的执行方式以及在国家政治生活中的决定性地位，决定了其在立法和政策制定方面的巨大影响力，导致总统和最高苏维埃之间的矛盾越积越深，在涉及国家改革方向和措施等大政方针问题上产生严重分歧。最高苏维埃批评总统领导的行政体系施政不力，不能有效改善经济社会形势，造成民众生活水平严重下降。总统则抱怨最高苏维埃决策机制低效，所有事情都要经过苏维埃代表讨论，无法适应迅速变化的国情。

纳扎尔巴耶夫指出[13]，在最高苏维埃，大多数人并没有准备好进行坦率的对话和讨论替代方案。他们的主要任务是在新的宪法权力中保留最高苏维埃的领导地位。因此，“最高苏维埃保留了很多决定性权力，而当时的总统权力却仍在形成阶段。在这样的形势下，为防止社会和国家的分裂，只能采取妥协的办法，以维护新独立国家的和平与稳定。最终，维护国内政治稳定的需要压倒了解决国家改革进程中最基本和最关键问题的需要”。在纳扎尔巴耶夫看来，最高苏维埃的解散不可避免。因为大规模的经济改革需要解决苏联制度所造成的问题，但许多最高苏维埃代表既是立法机构的代表，又是行政部门的代表，经常利用最高苏维埃作为阻止改革的工具，扰乱行政部门的工作。

1993年《宪法》颁布后，一些地方苏维埃开始自行解散。最早作出决定的是阿拉木图市阿拉套区苏维埃，于1993年11月16日发表《致最高苏维埃和地方苏维埃人民代表的公开信》[14]，认为“苏维埃在很大程度上依然是旧制度和旧意识形态的同义语。规范人民代表工作的法律已经过时，形成很多条条框框，人民代表的工作热情也逐渐下降，这些问题都使得苏维埃离现实生活越来越远，越来越不能代表民意。但这不是人民代表的错，而是苏维埃权力过大、完全脱离现实所致”。此后，很多地方苏维埃陆续跟进并向全国蔓延。在此情况下，最高苏维埃于1993年12月8—13日召开会议，决定提前终止苏维埃职能，在停止工作期间，国家元首有权以“总统令”方式代行最高苏维埃职能，总统令与法律具有同等效力。从苏联时代延续下来的最高苏维埃自行解散，使哈萨克斯坦在独立初期得以和平解决行政机关与立法机关之间的冲突，总统制得到巩固。第十二届（哈独立后的第一届）最高苏维埃解散后，经过3个月的筹备，新一届最高苏维埃选举于1994年3月7日举行。

二 1995年《宪法》

早在1992年5月发表的文章《哈萨克斯坦作为主权国家的形成与发展战略》中，纳扎尔巴耶夫便提出要建立总统制的主权国家。但1993年《宪法》却规定国家最高权力机关是最高苏维埃，并没有明确确认总统制。独立初期最高苏维埃与总统之间的权力之争迫使纳扎尔巴耶夫产生制定新宪法的想法。在1995年6月30日第二届哈萨克斯坦人民大会会议上，纳扎尔巴耶夫正式提出宪法改革的动议，明确指出1993年《宪法》具有一定的局限性，未能回答迫切需要的公共发展问题。宪法层面没有明确界定各国家机关的职权范围，造成各部门之间不必要的紧张关系。这种不确定性阻碍了系统性的社会经济和政治法律改革，已成为完善国家体制、经济社会发展和政治改革道路上的法律障碍。“作为一个历史妥协的产物，1993年《宪法》已无法满足整个社会的期待。”[15]

为制定新宪法草案，纳扎尔巴耶夫于1995年5月组建了宪法草案专家咨询小组，由时任最高苏维埃副主席的费多托夫（З.Федотов）负责，成员有若干顶级的法律专家、律师、法律工作者等。草案主要执笔人是著名法学家沙伊克诺夫（Нагашыбай Шайкенов）。据小组成员苏雷梅诺夫（Майдан Сулейменов）回忆[16]：“纳扎尔巴耶夫总统亲自监督宪法文本的设计和讨论。他深入研究所有细节，仔细研究每一项条款和每一个字，并作出非常重要的更正和补充。他经常给沙伊克诺夫和小组成员打电话，讨论文本内容。”工作组在开始起草宪法草案之前，研究了其他几十个国家的宪法，吸收借鉴了西方民主国家和亚洲国家的经验。纳扎尔巴耶夫亲自对20多个国家的宪法做了大量参阅笔记。他指出[17]：“工作组成员的任务不是照抄别国宪法，而是在分析他国经验的基础上，起草我们自己的基本法草案，最大限度地符合哈萨克斯坦的需要。因此，我们宪法的所有条款都能体现哈萨克斯坦的特征，体现哈萨克斯坦人自己的‘我’，体现符合哈萨克斯坦人心态、传统以及未来特点的风格。”

1995年6—7月，哈萨克斯坦将新宪法草案向全社会公布并进行全民讨论，公民通过个人或地方各级社会组织机构提出了大约3万份建议和意见，使新宪法成为“人民宪法”。举行全民大讨论的意义在于，纳扎尔巴耶夫希望借助此举让全体公民了解、熟悉和接受新宪法，为新宪法的颁布与合法化奠定社会共识基础。1995年8月30日，哈萨克斯坦首次以全民公决的形式通过独立后的第二部《宪法》。公民在关于“是建立自由平等的社会，还是继续停留在过去和未来”这两个问题之间作出了自己的选择[18]。

1995年《宪法》在一定程度上参考了法国《宪法》，在政治领域进一步强化了民主和世俗国家的政治价值理念，宣布“哈萨克斯坦共和国是一个民主、世俗、法制和社会国家，其最高价值是人及其生命、权利和自由”。《宪法》序言写道：“我们，哈萨克斯坦人民，由共同的历史命运联系起来，在世代居住的哈萨克斯坦土地上建立起自己的国家和体制，承认自己是热爱和平的公民社会，忠于自由、平等与和睦的理想，希望在国际社会中拥有有尊严的地位，意识到自己对当代和子孙后代所肩负的重大责任，凭借拥有的主权，通过本宪法。”

1995年《宪法》是哈萨克斯坦发展史上一部具有里程碑意义的宪法。与1993年首部《宪法》相比，1995年《宪法》的最大特点之一是废除了最高苏维埃，议会被分为参众两院，还取消了副总统职位，修订了1993年《宪法》对国家权力结构、形式和权限的模糊规定，确立了总统制的国家权力结构形式，解决了总统、议会、政府和司法机关的职能与权力分配问题。尽管后来在1998年、2007年、2011年、2017年和2019年曾五度修宪，但都是在此部《宪法》基础上的局部调整和完善，而不是形成一部新宪法。如果说1993年首部《宪法》实现了哈萨克斯坦独立与建国的使命，那么1995年颁布的第二部《宪法》则是保障国家持续稳定发展。它符合哈萨克斯坦的经济、社会和政治发展的现实需要，奠定了总统制政体的法律基础，有利于总统在国家和社会发展进程中发挥决定性作用，是构建哈萨克斯坦政治体制以及维护政治稳定与社会发展的奠基石。因此，通过该部《宪法》的8月30日也被确定为哈萨克斯坦的 “宪法日”，每年都举行盛大的庆祝和纪念活动。

纳扎尔巴耶夫认为，1995年《宪法》选择总统制政体并非偶然，符合哈萨克斯坦国情。新独立国家需要建立新的机构、推进各领域改革、维护国内和边界稳定，这些都需要大量的财政资源和果断的行动。总统权力可以使整个国家集中力量解决紧迫问题，而不是把精力消耗在说服和妥协中。他指出[19]：“这种治理方式在哈萨克斯坦是最理想的，它为成功改革社会政治和经济制度创造了所有的有利条件。不过，哈萨克斯坦总统的权力是有限的，会受到制衡制度的约束，不允许滥用权力。……当拥有广泛社会基础的大型政治联盟数量不足，或者政治联盟尚不成熟的时候，不可能建立议会制共和国。发达民主国家的经验也证明了这种模式在哈萨克斯坦不可接受。议会制的特点是会经常发生诸如政治危机、立法机构重组和政府更迭等现象。对于一个诞生在最严重经济危机中的年轻国家而言，这将不可避免地导致混乱和停滞。对于改革事业而言，没有什么比国家稳定更重要。”

三 “强力的总统、权威的议会、负责的政府”

以总统为核心的政体对总统的执政能力要求较高。为保障整个国家机器的正常运转，总统需要拥有调动和整合社会政治资源、协调精英集团内部各种关系、引导社会发展等多方面能力。一旦总统制政体出现变形或权力核心发生位移，总统的权威地位也将难以为继。为防止出现国家权力体系过度失衡，避免由此造成政治危机或社会动荡，哈萨克斯坦总能根据变化的国内外形势不断改革和完善自身政治体制。

总体上，2005年之前，哈萨克斯坦宪法改革的趋势是增加总统权力，强化总统治理，提高总统相对其他权力机关的比较优势。2005年之后则是逐渐减少总统权力，增加议会和政府的权力，目标是建立“强力的总统、权威的议会、负责的政府”政体。

1995年《宪法》使纳扎尔巴耶夫总统在国家权力体系中的地位得到巩固和加强，为哈萨克斯坦继续进行法治和市场经济改革扫除了前进道路上的障碍。凭借宪法赋予的执政空间、垂直权力体系提供的有利政治资源，以及个人的政治威望和影响力，纳扎尔巴耶夫成为哈萨克斯坦政治稳定和经济发展的稳定器，不仅领导哈萨克斯坦成功克服了经济危机，还遏制了“颜色革命”在哈萨克斯坦的蔓延。

1995年《宪法》颁布后，哈萨克斯坦进入平稳发展期，于1997年发布“2030战略”，但随后暴发了1998年亚洲金融危机和俄罗斯金融危机。为保持国家发展战略的稳定性与政策的连续性，哈萨克斯坦于1998年对宪法进行修改补充，进一步加强总统权力，使其能够带领国家走出危机困境：首先，将总统任期由5年延长至7年，取消总统资格的年龄上限，总统候选人的年龄下限由35岁提高到40周岁；其次，延长议会任期，参议院的任期由5年增至6年，议会下院（马日利斯）由4年增至5年，并增加10个政党比例制产生的席位。同时，为了保证议会和总统选举能够公正地进行，哈萨克斯坦相应修改了《选举法》，以便公民和政党可以更多地参与选举活动。

纳扎尔巴耶夫坚持公正自由的民主选举制度，努力维护民主选举环境。在1998年度的国情咨文中，纳扎尔巴耶夫表示：“作为哈萨克斯坦的总统，我明确而坚定地说，我们国家的任何选举都将是诚实、公开和透明的……任何民主的核心都是自由公正的选举。选举过程必须诚实且有代表性，鼓励候选人和选民积极参与；必须完善《选举法》，规范候选人的参选资金，以便人民能够更容易地参与政治竞争，适龄选民无论财产或社会地位如何，都能够自由行使参加下院议员竞选的权利；欢迎哈萨克斯坦公民和国际社会的观察员监督选举过程。”[20]

2003—2005年独联体地区发生“颜色革命”后，总统、政府和议会三者关系问题再次提上议事日程，成为后苏联空间的最热点政治话题。哈萨克斯坦也着手完善总统制政体。考虑到哈萨克斯坦未来的总统候选人将不会拥有纳扎尔巴耶夫这样的威望和影响力，因此，培育和提升具有广泛代表性的立法机关与政党在国家权力中的作用，使国家的权力结构更加平衡，成为哈萨克斯坦政治体制改革的重要内容之一。通过调整国家机关的职能和职权分配，哈萨克斯坦努力避免权力体系失衡，并为“后纳扎尔巴耶夫”时代的政权平稳过渡做好法律和制度准备。

2005年年初，纳扎尔巴耶夫为发起新一轮政治改革而号召全民大讨论。在总结社会各界意见反馈时，纳扎尔巴耶夫表示：“这些意见和建议不是模仿别人的经验或抽象理论，而是考虑到我们的社会需要并顾及哈萨克斯坦的现实。我们正在建立自己的政治改革模式，即符合自身特点的哈萨克斯坦模式。哈萨克斯坦道路的特点是保持总统制政体、分阶段渐进改革、保持决策平衡、开展国家对话、巩固基本的政治力量。……这里汇集了各政党、公众团体、专家、公民的意见，提出进一步政治改革的具体建议。政治变革的主要目标是建立一种现代化的民主权力形式，既可以提供最有效的社会和国家治理制度，同时又能保持国家政治稳定，确保所有公民的宪法权利和自由。强大的国家权力与民主这二者并不对立。”[21]

2007年5月，在广泛吸纳社会意见基础上，纳扎尔巴耶夫提出新一轮政治改革建议，并提交《宪法修正案》[22]。法案于当年5月21日通过，将总统任期由7年缩短为5年；取消首任总统纳扎尔巴耶夫的连任限制（但此项条款仅适用于首任总统纳扎尔巴耶夫一人，其继任者不再适用）；增加议会两院议席数量（议会下院由77人增至107人，其中98人按政党比例代表制选举产生，另有9人由哈萨克斯坦人民大会推选。议会上院由39人增至47人，其中15人由总统提名推荐）；议会下院实行政党比例制选举；简化议会对政府和内阁成员的不信任案程序；获得7%得票率的政党有权进入议会下院；议会中议席过半的政党或政党联盟拥有政府总理提名权，总统在任命政府总理时要获得议会和执政党的同意。

《宪法修正案》通过后，在当年8月进行的新一届（独立后第四届）议会下院选举中，只有祖国之光党跨过7%门槛（得票率88.41%），独得按照政党比例制选举产生的98个议席，其余6个参选政党全部落选（社会民主党、光明道路民主党、农民社会民主党、共产主义人民党、爱国者党、精神复兴党）。这样的选举结果让议会下院的合法性在一定程度上遭到外界质疑，不仅损害哈萨克斯坦的开明和民主形象，也给国家发展带来诸多不利影响（如很难听到不同意见、社会政治生活容易出现僵化等）。为了让更多政党有机会进入议会，形成多党竞争的格局，哈议会于2009年2月9日通过《选举法修正案》，规定如果议会选举中只有一个政党得票率超过7%，那么得票率第二的政党无论其得票率多少，也必须进入议会。议会席位按照两个政党的得票数量重新分配，并保证得票率第二的政党席位不少于两席。

2010年开始，关于宪法改革的呼声再次高涨。其背景：一是纳扎尔巴耶夫已经连续担任三届总统（独立后已执政近20年），年龄已达70岁，国内一直盛传他可能在选定接班人后退休；二是2008年国际金融危机后，各国政治改革的压力加大，都希望建立良好的权力架构，确保独立后第一代领导人退休后，新一代领导团队能够稳定和顺利实施国家治理，避免出现权力争斗。为此，要求宪法改革的重点：一是完善政权交接制度，尤其是总统在任期内不能履职的特殊情况下的政治安排；二是进一步将总统权力向议会和政府转移，形成更加均衡稳定的权力运行机制，为未来政治运行做好制度性安排。

纳扎尔巴耶夫相信“宪法的稳定就是社会的稳定，不计后果的变化将使国家陷入混乱”。他要求所有的改革计划都通过与整个社会的对话等方式来实现。“这个工作应该引起所有哈萨克斯坦公民、舆论领袖和政治精英的关注，也不排除邀请外国专家进行合作。如果反对派的意见是为了国家和人民的利益，也要尊重他们的意见。”2017年1月25日，纳扎尔巴耶夫发表电视讲话[23]，宣布就修改宪法问题开展全国辩论，并专门成立工作小组，收集整理各界建议。纳扎尔巴耶夫希望将宪法赋予总统的部分权力让渡给议会和政府，以提高立法和行政机关的工作效率和监督职能。当年3月，哈议会上下两院联席会议通过《宪法修正案》，对23项宪法条款进行补充和修改，将大约40项总统权力移交给政府和议会。改革后，政府不仅向总统，还要向议会负责，政府集中精力发展经济社会事务，总统掌握全局并负责外交和国家安全，在议会和政府间扮演终极裁判的角色。

纳扎尔巴耶夫指出[24]：“改革是将总统的权力分散到其他权力机关。其他国家的宪法改革是加强总统权力，而哈萨克斯坦则是分散总统权力。我们与他们不同，因为哈萨克斯坦以前的总统治理体系经过25年实践已经完成了其使命。” 他解释道[25]：“在哈萨克斯坦的建国阶段，需要克服巨大困难时，我们需要一个强有力的总统。强总统制的合理性已经得到证实。我们所有的成就都在这个体系中实现。我们建立了新的国家、新的经济、新的社会。但当今世界正在发生变化，哈萨克斯坦社会发展进程的速度和复杂性也在增加。我有意识地将总统的部分权力转移出去，这样做的唯一目的是建立一个更有效、更可持续、更现代化的国家治理系统。世界上没有万能的国家管理模式，大家都在探索。我们从来不复制他国的国家体制模式，尽管有时在某些方面也借鉴国际经验，但我们总是努力探索自己独特的解决方案。我们提出的改革首先基于哈萨克斯坦自身的经验和需求。”

2017年的宪法改革旨在促进社会民主化进程，加强议会权威，巩固政府的独立性和责任，改善执法和司法机构工作，完善宪法监督机制。改革的目的不是取消或削弱总统制，而是在总统、议会和政府之间形成权力制衡，建立有效、稳定和现代化的国家管理体制，提高三者工作效率，构建更加民主的社会。这次宪法改革可谓哈萨克斯坦政治发展的新分水岭，开启了“后纳扎尔巴耶夫时代”的制度安排。