关于地方债管理中风险及对策的思考

闫光华 赵骄[1]

【摘要】1994年财税改革之后，由于财权事权失衡，地方政府面临巨大的财政压力，出现了举债的内在需求。囿于老《预算法》和《担保法》的掣肘，五花八门的融资平台和融资方式应运而生。如今地方债的规模之大、方式之繁杂、投资项目之无规划、财税等制度之不完善，均对地方政府的财政安全造成威胁。从短期看，摸底地方债的规模、厘清方式、化解存量地方债的现实风险是当务之急。从长期看，规范地方政府举债行为是解决之道。从根本上，解决地方债的问题，财税体制及行政体制的改革才是治本之道。

【关键词】地方债 地方融资平台 财政风险 财税体制 行政体制

地方政府性债务（简称“地方债”）是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。本文就地方债的形成和发展阶段进行了梳理，对其存在的风险及主要原因深入剖析，并提出应对策略。

一 地方债的形成及发展

针对地方债的形成与发展，本文梳理并概括出其主要经历的三个阶段。

（一）灰色地带阶段（1994～2008年）

1994～2008年为第一阶段，地方债处于灰色地带。由于中央政府和地方政府的财权、事权的重现划分，地方财政出现缺口；《预算法》等法律不允许地方政府举债，各地政府绕过法律而形成“灰色”债务。

1978～1994年，中国的经济发展速度很快，但是，城市基础设施建设发展相对滞后。政府对城市建设采取大包大揽的模式，建设资金也是以“量入为出”原则为指导，导致城市基础设施建设相对滞后。主要原因有：①计划经济体制的约束致使民间资金不能参与城市建设；②思想上对“融资”行为存在芥蒂，认为“无债一身轻”的观念导致建设资金缺口长期不足、城市基础设施建设滞后。

1994年的财税体制改革，把财政大包干制度改为分税制，对中央政府和地方政府的财权及事权进行了重新划分。

此后，中国的税收体系由中央税、地方税、中央地方共享税组成，国家的税收有了快速增长。与国税相比，地税收入较少、稳定性差、税源零散，虽然中央在1993年进行了税后“返还”消费税全部和增值税的75%，并在1994年后税后返还金额以1993年为基数逐年递增，但中央和地方的税收收入同向不同步。其结果是，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到近几年的50%左右，相对而言，地方财政收入的比重则由1993年的78%下降到近几年的50%左右。

同时由于地方事权的相对扩大，地方税收资金依然无法满足城市基础设施建设的巨大资金缺口。改革之后，地方政府负责的事权主要有：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。实际上，分税制以前，地方政府已经承担了这些财政支出；改革以后，中央政府正式结束了向地方政府提供资金的责任。

1994年之前，受中国经济发展水平的限制，地方政府的财政收入不能满足城市基础设施建设的需要，而且受到体制和观念的约束，地方政府对民营资金进入该领域有限制，不得不采取大包大揽的方式，致使城市建设相对缓慢。由于1994年之前城市基础设施建设的“欠账”较多、税制改革后的财权事权不平衡、工业化和城镇化推进速度加快等因素，地方财政收入与财政支出的增长幅度形成了强烈的对比，地方财政赤字出现了持续扩大的趋势。

弥补财政赤字的途径无非是扩大财政收入和举债。财政收入的主要来源是税收，增长速度受到各种制约，举债成为必选项。面对巨大的城市基础设施建设和公共服务的需求，以及《预算法》和《担保法》的掣肘[2]，地方政府只能绕过法律，创造出五花八门的融资平台。2004年之后，随着地方融资平台对经济发展的作用得到了国家的认可，融资平台有了长足的发展。根据国家审计署2013年12月30日公布的《全国政府性债务审计结果》，全国共有7170家融资平台公司，其中绝大多数都是在2008年之后设立的。

（二）中央代发债阶段（2009～2014年）

2009～2014年为第二阶段，中央代发地方债。2008年，受国际金融危机的冲击，为配合中央政府出台了4万亿元的经济刺激计划，财政部代发地方债。

2008年中国为应对国际金融危机的冲击而扩大内需，实施适度宽松的货币政策和积极的财政政策，中央政府出台了4万亿元的经济刺激计划，其中，中央政府拟两年内投资1.18万亿元，并带动地方及社会投资2.82万亿元。为配合中央积极的财政政策，地方政府面临巨大的财政压力。囿于《预算法》不允许地方政府发行债券，因此就有了2009年开始由中央政府代发地方政府债券（见表1）。

表1 历年中央代发地方债统计

尽管中央政府可以代理发行地方政府债券，但是必须在财政部的监管下，且融资规模仍受到限制，其额度远远不能满足地方政府对资金的需求。由于继续受到相关法律的制约，地方融资平台的融资功能仍然是不二选择。据审计署公布的审计结果，截至2013年6月，地方性债务总额已达17.7万亿元，远超中央政府累计代发债券1.2万亿元。

（三）自行发债阶段（2015年之后）

2015年之后为第三阶段，地方政府自行发债。新《预算法》赋予地方政府自行发债的权力，但发债的规模需由国务院报全国人大常委会批准。

中央代发债券远远不能满足地方政府的融资需求。为了规范地方政府的融资行为，2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过修改《预算法》的决定。随后，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称《意见》）。新《预算法》对地方政府举借债务的方式做出了严格的限定。地方政府举借债务只能采取发行地方政府债的方式，不能私自以其他形式变相筹资。《意见》对举债主体、举债方式、程序、规模、债务用途、预算管理、清偿责任、风险预警、应急处置措施等做了详细的规范。新《预算法》和《意见》为地方政府融资打开一扇前门，也关上了后门，堵住了窗。新《预算法》和《意见》的出台将地方债的管理纳入了依法规范的轨道。

地方政府获得了法律确认的正轨发债渠道，但不能随意发债。新《预算法》对地方政府发债的规模实行总额控制和预算管理。地方政府举债需由国务院报全国人大常委会批准。省一级政府依照国务院下达的限额举借债务，并列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，且只能用于公益性资本支出，不能用于经常性支出。

二 地方债的风险

地方政府债务、影子银行和房地产泡沫，被称为中国当前的三大金融风险。地方债务风险是指地方政府（债务人）不能偿还到期债务所引发的一系列风险。

（一）规模风险

规模风险，是指由地方债规模太大造成的到期债务不能偿还的风险。

根据审计署的审计报告，截至2013年6月，中国地方政府负偿还责任的债务已逾108859.17亿元，负担保责任的债务约26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务约43393.72亿元，共计约17.7万亿元。根据全国人大常委尹中卿的估计，地方债规模或超30万亿元[3]。对比2013年地方政府财政收入约为6.9万亿元，加税收返还和转移支付约为11.7万亿元，可见，隐性地方债务规模之大已经给地方财政偿还造成了巨大压力，严重影响了地方财政的稳健与安全。

1.长期财政压力

城镇化是中国经济社会发展到一定水平后必然要经历的一个阶段。城镇化进程随着中国经济社会的发展有一个逐渐加速的过程。

1978年改革开放之后，城镇化进程进入了一个新的阶段，1996年之后，城镇化进程步伐加快，尤其是1998年之后，城市基础设施等政府投资成了影响至今的拉动经济增长“三驾马车”之一的投资的主力军。2013年，中央城镇化工作会议将城镇化提高到国家战略的高度，定了城市基础设施建设和公共服务提供将在今后较长的时期内成为政府投资的主要内容的基调。

地方政府对资金的需求将是长期的和大量的。

2.短期财政压力

从短期来看，地方政府面对财政收入放缓和财政支出的刚性，2015年地方财政压力将会进一步增大。2015年是既定的全面完成营改增的最后一年，房地产、金融、建筑等剩余的行业全面实行营改增将会带来地方税收更大幅度的减少。此外，为刺激增长而对中小企业的减税政策和房地产市场调整对税收的影响也将继续。因此，2015年，公共预算收入增速将较2014年出现一定程度的回落。土地财政模式正在逐步走向终结，2015年的土地出让金将较2014年下降14%左右。根据巴曙松等的匡算，2015年7%左右的经济增长目标对应15.7%的基建投资增速和13万亿元资金需求[4]。2015年，地方政府负有偿还责任到期存量债务、预算内的赤字及预算外的需求约为3.5万亿元，已批复1万亿元置换债券额度，尚有2.5万亿元的资金缺口。

（二）投资风险

项目投资回报情况对所筹负债的偿债能力有长期影响，短期内可以通过举借新债或挪用其他资金弥补，但从长期来看，偿债能力还是取决于项目本身的盈利能力。

1.投资项目风险

如前所述，城镇化是一个长期并需要大量投资的领域。政府有提供公共产品和服务、引导和调控经济发展方向的功能，故政府投资领域主要导向在铁路、公路、电信、文化、卫生、教育、保障性住房、安居工程、节能环保、水利设施等公益性特征强烈的项目。这些项目的基本特征包括投资规模大、具有公益性、收益低、投资回收周期长等。政府投资项目的特征决定了其偿债的核心能力——盈利，对债务的偿还有较强制约力，会导致偿债风险。

2.投资过程风险

投资过程风险，是指在投资过程中由制度设计、投资决策、项目执行等造成的投资效率低下等而导致的偿债风险，例如，零投资回报的形象工程、项目的低水平重复建设、决策失误、操作过程的腐败行为等。

政府的投融资主要通过其设立的平台运作，投融资平台在法律上是独立的经济主体，独立承担法律责任。地方政府投融资平台的政府背景，使得融资行为实际上是以政府的信用及担保进行的，政府除了负偿还责任的债务外，增加了负担保责任和承担一定救助责任的隐性财务负担。在实际操作中，由于投资的收益方不是平台公司，对其行为缺少了经济制约，贷款实际已经脱离借款人的控制。

从代理理论的角度看，投资过程风险是由委托代理链延长同时信息不对称下不完全契约造成的道德风险。

（三）体制、制度风险

尚未完成深化改革的财税体制和政府约束机制的不健全造成了偿债风险。

1.财税体制造成的偿债风险

1994年财税体制改革之后，虽经多次调整，但中央税、地方税、中央与地方共享税的格局及地方财税收入增幅落后于中央的基本情况并无大的变化。财税体制改革的“财权上收、事权下放”的根本矛盾未得到有效缓解。

在地方财政收入有限的情况下，负债成为地方政府融资的必选项。土地财政是多年来支撑地方政府融资的顶梁柱，随着土地财政逐步走向终结，地方政府的债务危机也会逐渐显露。2008年全球金融危机后，中国的经济结构调整等因素也造成地方税收的增幅受限。

2.政治体制造成的偿债风险

长期以来，地方政府破产机制阙如，这样的体制造成了地方政府的“超强信用”，对地方政府债务规模的扩大起到了推波助澜的作用。一旦出现地方政府违约，要么中央政府通过发行货币或其他方式为地方政府埋单；要么由放贷银行自行承担损失。前者会导致通货膨胀或中央政府的财政危机；后者则增加了中国爆发金融危机的概率。显而易见，地方政府通过投融资平台举债的弱约束体制，很容易使其将风险转嫁给中央财政或金融机构。

3.法律制度造成的偿债风险

由于相应的法律制度尚不配套，例如，老《预算法》“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”和《担保法》的“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”等规定，使地方政府不得不通过成立各种投融资平台等方式变相融资，造成了规模巨大的显性和隐性的地方政府债务。

三 地方债风险的化解途径及对策建议

（一）应对地方债风险短期内的对策

地方债的巨量存在，需要面对，更需要通过有效的途径和对策来化解其风险。从短期看，迫切需要解决存量到期债务的偿还或置换；从长期看，需要解决新增债务的规模及方式。

1.存量到期债务的处理

纳入预算的债务可通过申请地方政府债券的方式进行债券置换。需要认真贯彻中央政府根据国务院《关于加强地方政府性债务管理意见》（国发〔2014〕43号）的规定“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换”的精神。据测算，2015年，地方政府负有偿还责任到期存量债务、预算内的赤字及预算外的需求约为3.5万亿元，国务院已批复1万亿元置换债券额度，尚有2.5万亿元的缺口，亟待国务院批复。

2.规范地方政府举债行为

新《预算法》给予地方政府发行债券融资的权利，给地方政府债券融资开了“前门”、关了“后门”、修了“围墙”，但是由于发债仍然需要得到国务院的批复，其实前门开得不够大，融资数量远不能满足需求。地方政府依然需要通过其他渠道解决资金需求问题。中央政府需要根据地方政府融资的实际需求适当“阔门”，同时承认并规范其他融资渠道。

3.创新地方政府融资渠道

单纯依靠地方政府融资满足公共基础设施和公共事业等发展的模式已然艰难。应在理顺政府和市场关系的基础上，充分发挥市场力量在公共资源配置中的作用，创新地方政府融资渠道。可以采用政府和地方合作的模式（PPP）、政府授权经营、政府购买公共服务、建立政策性金融机构等方式。

4.建立健全地方财政风险预警及管控机制

从宏观上看，中国目前不会出现系统性的债务危机。但是从微观上看，局部的、地区性的风险已然不容忽视。

地方政府需要把地方债务中负有偿还责任的负债纳入预算，负有担保和一定救助责任的债务纳入财政风险监控范围。地方政府、地方投融资平台及其他可能带来公共财政风险的机构均应纳入财政风险监控框架，尤其要注意完善投融资平台的法人治理结构和内部风险控制。建立独立的地方政府信用评价和评级体系，促使地方政府规范融资行为。

（二）财税体制改革

从本质上看，财税体制改革是治本之道。地方政府财政收入的增加是解决目前债务和长期举债的保证。1994年开始的财税体制改革，至今已经有20余年，虽经多次调整，但财权和事权不平衡的矛盾日趋尖锐，有必要启动新财税改革。

化解地方政府债务问题，从长期来看，财税体制改革、平衡财权与事权、从源头上解决地方政府缺钱的现状才是治本良方。通过理顺体制，合理界定中央政府和地方政府、政府与市场的关系。中共十八大和新一届政府上任以来，对财权和事权的改革已经在政府工作报告等文件中有所体现，需要进一步明确落实的举措。

（三）行政体制的改革

无论按照老《预算法》中“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”的规定，还是生活常理，没钱可以不做或少做，那么地方政府为何要大量融资搞城市基建？行政体制中的政府评价体系和地方政府政绩观是根源。

地方政府片面追求政绩和发展，为在任期内取得突破性的成绩，往往采取突破原有预算形成新的财政赤字的方式，大搞城市基础设施甚至形象工程的建设。

实物的存在能明显证明业绩的存在，软实力的建设不是显而易见的业绩，这样的观念不仅存在于行政体制中，存在于社会的各个方面，也是造成目前信仰危机等的原因之一。我们已经走上了“不唯GDP论”的道路，但任重道远。地方债管理中风险的根本解决，需要纳入“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”这“四个全面”的总体战略格局中。

参考文献

魏博文：《城镇化视角的地方政府性债务规模问题研究》，《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2015年第3期。

王军强、左停：《低成本视角下的地方政府债务风险分析》，《地方财政研究》2015年第3期。

刘尚希：《地方政府性债务的法治之举》，《中国财政》总第678期，2015年1月。

巴曙松、牛播坤、余芽芳：《2015年钱从哪里来？》，《中国房地产业》2015年第Z1期。

The Thinking on Risk and Countermeasures of Local Government Debt Management

Yan Guanghua，Zhao Jiao

Abstract：After the 1994 tax reform，because the fiscal power and administrative authority are unbalanced，the local governments face the financial pressures，then have the inherent demand for borrowing. Because of the constraints of the old “budget law” and “guarantee law”，all kinds of financing platform and way emerge. Now local government debt scale so big，complex，investment projects without planning，taxation system is not perfect，are on the local government’s financial security threat. In the short-term，the size of local government debt thoroughly，clarify the way to defuse the risk of local debt stock，the reality is a pressing matter of the moment. In the long-term，regulate the behavior of local government debt is the solution. Fundamentally，solve the problem of local government debt，tax reform and administration system is the root of the problem.

Key Words：Local Debt；Financing Platform for Local；Fiscal Risk；Taxation System；Administrative System

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[1] 闫光华，吉林大学珠海学院讲师，吉林大学区域经济学在读博士；赵骄，广发证券珠海市珠海大道营业部财富管理部总经理，管理学博士。

[2] 《预算法》规定地方政府不能作为发债主体；《预算法》规定国家行政机关不得直接对外提供担保。

[3] 刘永刚：《全国人大常委尹中卿详解地方债风险：地方债规模或超30万亿》，《中国经济周刊》2014年第8期。

[4] 巴曙松、牛播坤、余芽芳：《2015年钱从哪里来？》，《中国房地产业》2015年第Z1期。