国家治理

中国政治语境中的“国家治理”

黄卫平 王大威 陈文[1]

摘要：中共中央将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，主要是为了提升党和政府的治国理政能力，完善和发展中国特色社会主义制度，确保“红色江山永不变色”和国家“政治安全”。因此，只有在相当有限的“社会治理”、“全球治理”层面上才与后现代意义的多元治理理念有些许相通之处；而当下中国政治语境中的“国家治理”概念的主体是党和政府，与治理主体的多元性、开放性、合作性、平等性的西方后现代“治理”内涵大相径庭，党的文献中不仅没有正式表述过中国官方“国家治理”概念是借鉴西方的“治理”理念，反而特别强调要在坚持革命传统的同时，总结和吸取中国古代政治文化中丰富的治国理政、管权治吏经验，保证党“始终走在时代前列”、“永远立于不败之地”。在信息化、市场化和全球化的时代背景下，如何开拓传统政治文化、借鉴西方治理理念和创新红色政治话语这三种不同政治资源，提升党和政府治国理政能力无疑是极其重大的现实挑战。

关键词：国家治理 政治安全 治理能力

“国家治理”是当下中国政治语境中的热门话语，特别是中共十八届三中全会把“国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之后，对这个问题的探讨更深入、更广泛了。然而，由于中国改革进程和经济发展速度惊人，以极短暂的时间超常规实现着国家经济现代化的进程，假以时日，只要最高决策层不犯“颠覆性错误”，中国的经济总量重返世界第一指日可待，从这个意义上讲，中国比近代以来任何时候都要更加接近于中华民族的伟大复兴。也正因为发展太快，以至于在面对当下中国的很多复杂问题时，我们很容易发现在探索“国家治理现代化”时，传统“打天下，坐天下”的前现代话语与现代的“民主法治”诉求，乃至后现代意义的“多元共治”理念常常混杂交织在一起，有时不免会出现用某些具有后现代意义的概念去表达前现代传统诉求的情况。

让我们检索和比较现在中国学术界和官方文献是如何解读、诠释“国家治理”的，从而更准确判断当下中国官方政治语境中“国家治理现代化”的含义。

在看了近年学术界对这个问题的一些分析，也学习了国家官方文献对这个问题的阐述后，我们认为二者之间似乎存在较大差异。如果从学界的解读来看，不同程度地都会和现代西方公共管理的多元治理理论联系起来，觉得这个概念已被我国决策层不同程度地借鉴、吸收、引进、消化、扬弃以后，才提出的这么一个“国家治理”范畴，即使有些学者会认为我们这个概念和西方后现代意义的多元治理理论不同，但是也不可避免地要和它勾连起来，正面回应有关系还是根本不同。

就目前中国学界对国家治理的解读而言，大致有如下几种观点。

第一，理想化的解读。主张以积极的态度引进、消化西方多元治理理论，认为“治理”是与“统治”相对应的概念，它超越了自上而下单向度的统治、管理、管制等理念，以透明、参与、法治、回应、责任、效益、公正、廉洁为核心价值，强调的是治理主体的多元性、开放性、合作性、平等性。[2]期待能够建构起以“民主”和“法治”为最基本特征的政府治理、市场治理和社会治理的新规则和新秩序，沿着民主法治的道路推进国家治理现代化进程，并将其作为中国治理发展的理想模式。这一解读的价值趋向明确，但很难在当下的中国治理实践中得到回响和印证。

第二，现实性的解读。认为“国家治理”概念的提出是解释和分析转型社会的理论思维创新，既强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，并指出国家治理能力实则就是国家制度供给的能力。其特点是以维护国家的基本秩序和稳定为国家治理的首要价值目标，将“民主”、“法治”等置于该价值目标和结构性动态调适的框架之下，成为既定国家治理结构实现国家治理目标的若干具体能力或手段。[3]这一解读似乎更容易从当下中国治理的现实中得到解释，但其转型社会的逻辑又隐含着多元治理理念的某些诉求。

第三，以现代国家建构来解读。认为国家治理现代化是一个复合的权力和制度体制运行过程，要将国家治理体系现代化纳入现代国家建构过程来考察。改革开放以来，随着国家治理主体由单一的政府主体发展为政府、市场、社会等多元主体，在建构国家秩序时如何使各种制度的有机联系和相互作用形成相互协同、相互配合、相互推进的系统，就是国家治理体系现代化的基本内涵。[4]而从历史和现实考察，中国现代化至今没有改变“政府主导型”的特质，因此当下以政府为主体和主导的治理，仍然是治理的重心。这一解读的价值诉求虽然更加隐晦地包裹在学理性的表达中，但与前一种解读异曲同工，也就是在论证现实的同时预设了某种趋势。

第四，从治理绩效来乐观解读。认为要从国家治理绩效来评价国家治理体系和治理能力，肯定中国的现行治理体系及其绩效优越于西方资本主义制度，是兼顾了制度延续与制度创新进而形成了良好的国家治理能力，与国家发展阶段和治理需要相适应。反对把“国家治理体系和治理能力现代化”视为中共接受了一个西方概念，更反对把西方现代国家治理体制说成“善治”。[5]肯定中国道路和中国制度是当代中国取得巨大进步的基础，强调我国的治理体系和治理能力是适应我国国情和发展要求的，只是需要善于借鉴古今中外治国理政的经验教训加以改进。这一解读虽与中共长期的意识形态宣传高度同构，却难以解释为什么“改革开放是决定当代中国命运的关键一招”[6]，以至于中共中央“全面深化改革”的战略决策在逻辑上成了可有可无的锦上添花。

第五，以中共文献做历史解读。认为国家治理体系和治理能力现代化的表述，是中国共产党一贯强调坚持党的领导，高度重视党和政府治国理政的执政能力建设的新发展。中共十八届三中全会关于“国家治理”概念的提出，实际上是十六大以来治国理政理念的深化发展和完善，是改革开放历史任务的总体概括和提升，也是中共治国理政和改革开放理念的逻辑演进和必然，本质上不同于中国传统的皇权统治者的“治国理政”，又不同于西方政治和管理中倾向于向政府分权、实现社会多中心治理和社会自治的“治理”概念。[7]这一解读从文本上与中共的正式表述最为接近，与党中央最高决策层的一系列讲话精神较为契合，但似乎相对忽略了中国传统政治文化的影响与价值。

上述这些观点差异不小，但均不同程度地表达了中国当下学术语境中“国家治理”与西方现代多元治理理论的关系。我们有必要再换一个角度来研习党和政府的官方文献是怎么解读“治理”的。习近平总书记明确指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。[8]实际强调的就是党和政府治国理政，总的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，巩固和提高中共的执政能力，保证“红色江山永不变色”。因此，党中央强调“依法治国”首先要“依规治党”[9]；只有有效治党，才能有效治国；而实现有效治国，才能真正巩固党的执政地位。从这个意义上，中共近来强调执政党要“依规治党”、“依法治官”的成败决定着依法治国、依法执政的成败，这是新时期党的建设制度改革的历史重任，正如习近平所清晰指出的，各级党的领导都必须“把抓好党建作为最大的政绩。如果我们党弱了、散了、垮了，其他政绩又有什么意义呢”？[10]显然中共官方文献中的“国家治理”及其现代化，也应作如是观。

因此，与其说中共的“国家治理”概念的主要思想是来源于西方的多元治理理论，还不如说更多的是来源于中国传统的政治文化，是中国传统治国理政的思想遗产在新的历史时期的继承和发展。

正如习近平在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会上所指出的“总之，只有坚持从历史走向未来，从延续民族文化血脉中开拓前进，我们才能做好今天的事业”[11]，明确“中国优秀传统文化的丰富哲学思想、人文精神、教化思想、道德理念等，可以为人们认识和改造世界提供有益启迪，可以为治国理政提供有益启示”[12]。这就是为什么2014年10月13日中共中央政治局要就我国历史上的国家治理进行第十八次集体学习，习近平总书记特别强调“中华民族创造了独树一帜的灿烂文化，积累了丰富的治国理政经验，其中既包括升平之世社会发展进步的成功经验，也有衰乱之世社会动荡的深刻教训。我国古代主张民惟邦本、政得其民，礼法合治、德主刑辅，为政之要莫先于得人、治国先治吏，为政以德、正己修身，居安思危、改易更化”[13]等，这些“我国古代治国理政的探索和智慧”，党和政府在治理国家和社会时，需要“进行积极总结”[14]。

无独有偶，中纪委书记王岐山在十八届中央纪委第四次全会上的讲话中，也明确讲了“孝悌忠信礼义廉耻是中华文明的DNA，为国尽忠、在家尽孝，天经地义”，认为“历史是最好的老师。中华传统文化中蕴含着深厚的治国理政、管权治吏思想，有丰富的礼法相依、崇德重礼、正心修身的历史智慧”等等。[15]很显然中国历朝历代治国理政、巩固政权、牧民治官的思想，与西方后现代意义的多元共治理念，完全是不同时代的两套话语、两种价值。颇有意思的是，在此意义上诸多学者是否过度热情地借用了西方后现代的概念，从而误读了党和政府治国理政的传统政治目标。从党和政府的官方文献很难发现当下“国家治理”概念与公共管理的多元治理理论有显性渊源，反而很容易从“治国理政”的表述中强烈地感受到其要真正解决的问题是确保“政治安全”意义上“完善和发展中国特色社会主义制度”，保证“红色江山永不变色”的传统政治使命。

特别是现在中央成立了国家安全委员会，构建起集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。其中居首位的就是“政治安全”，政治安全的主体是国家、是党和政府，保障国家政治安全就是要保证国家政权、政治制度、意识形态等方面免受各种侵袭、干扰、威胁和危害，其核心要义就是保障党的领导的有效性和巩固党的执政地位。因此，这也是党和政府治国理政的前提和底线。如果从这样的角度来说，反观我国政治语境中的“国家治理”很显然就是党和政府治国理政，首先是坚持和保证党对国家的绝对领导，是巩固和扩大党的执政基础，加强和完善党的执政地位，确保“国家政治安全”。因此，推进依法治国，建设法治中国，也就是要通过社会主义法治，在新时期提升党领导的治理绩效，“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略”[16]，将成为新的历史条件下坚持党的领导的新举措和新常态，将此举作为提高党的执政能力和领导能力现代化的重要标志，作为巩固党的执政地位、保证党始终走在时代前列、立于不败之地的制度保障，“事关党和国家长治久安”。

因此，为了提高党和政府治国理政的有效性，保证完成“红色江山永远不变色”[17]这样一个政治性使命，只能在相当有限的范围和意义上来解读当下“中国式”的“治理”概念与西方公共管理的多元治理和官民共治理念的关系，也就是主要在“社会治理”和“全球治理”领域。如党中央认为要“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”，因此必须“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[18]。再如最近中共中央政治局第27次集体学习，提出了“加强全球治理、推进全球治理体制变革”的主张，以“使全球治理体系更加平衡地反映大多数国家意愿和利益”，要“积极发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点，继续丰富打造人类命运共同体等主张，弘扬共商共建共享的全球治理理念”，也可以说，只有在推进“社会治理体制”或“全球治理体制”变革的意义上，才可以依稀看到中国政治语境中的“治理”概念与现代多元治理思想的相通之处。我们在解读中国官方文献时，很容易发现，但凡在论述“国际关系民主化”和“推进全球治理体制变革”时，所使用的“民主”与“治理”概念的含义是全球普适、较少歧义的；但同样是“民主”或“治理”的概念，在运用于中国政治时，则往往是另有特定内涵，不能简单以一般所谓“教科书”的定义来解读的。这也正是中国式的思想意识形态治理模式的特征，从中我们可以更多地看到党中央在创新中国化的马克思主义的同时，也在努力弘扬中国传统政治文化，从我国古代治国理政的探索和智慧中重新发掘和总结、提升，以增强崛起中的国家民族自豪感和自信心，从而在意识形态层面抗衡西方政治文明，维护国家安全。

如果说从现代西方政党理论和长期执政政党的统计概率来解读中国共产党，就很容易将其视为一个连续长期执政的所谓“大党”、“老党”；但如果从中华文明的朝代兴衰史来看，历史上不乏连续两百多年的朝代，中华人民共和国正前所未有地崛起于世界东方，目前，可以说也是近代以来中国的国运最昌盛之际，执政党正领导人民为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而奋斗，习近平指出，“实现中国梦，意味着中国的经济实力和综合国力、国际地位和国际影响力大大提升，意味着中华民族以更加昂扬向上、文明开放的姿态屹立于世界民族之林，意味着中国人民过上更加幸福富裕安康的生活”[19]。

而这正有待于通过全面深化改革，建设法治中国，实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中来逐步实现。因此，习近平反复强调“我们党领导人民已经取得举世瞩目的成就，我们完全有理由因此而自豪，但我们自豪而不自满，决不会躺在过去的功劳簿上。新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来”[20]。近年来，党中央不断告诫全党必须正视“四大考验”和“四种危险”[21]。其本质上就是一个连续长期执政的政治力量如何在迅速变革的时代，不断迎接挑战，保持廉洁与活力，增强适应性和回应能力，以避免被新兴力量替代的传统政治命题。

在这里还有必要特别提出，面对在改革开放以来高速发展后“增长极限”的压力下，如何用农业文明基础上发展起来的中国传统政治文化和治国理政的经验，来有效治理市场化、信息化、全球化背景下相对富裕时代成长起来的年轻世代，其有效性还有待实践检验，特别是自五四运动以来，中国革命已将“造反有理”的“斗争哲学”和“王侯将相宁有种乎”的“平等意识”潜移默化地植入了红色政治文化传统，而不再是什么“温、良、恭、俭、让”和“仁、义、礼、智、信”了。党在治国理政中如何将中国传统政治文化与现代的民主法治相结合，有效吸纳后现代多元共治理念，开拓传统政治文化，借鉴西方治理理念，创新马克思主义中国化的红色话语，并进行适应年轻世代的创造性转换，无疑是极具挑战性的工作。人类政治发展史反复表明，重要的似乎不是“真相”和“真理”究竟是什么，而是人民更愿意相信什么才是“真相”和“真理”，因而让人民更愿意相信什么是“真相”和“真理”的能力才是最重要的国家治理能力。

---

[1] 黄卫平，深圳大学当代中国政治研究所所长，教授；王大威，博士，深圳大学当代中国政治研究所副教授；陈文，博士，深圳大学当代中国政治研究所副所长，副教授。

[2] 俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期；俞可平：《沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化》，《求是》2014年第8期；何增科：《理解国家治理及其现代化》，《马克思主义与现实》2014年第1期；何增科：《国家治理及其现代化探微》，《国家行政学院学报》2014年第4期。

[3] 徐湘林：《“国家治理”的理论内涵》，《人民论坛》2014年第10期；徐湘林：《转型危机与国家治理：中国的经验》，《经济社会体制比较》2010年第5期；燕继荣：《现代国家治理与制度建设》，《中国行政管理》2014年第5期。

[4] 林尚立：《以制度的现代化推进国家治理现代化》，《中国社会科学报》2014年1月15日；陈明明：《治理现代化的中国意蕴》，《人民论坛》2014年第10期。

[5] 胡鞍钢：《国家治理现代化不是西方化》，《光明日报》2014年6月23日；胡鞍钢：《中国国家治理现代化的特征与方向》，《国家行政学院学报》2014年第3期；房宁：《如何推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2014年1月28日。

[6] 习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-11/15/c_118164294.htm。

[7] 王浦劬：《科学把握“国家治理”的含义》，《光明日报》2013年12月29日。

[8] 习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期。

[9] 《王岐山：依法治国要求依规治党》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1025/c70731-25905221.html。

[10] 《习总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/08/c_1112740663.htm。

[11] 《习近平：在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会上的讲话》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/24/c_1112612018.htm。

[12] 《习近平：在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会上的讲话》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/24/c_1112612018.htm。

[13] 《习近平主持中共中央政治局第十八次集体学习》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2014-10/13/content_2764226.htm。

[14] 《习近平主持中共中央政治局第十八次集体学习》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2014-10/13/content_2764226.htm。

[15] 《王岐山在中央纪委四次全会上发表讲话（全文）》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2014/10-25/6716945.shtml。

[16] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html。

[17] 《习近平：要使红色江山永远不变色》，新浪网，http：//news.sina.com.cn/c/2013-07-12/193327653764.shtml。

[18] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html。

[19] 中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社，第28页。

[20] 《习近平：人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2012/11-15/4331085.shtml。

[21] 《习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-11/19/c_123967017_3.htm。