第二节 体育基本公共服务的特殊性

广西村级公共服务中心建设实践表明，体育基本公共服务不仅具有基本公共服务的共性，而且有其特性。要全面发展体育基本公共服务，必须深入把握体育基本公共服务的这种特殊性，重视并发挥特殊性的作用。只有这样，才能对体育基本公共服务的本质特征形成完整、正确的认识。

一 “市场失灵”原因解析

导致市场失灵的原因有很多，包括：①公共物品；②外部性；③公正分配；④自然垄断；⑤风险；⑥信息不对称；⑦不完全竞争；⑧非价值性产品；⑨经济不稳定性。^[1]其中，不完全竞争（垄断）和非价值性产品（如黄赌毒）属于社会管理职能要解决的问题；风险主要指投资风险，因为私人企业往往会规避投资风险较大的项目，所以投资风险成为建立国有企业的重要原因；信息不对称既需要公共服务也需要社会管理来解决（如标准化与产品质量监管）；经济不稳定性属于宏观调控要解决的问题。

需要通过基本公共服务解决的市场失灵问题主要是前四类，即公共物品、外部性、公正分配及自然垄断。这在基本公共服务范围的界定中得到具体体现。例如，“保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全”，它们本身是典型的公共物品；教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务既是公正分配的要求，也具有不同程度的外部性。

目前，我国学术界在理解基本公共服务概念时，大多着眼于公共物品和外部性两方面，偶尔会提到自然垄断，比如水电气的生产和供应，但是几乎没有人注意到与公正分配相连的社会福利问题。虽然在罗列公共服务具体领域时，都会提到医疗、养老等服务，但并未将其归结为社会福利问题。实际上，大量的公共服务特别是基本公共服务都是由于其福利性而成为政府职责，与公共物品或外部性并不相干。所谓社会福利，指的就是基于本人能力之外的、通过社会救助而实现的生活质量改善，其中必然包括社会救助的成分。而在市场经济条件下，由于市场原则就是个人利益最大化，这就从原则上排除了通过市场提供救助的可能性，从而导致市场失灵，也因此使社会福利成为政府提供公共服务的一项重要内容。认识到这一点对认识体育公共服务有特殊的意义，因为很大一部分体育公共服务都带有福利性，很难简单用公共物品理论和外部性等原因来解释。

因为市场失灵的类型不同，因而政府职责也是不同的。政府可以作为规划者、生产者、提供者、监管者和倡导者分别从规划、生产、提供、监管、倡导等多个方面履行职责。至于在何种场合发挥何种作用，则要结合具体问题进行具体分析。在不同职责下，政府可以动员和吸收其他主体，如非营利性组织、经营性企业等参与。

二 体育基本公共服务特殊性的成因分析

那么，造成体育基本公共服务特殊性的原因来自市场失灵的哪些方面呢？根据理论和实践经验，可以从公共性、外部性和福利性三个角度来理解。

1.公共性

这里的公共性是指公共服务作为公共物品所具有的性质。所谓公共物品是相对于私人物品而言的，它有两个基本特征，即消费上的非排他性和非竞争性。

非排他性是指在技术上无法排斥其他人对某一物品（服务）的消费，或者对其他人是否消费及消费了多少该物品（服务）无法进行监测，也就无法形成市场上的交易价格，即无法对物品的提供进行收费，因而市场机制无法发挥作用。

非竞争性是指该产品被提供出来以后，增加一个消费者不会减少另一个人对该产品的消费（包括数量和质量），其他人消费该产品的额外成本为零。换句话说，增加消费者的边际成本为零。因为通过收费阻止更多的人消费是不经济的，所以按照市场经济方式经营是缺乏效率的。如国防，它常常被作为公共物品的典型代表。首先，你无法把一个公民排斥在国防保护之下；其次，不像面包那样的私人物品你吃我就不能再吃。就国防来说，你的消费并不妨碍我的消费，增加一个人也不会增加国防成本。再如通过公共频道进行的广播，同样没有办法把偷听者排斥在外，增加收听者也不会增加广播的成本。

公共物品的上述特点，会产生一种叫“搭便车”的经济现象。顾名思义，搭便车就是不花钱可以获得同样的好处。如果每个人都想由别人花钱提供公共物品，自己只想坐享其成，在这种情形下，人们就不会有积极性去提供公共物品，因此造成公共物品的供给不足。特别是当这种公共物品的成本超出个人承受能力，需要大家一起出钱出力来提供时，公共物品供给不足的矛盾就会更为突出。在这种情况下就必须有人出头，通过各种形式满足公共物品的需求。在大多数情况下，这个“出头人”只能是政府。原因很简单，政府的基本职能就是提供公共物品。

用以上公共物品的两个基本特性来衡量，可以说体育公共服务设施包括体育基本公共服务设施并不是严格意义上的公共物品。但是，从国防那样的纯粹公共物品到面包那样纯粹的私人物品之间存在一个广阔的过渡地带。物品（包括服务）视其所在时间地点，公共性或私人性的程度会有所不同。公共性较强的物品（服务）被称为准公共物品，其中有代表性的叫俱乐部产品。比如游泳池，在一定限度下，它具有消费的非竞争性，多一个人游泳并不妨碍其他人游泳，但超出了一定限度，游泳就变成了“煮饺子”，游泳池的私人性或者说消费的竞争性就表现出来了。要实现游泳池的排他性在技术上也很容易，建个围栏就可以达到目的，因此它只是准公共物品，准确地说是俱乐部产品。绝大部分体育设施包括基本公共体育设施都是这种准公共物品。例如，村里修建的篮球场、小区里修建的健身路径等只要加上围栏，就具有了排他性，就可以收费，就不再是公共物品。

把体育设施称为“准公共物品”的另一个原因是，当以健身为主要目的从事体育活动时，各种体育项目之间具有替代性。像跑步、快走、爬山这些运动可以在公共场所进行，而公共场所本身是非排他和非竞争的。江河湖海等自然水域，也是游泳池、游泳馆的替代物。由此，体育设施本身虽然不是严格意义上的公共物品，但是由于其替代物具有的公共物品性质，使其同样具有了一定的公共物品性质。

这可以用来解释，为什么当体育场馆收费超出一般群众承受力时，体育场馆就会面临顾客稀少的问题。造成这种局面的原因可能是：一方面，城市地价昂贵，导致按照市场方式经营体育设施的价格过高；另一方面，由于不同的体育活动具有替代性，消费者会选择更省钱的体育运动方式，从而使得消费者减少，消费者的减少又会进一步推高价格，使消费者更少，进而使经营陷入恶性循环，造成经营亏损。如果在同一地块经营其他业务可能有更高的收入，就会造成无人投资和经营体育设施的后果，从而使其公益性凸显。

2.外部性

外部性是造成市场失灵的另一个重要原因。所谓外部性，按照著名经济学家萨缪尔逊的说法就是“当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部经济效果便产生了；也就是说，成本或收益附加于他人身上，而产生这种影响的人并没有因此而付出代价或报酬；更为确切地说，外部经济效果是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来”。简单地说，就是个体（包括个人和企业、行业甚至国家）行为产生的外部影响。外部性分为正、负两种。在阳台上种花具有正的外部性；在公共场所吸烟具有负的外部性。体育服务或者体育服务设施具有正的外部性。国民体质是国家综合实力和竞争力的重要组成部分，个人在强身健体的同时也增加了国家实力。同时，体育活动能够提高人的社会化水平、形成健康向上的生活方式，有助于形成良好的社会氛围。因此，群众参加体育活动对国家和社会具有正的外部性。体育服务或者体育服务设施所具有的正的外部性可以用来解释政府为什么会有积极性和义务支持群众体育运动的发展。

3.福利性

世界各国普遍把体育作为社会福利体系的一个重要组成部分，像医疗服务那样。^[2]这些都体现了现代政府同样的执政理念。如果说20世纪以前西方国家还是承担守夜人职能的警察国家，那么进入20世纪后，西方国家则是承担了更多社会职责的福利国家。这主要源于市场经济分配的不公正性，也和市场经济条件下传统家庭的解体相关。传统家庭承担的照顾老年人、残疾人、病人的职能被交给了社会，成为社会问题。同时，随着公民意识的崛起，公民的社会权利成为与政治权利、经济权利、参与权利并列的第四大权利。现代国家均把公民的休息权、受教育权写进了宪法。体育因此也成为公民社会权利的一项重要内容，许多国家都由政府出面制定了体育发展计划（见表4-1）。联合国教科文组织1978年正式发表的《国际体育宪章》第一条中就明确提出“参加体育运动是所有人的基本权利”，我国也把“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”作为国家职责写入了宪法。

表4-1 一些国家的体育发展计划

社会福利的一个基本特征就是政府补贴，按照补贴的强度，又可以分为全额补贴和部分补贴。从形式上看，可以直接补贴给消费者，也可以补贴给经营者。

由于大部分体育设施的使用是可以按照市场方式进行的，可以形成交易价格，只不过存在部分的市场失灵，所以政府补贴可以在市场作用的前提下采取多种形式，既可以是资金补贴，也可以通过无偿或低价划拨土地、减免税收等方式进行补贴，以便形成大众可以接受的价格。通过市场化的经营方式，不仅可以提高资金使用效率，增加体育设施使用与管理的可持续性，还可以为社会资本参与体育设施建设创造条件。

正是因为体育设施的福利性，所以村级公共服务中心在建设过程中，并没有采取政府大包大揽的建设方式。政府主导作用主要体现在规划、倡导、监督以及部分资金支持上。事实证明，这样的做法是可行的，在实践中取得了良好的效果。

三 体育基本公共服务均等化的地域分布特点

体育基本公共服务的特殊性除了体现在其成因方面外，还体现在基本公共服务均等化上。本来，实现基本公共服务的城乡均等化正是基本公共服务均等化的应有之义，但是对于体育公共服务却很难做到。原因是，大部分体育活动都具有群体性，并视不同性质的体育活动而对人群的规模提出不同的要求，特别是涉及竞赛性、观赏性的体育活动，更需要以一定规模的人群聚集为前提。而城乡之间的基本区别就是单位土地面积人口聚集水平的区别。城市的定义就是按照每平方公里聚集的人口数量来界定的。由此，同样属于基本公共服务范畴的体育基本公共服务就很难套用一般的城乡基本公共服务均等化的概念。换句话说，就是城乡体育基本公共服务的标准是不同的。不仅如此，在按人口规模划定的不同等级的城市，体育基本公共服务的标准也应该是不同的。这与《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出的“基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化”是一致的。

因此，不同地区，包括不同等级的城市及农村，体育基本公共服务设施的建设标准就应该是不同的。从国家层面，要根据群众需求、社会经济发展实际和发达国家的经验来确定，而地方政府则要依据国家制定的相关标准，结合本地实际来制定。这一点在广西体育局组织编制的《广西基本公共体育设施发展建设规划（2009～2020年）》中得到了充分的体现。