二 美国的亚太区域合作战略

如果说美国的全球区域合作战略动机，是针对全球范围主要贸易集团的区域合作行为所做出的反应的话，那么美国的亚太区域合作战略动机则主要针对的是亚洲或东亚地区的区域合作进程。

（一）美国从未离开过亚太地区

自第二次世界大战结束，关贸总协定（GATT）体系使得日本及不少东亚经济体能够充分利用其比较优势实现经济高速增长^[16]。因此当一系列可能会威胁非歧视性的多边贸易体系的区域贸易合作行为出现时，例如旨在1992年实现欧洲统一大市场的单一欧洲法案于1985年得以通过，美国在1987年12月与加拿大签署了美加自贸区协定等，亚太地区的不少经济体感受到在本地区内进行区域经济合作迫在眉睫^[17]。特别是乌拉圭回合受挫和多边贸易体制前景不明，更加剧了以澳大利亚、日本等为代表的长期受惠于多边贸易体制的外向型经济体要求加强本地区合作的迫切性，他们异乎寻常地积极推动着APEC成立前期的准备工作^[18]。尽管美国对澳大利亚未提前通知关于筹备APEC的事宜感到不满，但由于担心被该地区经济一体化进程排除在外^[19]，美国仍然迅速地加入了APEC体系，以此达到维系美国在亚洲的存在，规避该地区区域经济合作过程中美国的经济利益受损，同时遏制日本在亚洲地区的影响力的目的^[20]。

当然，直到1990年12月时任马来西亚总理马哈蒂尔提出了东亚经济集团（EAEG）构想，美国才开始认真考虑亚太区域合作战略。马哈蒂尔在其EAEG构想中指出，为了应对西方国家的贸易集团，推动乌拉圭回合的贸易谈判，推动东亚经济发展，有必要联合东亚地区的国家，以便能够更好地维护发展中国家特别是东亚小国的利益，这样一个集团的成员应该包括东盟国家和中国、日本、韩国，而不包括澳大利亚、新西兰或者美国等区外国家^[21]。此举令美国感受到在东亚地区可能被边缘化的危机，其时任国务卿贝克毫不留情地加以反对，即美国反对“沿太平洋中间画一条线”。迫于美国的压力，日本始终未对该倡议公开表示支持，而东盟国家内部也未形成统一意见。随后作为妥协，东盟只能将该倡议改造成“东亚经济核心论坛”（EAEC），并将其并入亚太经合组织（APEC），导致该构想基本名存实亡。但是美国从此以后却迅速加大了对亚太经合组织（APEC）的投入。随后，克林顿政府不仅推动促成了APEC领导人峰会机制，并在1993年美国西雅图召开的首届APEC领导人峰会上，推动APEC领导人接受了关于伯格斯滕领导的“名人小组”^[22]所提交的“通过自由开放的贸易和投资，逐渐发展亚洲太平洋经济共同体”的报告^[23]。随后，“名人小组”在1994年APEC雅加达会议前又提交了第二份报告——《为在亚洲太平洋地区实现自由开放的贸易而努力——APEC 2020年展望》，该报告建议从2000年开始至2020年实现地区内贸易自由化目标，即1994年APEC峰会确认的《茂物宣言》。

基于美国历来主张的贸易机制化考虑，即贸易自由化应该遵循严格的时间表和具有约束性的自由贸易安排，以规避部分经济体在贸易投资自由化过程中“免费搭车”的问题，为了推动APEC的贸易投资自由化并落实“茂物目标”，美国基本按照北美自贸区的模板，通过1995年大阪峰会《大阪行动议程》，推动APEC成员在关税、非关税壁垒、服务、投资、标准和一致化、海关程序、知识产权、竞争政策、政府采购、放松管制、原产地规则、争端调解、商业人员流动、实施乌拉圭回合谈判的决议、信息收集与分析15个具体领域采取贸易投资自由化行动。但是这种基于互惠主义的“盎格鲁—撒克逊模式”与亚洲的现实发生了摩擦，由于参与APEC的不少亚洲国家经济发展水平较低，对于实现“茂物目标”显得信心不足，亚洲参与方特别是东盟国家主张应该在自愿、协商一致和渐进的基础上实现自由化以及经济体制间的合作，他们顶住了来自美国等西方发达国家的机制化、互惠化的要求，坚持以“协调的单边主义”来实现“茂物目标”。最终，大阪峰会虽然接受了美国提出的行动议程，但是在实施方法上，却以妥协的方式结束，即未做出严格的时间表和期限要求，同时允许各参与方以单边、自愿的方式，即所谓的“单边行动计划”，逐渐实现“茂物目标”，并辅以分享最佳实践和经验、“探路者”方式以及同行评议^[24]。

尽管在大阪峰会上遭受了挫折，美国仍未放弃APEC的机制化建设，并试图推进更为具体的贸易议程。在1996年马尼拉峰会期间，美国首次提出部门提前自由化概念，并在领导人峰会上通过了信息技术协议（Information Technology Agreement，ITA），随后成功地被WTO新加坡部长会议所采纳。受此鼓励，美国转而在APEC内积极推动特定部门内实现有约束力的贸易开放承诺以及统一标准承诺，希望以此成为最终实现“茂物目标”的“垫脚石”，甚至推动WTO框架下的多边部门自由化协议谈判^[25]。因此，克林顿政府推动1997年APEC温哥华峰会确认了能源、珠宝、玩具、林业和林产品、水产品、化学品、环境产品和服务、医疗器械、电信设备9个优先部门以及汽车、橡胶、食品、化肥、民用航空器、油籽共计15个部门提前实现贸易自由化（Early Voluntary Sectoral Liberalization，EVSL）^[26]。当然，尽管峰会领导人原则上通过了上述EVSL，但是操作中如何处理“协调的单边主义”与EVSL的关系却引发了混乱，即EVSL再次深刻暴露出以互惠式谈判和有约束力承诺为特征的“盎格鲁—撒克逊模式”与自主自愿、协商一致、渐进式的“亚洲模式”间的巨大理念差异。而1997～1998年亚洲金融危机爆发，亚洲多个经济体的经济遭受巨大打击，但是APEC却未做出任何实质性回应。这一状况不仅导致亚洲经济体对APEC极其失望，而且对EVSL谈判也更无兴趣。毫无疑问，在印度尼西亚、泰国、马来西亚等东盟成员对EVSL持消极态度，日本反对将渔业和林业两个部门纳入EVSL的情况下^[27]，EVSL谈判最终只能以失败告终，而美国希望通过APEC推动贸易自由化的希望也随之破灭，从此美国对APEC的兴趣也逐渐下降。

1997～1998年亚洲金融危机不仅成为压垮EVSL谈判的最后一根稻草，而且也成为推动东亚国家加强区域经济合作的主要动力之一。正是这次危机，使得东亚经济体意识到加强区域合作对经济可持续发展的重要性。出于对IMF和APEC反应的不满，同时由于自身国内政策调整存在时滞，东亚经济体普遍认为必须加强区域“自救”机制建设，与此同时东亚经济体的地区身份认同感也得以提高^[28]。于是乎，1997年12月，中国、日本、韩国三国领导人受邀参加东盟非正式领导人会议，并在事实上促成了“东盟+3”合作机制。2000年11月，时任中国总理朱镕基提议建立中国—东盟自贸区，得到了东盟领导人的积极响应；特别是2002年11月，中国与东盟签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》，决定在2010年建成中国—东盟自贸区，并正式启动了自贸区建设的进程，这在东亚地区内引起了一系列的连锁反应。具体而言，2000年，东亚地区仅东盟自贸区完成谈判；而2002年，日本—新加坡自贸区、新加坡—新西兰自贸区已完成谈判，同时大量自贸区已展开谈判^[29]。

与此同时，美国则面临着消极的APEC和活跃的东亚这一困境局面，这使得美国开始关注来自新加坡的自贸区请求。作为一个高度开放的经济小国，新加坡非常清楚自身的地位是由自由贸易所决定的事实，21世纪伊始，新加坡就致力于将自身打造为“轴—辐”结构中的“轮轴国”，从而最大程度获得自由贸易为经济小国带来的利益^[30]。而新加坡的请求，此时非常符合美国的战略需要，为了回应中日韩纷纷与东盟展开自贸区谈判的势头，美国不得不于2002年10月APEC峰会上，宣布了“开创东盟事业倡议”，以平衡中日韩在东亚地区的贸易影响力。但是东盟各经济体经济发展水平差异过大，对美国而言，一个低水平的自贸区的作用是非常有限的。因此，选择该地区的发达国家——新加坡首先进行自贸区谈判，进而以其为模板在东盟内部加以推广，这样更能在东盟内部形成“竞争性自由化”压力，迫使这些国家以高标准换取美国的市场准入，同时避免东盟国家结成谈判同盟对美造成谈判压力。事实上，美国—新加坡自贸区确实满足了美国的高标准要求，该自贸区不仅包括高度开放的传统货物贸易，而且包括电子商务、人力资源发展、投资等条款。当然，高标准的自贸区未必适合东亚地区的现实，其结果就是尽管泰国、马来西亚分别于2005年、2006年与美国展开谈判，但最终都以搁浅告终。

尽管在2002年，美国贸易谈判代表佐利克仍然对东亚合作表现得不甚担心，甚至表示欢迎亚洲区域一体化且不担心被排除在该进程之外^[31]。但是当东亚合作进展异常迅速时，如2004年11月“东盟+3”领导人采纳了2001年由东亚展望小组^[32]提出的东亚经济体需要加强经济合作、金融合作、政治安全合作、环境合作、社会文化合作以及机制合作，并以东亚自由贸易区（EAFTA）为路径最终实现东亚共同体（East Asian Community）的建议^[33]，还同意建立东亚峰会（East Asia Summit，EAS）机制，随后该峰会于2005年12月首次召开后，美国再次表现出对该地区可能形成排外贸易集团的担心，正如2004年年底时任美国副国务卿阿米蒂奇接受日本记者采访时表示，美国对“东盟+3”并不太满意，原因在于美国被排除在外^[34]。截至2006年，美国在亚太地区仅与新加坡、澳大利亚达成自贸区，其“开创东盟事业倡议”谈判进展并不顺利，而此时中日韩三国与东盟的自贸区谈判均已有所突破，美国不得不重新开始加大对亚太地区的投入。

这一次，美国的政策工具是选择韩国作为其自贸区谈判对象。事实上，作为“贸易兴国”的韩国，从21世纪开始便大幅修正其自贸区战略，卢武铉政府强调积极的自贸区原则，即“没有费用支出就没有利益收入”。为了确保通过自贸区能够取得实质性的利益，反而果断地积极推进与大型先进经济圈的自贸区缔结关系^[35]。在这种思想主导下，韩国政府的自贸区两大战略基调就定位为“同时多边行动”和“全面的、高水准的”自由贸易协定签约原则^[36]，具体而言，韩国同时向新加坡、东盟、欧自联、美国、智利等多个经济体同时发起了自贸区谈判请求。与此同时，面临着来自东亚排他性贸易集团越来越明显的压力，美国接受了韩国的请求，并在2006～2007年两年内相当快速地完成了谈判。通过美国—韩国自贸区的签订，美国在东亚地区完成了切实的经济投入，一方面，通过该自贸区，美国建成了除欧盟、北美自贸区外第三大自贸区的建设，而且该自贸区直接涉及东亚地区经济大国，有效防止了美国经济被该地区一体化进程边缘化；另一方面，美国—韩国自贸区谈判伊始，双方均表示要达成全面、高水平的自贸区，而后来该自贸区在奥巴马政府期间，又经过重新谈判，其标准设定更符合美国的利益，不仅包括农业、纺织品等部门开放，还包括药品和医疗设备、投资、金融服务、电信服务、政府采购、劳工、环境、透明度等众多超WTO条款。

与此同时，布什政府的贸易代表佐利克，再次运用“竞争性开放”战略，从双边、区域、全球等“多轨”上同时推动自贸区谈判。在“开创东盟事业倡议”谈判不顺的情况下，美国政府的区域谈判轨道再次回归APEC，他一反2004年的反对态度，对智利倡议的，后来得到APEC工商理事会强烈支持的亚太自贸区^[37]（FTAAP）开始表示支持和推动，甚至将该倡议作为其在APEC的首要工作。随后，美国便在2006年APEC河内峰会上，推动领导人研究将亚太自贸区作为该地区的长期愿景；2007年APEC悉尼峰会上，美国继续推动亚太自贸区倡议，要求领导人以切实、逐步的方式研究该倡议。

虽然亚太自贸区在理论上有助于防止该地区大量出现的低水平自贸区可能引发的“意大利面条碗效应”^[38]和相应的交易成本，同时防止该地区出现排除美国的亚洲贸易集团，但最为重要的是，该倡议有助于美国重新掌握在该地区内的规则制定权^[39]。但是，亚太自贸区倡议也确实面临着巨大的困境：①APEC内部始终面临着成员方经济发展水平差距较大，甚至持续扩大的问题；②如果采纳亚太自贸区，将意味着以有约束力的自贸区取代自主自愿、协商一致和非约束性的“APEC方式”；③发达成员方急于推动亚太自贸区，却将“茂物目标”置之不理，这可能会引发发展中成员方和发达成员方的分裂；④东亚经济体缺乏所谓的亚太身份认同；⑤任何包括中国在内的FTA都难以获得美国国会通过，而且FTAAP也不能保证美国实现WTO谈判中的关键目标——农产品开放；⑥日本将难以面对农产品和服务业的开放^[40]。也许美国政府也意识到了亚太自贸区所面临的困难，该倡议可能只适合作为其亚太区域合作的远期目标，而非回应东亚合作的短期政策工具，美国政府随后便在2008年2月宣布加入跨太平洋战略经济伙伴关系协定（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership，简称P4）^[41]投资条款的谈判，仅仅几个月后，小布什政府便决定正式加入该自贸区。

（二）TPP是美国“重返亚太”的经济工具

尽管面临国际金融危机和国会反对自由贸易的阻力，但是中国经济崛起及其在东亚合作中的积极表现，以及日本鸠山政府上台后不断倡导“东亚共同体”概念，迫使美国加速“重返亚太”的经济布局^[42]，奥巴马政府于2009年11月APEC峰会期间宣布加入TPP谈判，希望将其打造成为“具有广泛成员基础的，且体现高标准的21世纪贸易协议”^[43]。尽管有学者指出，TPP将为美国甚至全球提供一个全面的、高标准的贸易协议模板，即TPP将涉及许多在WTO谈判中较少或未出现的领域，如服务贸易、投资、竞争政策、规制一致性等；加强亚太地区的经济联系，防止“沿太平洋中间画一条线”；克服目前东亚地区自贸区蔓延所导致的“意大利面条碗效应”，即目前亚太地区包括TPP谈判方之间存在较复杂的双边原产地规则，如果采用TPP去统一这些原产地规则，将极大地降低贸易成本；维护美国企业在亚洲市场上的竞争力，规避可能出现的贸易转移效应等，即东亚地区可能出现的具有排外性质的自贸区，将导致美国企业处于不利的竞争地位，而TPP能够确保这些企业的公平竞争环境^[44]。

然而研究表明，TPP很难加强亚太地区的经济联系。这不仅是因为TPP从未表现出任何希望吸纳中国这一亚洲最大经济体的迹象或可能性，而不少学者担心，排除了中国的TPP的经济价值有限。当然，有学者质疑，美国的竞争力已经从货物贸易转移至投资和服务贸易，也许货物贸易本身并不能完全说明TPP的影响力，而且不少关于北美自贸区、美洲自贸区的研究亦表明这一点，即美国从自由贸易协议中获得的福利收益大部分来自服务贸易^[45]。但是相关计量研究表明，即使将关税减让、服务自由化、贸易便利化等可能引起福利变化等多种因素纳入一般均衡模型（CGE），其福利分析依然表明，美国从TPP能够获得的福利收益有限，即仅提高美国的GDP约0.03%～0.38%^[46]。

而TPP谈判所表现出的“混合”谈判方式，可能难以消除亚太地区蔓延的“意大利面条碗效应”。对美国而言，有效控制市场准入是其谈判的关键，目前多数TPP其他谈判方均以美国市场准入作为参与TPP的主要目标，如果以区域方式谈判的话，美国将不得不面临多个国家结成的利益同盟，很有可能丧失对已签署双边自贸区的敏感产业的保护，例如可能会面临来自澳大利亚方面的农业市场准入要求等；同时，亦可能导致部分高标准条款如知识产权、服务贸易被TPP“拉低”水平^[47]。因此美国有理由坚持在既有双边FTA敏感商品目录的前提下，以双边谈判的方式针对不同商品设立针对特定产品（product-specific ROOs）或特定国家的原产地规则（country-specific ROOs）^[48]；而非澳大利亚、新西兰、文莱等国所主张的在TPP范围内设立全新的、简单地以区域累积为主的原产地规则。目前，美国已经通过双边方式与马来西亚、越南、文莱、新西兰提出了谈判方案，而澳大利亚、新加坡则采用多边的方式，这一“混合”谈判方式如何解决还不明确^[49]。当然，现有研究表明，即使P4这样相对简单的原产地规则仍不足以解决“意大利面条碗效应”^[50]，而绝不比P4更简单、有效的TPP，其相关原产地规则只会更加恶化亚太地区的“意大利面条碗效应”。

表1 不同情景下的收入效应

正如Petri等人在其研究中所承认的，与新获得的市场准入相比，TPP更大的竞争力来源于其高标准的贸易规则模板，即所谓的“21世纪条款”（见表2）。目前来看，这种高标准起码应该包含以下几个方面的因素：①全面覆盖FTA谈判领域，除了货物贸易外，还应该包括服务、投资、科技等领域；②不应仅限于关税削减，还要涉及非关税壁垒、国内规制等边界后措施；③涉及一些非传统FTA条款，如劳工条款、环境条款、发展、中小企业等^[51]。从这个角度来看，理论上TPP还是比较符合 Plummer关于FTA“最佳实践”的说法：①全面覆盖货物贸易；②全面覆盖服务贸易；③简单而对称的原产地规则；④在海关程序和相关措施方面的最佳实践；⑤与贸易相关的严格的知识产权；⑥保证给予外国直接投资国民待遇；⑦透明、公平的反倾销程序和争端解决机制；⑧开放和非歧视性的政府采购政策；⑨有利于创造一个公平竞争环境的竞争政策；⑩非歧视的和透明的技术壁垒^[52]。

表2 TPP“21世纪条款”

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