改革十年我国宏观调控的演变现状及主要经验教训^[1]

中国经济体制改革已进行了十年。1978～1984年，改革主要在农村进行，并取得了举世瞩目的成功；城市主要进行了扩大企业自主权的探索性改革；对中国经济体制改革目标模式的认识尚处于不断摸索阶段。

1984年党的十二届三中全会以后，中国经济体制改革开始进入以市场为导向的有计划商品经济取代具有浓厚自然经济色彩的产品经济时期。“七五”计划建议，又进一步提出经济体制改革三项主要任务：第一是增强企业，特别是大中型企业活力；第二是发展社会主义商品市场，完善市场体系；第三是建立起新的国家宏观调控体制。宏观调控体制的改革成为整个经济体制改革的三大主题之一。本文试图通过对改革十年，特别是1984年以来宏观管理体制改革演变及现状的回顾，以期得到一些规律性的认识，以有利于进一步深化宏观管理体制改革。

一 演变

回顾过去十年，我国宏观调控主要有以下几个方面的变化。

（一）宏观调控决策体系的演变

在传统的集权式计划经济体制下，我国宏观调控决策权高度集中在中央，地方各级政府只是单纯的执行者。这在一个地区经济发展很不平衡、自然和社会条件差异很大的十亿人口大国中，其弊端较易为人们所认识。因此，对中国宏观调控体制的改革率先以扩大地方政府的权力而展开。1980年，国家首先改变了财政统收统支的制度，扩大了地方政府的财权。1984年，以城市为重点的经济体制改革全面展开，宏观调控决策权限更有较大幅度的下放。地方政府有了一定程度的投资决策权、技术改造权、城乡建设权、减免税收权、物价和工资权等。另外，国家还对沿海一些省、市实行特殊政策，八大城市计划单列，各省（市、自治区）也都不同程度地向所属市、县下放经济管理权限。这就改变了我国沿袭多年的一元化的宏观决策调控体系，出现了多元化的局面。

（二）宏观调控方式的演变

在传统体制下，宏观调控方式表现为单一的行政手段，其载体是庞杂而严密的行政机构。显然，这是市场化改革必须首先冲破的障碍，特别是1984年末逐渐恶化的投资与消费需求双膨胀现象，更使人们深刻认识到建立适应于商品经济运行的宏观调控体系的重要性。价格、工资、利率、税率、汇率等调控手段开始在国民经济运行中得到一定程度的运用，一些法律、法规也在不断地被建立和补充，对各种调控手段的综合运用也做了一定的探索，等等。这样虽然初步改变了调控方式单一的局面，但它的作用尚未尽如人意。

（三）从直接调控向间接调控的演变

在传统体制下，国家对企业微观经济活动直接控制。企业产供销活动直接依赖上级指令，资金使用统收统支，利润全部上缴，固定资产投资集中管理，工资、劳动力统一分配。十年改革对这种直接管理方式有较明显的突破。到目前为止，除承担指令性计划的大中型企业外，大部分企业基本上可以根据市场需求变化组织产供销活动。企业留利和各种可自行支配的资金明显增多，工资、奖金和经济效益挂钩，企业可以通过贷款和自筹资金的方式进行技术改造和扩大生产能力。这就在传统的直接管理体制上打开了一个缺口，但间接控制的框架尚未成功地建立起来。

综观十年改革，我国宏观调控的演变是多方面的。但是，作为三大改革任务之一的宏观管理体制的改革，实际上并未真正提上重要日程。企业、市场、宏观管理三项改革之间的有机联系、相互制约关系被严重忽视。从近年来日益混乱的经济秩序和日益恶化的经济环境中，都不难发现因宏观管理体制改革严重滞后带来的影响。

二 现状

（一）宏观调控主体行为紊乱

中央政府沿着行政序列向下级政府下放宏观调控权限的目的是，发挥地方政府的积极性。但放权的结果是，由一个“大一统”的行政集权体制走向了若干封闭的“小一统”的行政集权体制。伴随放权而来的负面效应是地区封锁、建设规模失控和经济发展过热，产业结构趋同等现象日趋严重。这对于控制严重膨胀的总需求、促进全国统一市场的形成、处理好改革与发展的关系十分不利。

（二）新旧体制摩擦，宏观调控弱化

源于1985年的工业生产资料双轨制价格改革，到目前，已不仅局限于价格双轨，而是渗透了整个经济体制。在以传统的计划、价格、财政、金融、物资、商业等体制为框架的计划运行之外，同时出现了尚不健全的市场运行机制，形成了贯穿于各个领域的“双轨制”。由于新旧体制并存，一部分经济活动越来越趋于市场机制，而其余部分却仍然受旧规章、旧管理方式的制约。企业微观经济活动脚踏国家和市场两条船，使经济运行出现了既不同于旧体制，也不同于新体制的许多反常现象。反映在宏观调控上，完全以新的间接调控手段或者完全以旧的体制直接管理都难以取得较好的效果。新旧两难，宏观调控明显弱化。

（三）宏观环境恶化，间接调节机制扭曲变形

1985年以来，以总需求膨胀为特征的宏观失控，一直困扰着中国经济的改革与发展。这里，原因固然较多，但其中间接调控机制扭曲变形是很重要的原因。

比如，工资、奖金不反映劳动效率的高低。1985年以来，每次经济紧缩，下降的只是生产的增长，而不是消费基金的增长。1986年经济紧缩，工业生产的增长速度虽然由上年的18.0%猛跌至8.8%，但职工工资总额和平均工资的增长速度仅由上年的22.0%和17.9%下降为20.0%和15.8%。1987年底，中央决定采取财政、金融双紧政策以后，1988年1～9月份，全国工业总产值比上年同期增长17.5%，但职工工资总额比上年同期增长20.1%，其中奖金增长46.6%；另外，工资、奖金以外的个人现金收入增长37.5%。

又如，利息不反映资金供求状况和国家投资意向。基本建设投资年年控制，年年突破；价格扭曲，既不反映市场价值，又不反映供求状况；等等。

近年来宏观管理现状，一个明显的特征是，旧体制管理功能逐步退化，新体制成长十分艰难。深刻总结其中的经验教训将能有助于改革的进一步深化。

三 经验教训

（一）关于行政性分权

面对行政性分权导致的地方政府行为紊乱现状，一种较具普遍性的观点认为是没有合理划分中央政府和地方政府的权限。只要明确中央政府和地方政府之间的权、责、利关系，就可以端正地方政府的行为。我们认为问题并不这样简单。地方政府行为紊乱的根源在于：政企不分的问题尚未得到解决，国家集资产所有者与宏观管理职能于一身的根本体制并未受到触动。

由于国家直接为资产所有者，国家就如同一个大企业，企业就像一个小政府。无论国营、集体，即使是近年来迅速扩张的乡镇企业，也由乡、镇政府作为它的财产代表。这就是政企不分的基本根源。政企不分，使中央政府下放给企业的权力被层层截留，地方政府仍然掌握着本应属于企业的权力，使非理性的行政干预和地区封锁成为可能。所以，任何企图绕开这一体制障碍，试图通过从属性规章规范政府的行为，最终都可能使改革目标偏离方向。

（二）宏观管理在整个经济体制改革中的位置

1985年，我国经济学界对宏观调控问题进行了广泛探讨。但是，由于认为当时出现的总需求膨胀的成因只是在于旧体制的微观经济基础构造不合理，热闹一时的关于宏观调控理论与政策的讨论逐渐被企业制度改革及建立市场体系等研究所取代。宏观体制的建立只是为围绕企业改革、市场开放配套服务。十年改革实践证明，企业制度、市场条件、宏观管理三大改革必须协调配套；任何单项改革的孤军深入都要受到另两面的左右掣肘；企业改革依赖相应的市场环境；市场体系的建立又离不开企业独立商品生产者地位的确定；宏观间接调控方式的建立，又必须以企业改革和市场的充分发育为基础。从改革的三大任务在实践中的互相交叉、互为条件中，可以得出这样的认识：新的宏观调控体制的再建，同企业、市场等微观基础的再造至少同等重要。尤其是当前治理经济环境、整顿经济秩序，前者甚至更为重要。

（三）当前宏观调控难点——新旧体制并存

经济体制改革的最终目标是以新体制取代旧体制。但是，十年改革实践证明新体制不可能一步到位，新旧体制并存时期，新体制尚不能完全担负起调控经济运行的任务，旧体制还在发挥着必要的作用，两者必然产生一些矛盾。如何处理好两者的关系，是一个难题，但又是改革面临的现实。我们应该正视这一问题，研究这一问题。十年改革实践启示我们应从以下几方面去考虑。

第一，新旧体制并存的现状不可能在短期内得到解决，因此，必须重视研究转换时期的宏观调控问题。

第二，新旧体制并存时期，要通过加强和改善国家宏观职能，推动新旧体制有秩序地转换。

第三，新旧体制并存时期的宏观调控方式，既不能完全沿袭旧体制的做法，又不可能完全以新的间接调控为主要形式，应该有一个中间过渡形式。因此要注意对转换时期的宏观调控进行研究。

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[1] 原载《辽宁经济计划研究》1989年1月。合作者：盖升贤。