社会管理与创新

社会管理领域的体制机制问题研究

何增科朱昔群李月军 ^[1]

摘要：本文主要研究中国社会管理的体制机制。列举了社会管理领域存在的六大问题并分析了存在这些问题的原因：社会政策的碎片化；享受基本公共服务权利不平等；事业单位和自治组织行政化；社会组织官办化色彩浓厚，商业化倾向明显；社会公共服务政府包揽包办过多；重管理、轻服务，重管制、轻法治。概括出社会管理的民主化、法治化、自治化、社会化、科学化和信息化的基本趋势。在上述内容的基础上，本文还提出了建立党委社会建设工作委员会、社会保险委员会，以及社会协商对话机制等设想。

关键词：社会管理体制机制问题及原因趋势设想

胡锦涛同志在党的十八大报告中指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的新型社会管理体制，从而为社会管理领域体制机制改革指明了努力的方向。改革社会管理领域的体制机制，需要认清社会管理领域存在的基本问题及其制度原因，需要把握社会管理的基本趋势，在此基础上提出改革社会管理领域体制机制的对策性建议。

一社会管理领域存在的主要问题及其体制机制原因

目前，我国在社会管理领域存在六大问题，它们是：社会政策的碎片化；享受基本公共服务权利不平等；事业单位和自治组织行政化；社会组织官办化色彩浓厚，商业化倾向明显；社会公共服务政府包揽包办过多；重管理、轻服务，重管制、轻法治。所有这些基本问题都与社会管理领域的体制机制缺陷有着密切的关系。

（一）社会政策和社会体制的碎片化现象严重

社会政策应当是维护社会公平正义的主要工具。但我国却在社会政策方面出现严重的碎片化现象。各个地方出台的教育政策、就业政策、医疗卫生政策、养老保障政策、保障性住房政策各不相同。社区管理、社会组织管理、互联网管理、劳动就业服务、社会保障和社会救助、社会工作等方面的社会管理工作，分散在各个职能部门各管一块。由于在全国层面缺乏社会建设工作的领导机构，协调不够，各地方、各部门各自为政，地方和部门主导的社会政策决策体制导致社会政策和社会体制缺乏衔接配套和全国性行政指导，碎片化现象严重。

（二）享受基本公共服务的社会权利不平等

基本公共服务是保障社会成员生存和发展的基本需求的公共性服务。享受基本公共服务是社会成员所应有的社会权利。但基本公共服务供给方面的城乡之间、地区之间、农民工和所在城市居民之间的差距，导致不同地域、不同身份的社会成员在享受基本公共服务的权利方面严重不平等。导致基本公共服务非均等化的原因很多，最根本的原因在于缺乏人均基本公共服务的全国性标准，以及基于这一标准根据各地财力确定的人均基本公共服务财政经费保障机制。目前我国基本公共服务标准由各级地方政府根据自身财力和居民数量自行决定。经济发达地区和欠发达地区、城市地区和农村地区由于财政实力不同，提供给本地居民的基本公共服务的数量和质量各不相同。中央给地方的财政转移支付标准是根据该地区的贫困程度而定的，未能考虑到贫困地区人口流向发达地区和城市地区给后者带来的提供相应基本公共服务的财政经费需求，没有以实有人口数为依据确立新的财政转移支付标准。中央号召“基本公共服务均等化”，但实现这一目的却要由地方买单。为了不降低本地居民的社会福利水平和增加自身的财政负担，地方政府自然倾向于只向本地居民提供相应的基本公共服务，而对非本地居民则施加种种限制。中央政府在制定人均基本公共服务的全国性标准，以及建立基于实有人口数和人均基本公共服务全国性标准时，会产生财政经费需求与当地财力差距的转移支付标准缺位，从而导致不同地区的公民在社会权利上的严重不平等。

（三）事业单位与自治组织的行政化

各级党政机关及其职能部门将事业单位和自治组织视为自身的附属机构和具体办事机构，按照行政化的方式加以管理，其待遇比照相应的行政等级来确定，由此导致事业单位专业精神和专业能力的萎缩和行政化倾向的滋长，导致基层居民自治组织政权化色彩日益浓厚。事业单位行政化降低了事业单位在提供专业化的社会公共服务方面的水准，降低了全体社会成员可以享受到的社会公共服务的数量和质量，进而降低了社会整体福利水平。自治组织行政化导致城乡社区居民自主精神和自治能力的萎缩，地方政府的社会管理与基层社会需求相脱节，出现政府为社区居民服务出力不讨好的现象。

（四）社会组织官办色彩浓厚，商业化倾向明显

改革开放以来特别是20世纪90年代以来，我国的社会组织获得较大的发展。到2012年第三季度，全国依法登记的社会组织有48万多个，与1988年相比增长了100多倍。到2010年全国社会组织专职工作人员达618.19万人，兼职工作人员500多万人，还有注册的各类志愿者2500多万人。社会组织已经成为我国参与社会建设的一支重要力量。但与此同时，我国社会组织也暴露出官办色彩、商业化倾向明显，规模小实力弱等问题。一些社会组织特别是各类社团与政府有关部门在人、财、物及办公场所等方面依然没有完全分开，在日常运转所必需的人、财、物方面还不同程度地依赖政府，业务活动受到政府相关职能部门的干预和控制，难以独立自主地开展工作。不少民办非企业单位一方面享受着公益组织的税收优惠，另一方面从事营利活动并将利润分配给投资者。许多社会组织因建立分支机构、跨地区活动的限制而无法发展壮大。究其原因，现行的社会组织管理体制强调业务主管单位和登记管理机关的双重许可和双重管理，强调一业一组织、限制设立分支机构和跨地区活动，是一种以限制和控制为导向的管理体制，与党中央确立的对社会组织培育发展和监督管理并重的战略方针明显不符。这种双重管理体制，不利于社会组织合法登记和开展活动，不利于社会组织在竞争中发展壮大。业务主管单位与挂靠的社会组织存在千丝万缕的利益瓜葛，政社不分既不利于政府部门转变职能，也不利于社会组织依法自治。双重管理体制侧重于从政治上对社会组织加以防范和控制，而对社会组织从事营利活动和分配利润的活动却缺乏应有的关注和有力的监管措施，导致社会组织商业化倾向明显。

（五）社会公共服务政府包揽包办过多

社会性公共服务既可以由政府提供，也可以由各类企业和社会组织提供。长期以来，各级党委和政府习惯于直接由政府或者国有企事业单位来提供。这些年来开始推行政府购买服务，但购买服务的种类以经济性公共服务为主。政府购买社会公共服务的财政预算制度严重滞后。向企业和社会组织购买社会公共服务尚未成为政府单独的预算科目。很多地方政府购买社会公共服务主要是民政系统利用自身的福利彩票收入进行，规模有限。还有的地方把政府购买社会公共服务的资金主要用于向那些和政府联系紧密的群团组织和居民委员会等购买服务，民间的社会组织获得的政府购买服务资金极为有限。民间组织和民间资本进入社会公共服务行业在资质资格、资金规模、土地供应、税收优惠等诸多方面受到限制。政府包揽包办和国有企事业单位在公共服务行业中的垄断地位不利于提高社会公共服务的数量和质量，进而不利于提高全体社会成员的社会福利水平。

（六）重管理、轻服务，重管制、轻法治

按照中央文件精神，社会管理只是社会建设中的一项内容，而且社会管理包括对人的服务和管理两个方面的内容。但在全国层面的组织机构设置却不利于对社会建设进行统筹规划和统一协调，做到社会建设和社会管理并举。作为全国社会建设和管理领导协调机构的中央社会管理综合治理委员会系由中央社会治安综合治理委员会改组而来，目前与中央政法委员会一个机构两块牌子，在政法系统信访综治维稳工作大格局中谋划和部署社会建设和管理工作，容易出现畸轻畸重的现象。社会建设和管理方面出台的专门文件中，以改善民生为重点的社会建设及相关职能部门的工作被放在从属地位，社会维稳及其相关职能部门的工作被放在突出的位置。党和政府的工作重点和资源配置也会随之发生偏移。在社会维稳牵引的社会管理工作中，公安、信访、司法行政、维稳办等行政部门在政法机关中处于强势地位。公安部门主要领导进入党委常委甚至兼任政法委书记、信访“一票否决”、调解优先于司法裁决的矛盾纠纷处理机制等都使得政法机关中行政部门相对于法院和检察院在社会管理中处于更为重要的地位。政法委维护社会稳定的政治考量相比于以法律为依据的司法考量处于更为优先的地位。上述社会建设和管理的领导管理体制和工作机制是导致重管理、轻服务，重管制、轻法治的主要体制机制原因。

总之，社会管理中存在的上述问题，以及导致这些问题的体制机制原因，说明“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会体制”还没有完全建立，基本公共服务体系还没有实现“政府主导、覆盖城乡、可持续”的目标，“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”尚未形成，“源头治理、动态管理、应急处理相结合”的社会管理机制还很不健全。解决上述问题，需要从战略层面上进行前瞻性思考和顶层设计。

二社会管理的基本趋势分析

中国正在从没有社会的、政府包办和全能全控的纯粹政府社会管理模式走向党和政府主导、社会协同和公众参与的新的社会管理模式。在社会管理模式的转型过程中，中国的社会管理呈现出如下一些基本趋势。

（一）社会管理的民主化

社会管理是对人的服务和管理，社会成员不仅应当成为服务和管理的对象，而且应当参与服务和管理的过程以成为社会管理的主体。社会管理的过程就是制定和实施社会政策的过程。社会政策的实质是进行利益的再分配以改善民生或提高民众的福利水平，其最终目标是建立一个福利国家或福利社会。社会政策是对优胜劣汰的市场竞争机制的一种矫正，其目的是保证那些不能进入市场、已经退出市场和在市场竞争中失利的社会群体生存和发展的基本需求。社会政策是协调利益关系的主要工具，具有维护社会公平、增进公民社会权利的作用，在社会管理中处于首要地位。哪些社会群体能够参与社会政策决策，就意味着这些社会群体在利益再分配中得到了更为充分的考虑。福利国家的发展史表明，福利国家建立的过程是国家民主深化的过程，民主化推动着福利社会的建立和完善。社会公众公民意识的觉醒和参与愿望的高涨，党和政府对社会力量和公众参与社会建设和管理、发挥协同作用的自觉追求，共同推动着中国社会管理走向民主化。社会管理的民主化意味着社会成员积极主动和普遍平等地参与社会政策的制定，参与基本公共服务标准的制定，参与社会组织管理和社区治理，参与社会管理效果的评价，主动表达自己的需求和建议，客观评价各级党委和政府社会管理的实际效果。只有畅通民意表达渠道，将社会政策的制定、执行、评估反馈和修正都建立在社会需求的自由表达和真实充分的民意反馈的基础上，“以民主促民生”，民众才会从改善民生的工作中真正得到实惠，各级党委和政府的社会建设工作才会得到民众真心实意的支持和拥护。

（二）社会管理的法治化

法治是与统治者或领导者依个人意志而实行的任意统治或人治相对立而言的。唯有宪法和法律至上、公共权力受到宪法和法律约束、公民权利受到法律保障的社会才可以称为法治社会。社会管理法治化是现代化进程中从传统礼俗社会走向现代法理社会的必然趋势。独立于党政系统的私人经济和第三部门的发展，必然要求用宪法和法律来保障自身权益，约束公共权力。确立宪法和法律的至上地位，可以防止因领导人注意力的改变而随意改变政策法规及政策执行，减少由此产生的社会政策的不确定性和社会成员的不安全感。法治在调节社会关系、解决矛盾纠纷方面具有人治所无法比拟的优势。以领导人的意志凌驾于司法裁判之上，以行政权力干预司法审判，以行政手段代替法律手段，必然导致“信访不信法”和信访行为激烈化与极端化的局面，社会稳定因法律的权威受到削弱，法律调节受到损害而处于高度的危险之中。社会矛盾纠纷的解决及公民权利的救济应当回归到法治的轨道上来，由独立的第三方进行客观、公正的裁决来化解利益纠纷和冲突，人们的行为才会回归和平、理性和守法，社会才会实现可持续的稳定。

（三）社会管理的自治化

社区自治、社会组织自治、网络社群自治、行业自治等多种类型的社会自治是现代社会管理的一个重要趋势。现代社会是一个复杂社会，社会需求多种多样，社会问题种类繁多，由一个中央机构进行集中统一的社会管理必然会力不从心。社会管理的目的之一是维持社会秩序。社会秩序包括自发的秩序和强制的秩序。自发的秩序是人们在频繁的互动交往中，基于彼此的信任和合作而形成的秩序，对合作的预期和对不合作者的排斥是自发秩序的基础。自治是建立自发的秩序的必由之路。只有在自发的秩序因为某些社会成员依仗自身的力量，强迫其他成员服从形成黑社会和恶势力时，政府出面依靠合法的强制力量，按照合法的程序，维持秩序才有必要。社会管理既包括党和政府对社会的管理，又包括社会的自我管理或自治，以及政府和社会对社会事务的合作管理。一个没有自治精神和自治能力的社会，只能依赖于外部的政府管理。长此以往，社会将缺乏创造精神和生机活力，养成依赖习惯和寄生习性，政府将会变成无所不管的保姆而不堪重负。社会管理的自治化既是社会的强烈愿望，也符合政府的长远利益。社会管理的自治化意味着政府为社区居民和社会组织成员提供更大的自治空间，为社会自治提供必要的权利、资源和能力保障。政府将集中有限的资源做自己擅长做的事情，从而提高自身的管理能力。

（四）社会管理的社会化

随着社会主义市场经济体制的基本确立，以私人经济部门和公民社会组织为主体的第三部门，已经成为经济社会生活中的重要力量。社会管理主体和公共服务供给主体日益多元化，市场机制和慈善捐赠等社会机制在资源配置中发挥着日益重要的作用，社会公共服务的市场化和社会化成为一种重要的趋势。我们党及时顺应新的形势，提出了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。这反映出社会管理社会化的新趋势。社会管理社会化意味着各类社会组织和公民个人要积极参与社会管理和参与提供社会公共服务，发挥好协同作用。为此需要政府转变自身角色和职能，从既“掌舵”又“划桨”，事无巨细地包揽具体社会管理事务，导致政府严重超载，逐步转变到学会制定规则和做好裁判工作，将大量可以交给企业和社会组织去做的事务，通过服务外包和购买服务等方式交给它们去做。社会管理的社会化是政府瘦身减负的需要，同时也是社会自身成长壮大的需要，它将为建立政府和社会之间平等的合作伙伴关系铺平道路。

（五）社会管理的科学化

社会管理的科学化是指在社会管理中要充分体现实事求是的科学精神，遵循社会建设和管理的客观规律，运用科学、专业的知识、技能和方法，提高社会管理的水平和效能。社会管理的科学化意味着政府在解决社会问题、提供社会服务方面要科学筹划，整合资源，社会建设和社会管理并举，社会服务和社会规制并重，标本兼治，建立社会管理的长效机制。社会管理的科学化意味着社会政策的制定要体现科学决策的原则，在政策选择方案的选择、政策执行效果的评估等多个环节充分发挥相对独立的智库和民意调查机构的作用，提高法律和政策质量。社会管理的科学化还意味着社会管理的组织结构、职能配置、工作流程的合理化，社会公共服务的专业化和标准化，社会工作的专业化和职业化。社会管理的科学化将会提高社会管理工作的效率和效益，提升社会公共服务的质量。提高社会管理的科学化水平应当成为深化社会管理体制改革的一个重要的努力方向。

（六）社会管理的信息化

我国已经进入信息社会。据中国互联网信息中心提供的数据，截止到2012年6月底，我国网民数量已经达到5.38亿人，手机网民数量达到3.88亿人，互联网普及率为39.9%。信息社会时代的社会管理应当充分保障公民的信息权，积极运用信息技术进行社会管理，提高社会管理信息化水平。信息社会促成了电子民主、远程民主的兴起，为公民参与社会管理提供了低成本和便捷的途径。应当充分利用信息网络问需于民、问计于民、问评于民，鼓励公民网络问政、网络监督和官民网上对话，实现网上官民良性互动。信息社会为电子政务的大发展提供了良好的机遇。各级政府应当充分利用信息技术为公民提供及时、便捷的政务服务和社会公共服务，同时建立完善公共基础信息资源库，实现政府内部信息资源整合和共享。信息社会使我们的社会分化为现实世界和虚拟社会，同时又使现实世界和虚拟社会相互转化、相互激荡，导致社会舆论极化和社会矛盾放大。社会管理的信息化意味着政府要遵循信息社会的内在规律来管理现实世界和虚拟社会，既要保证信息的自由流通、舆论的多元和交往的便利，又要依法规范人们在现实世界和虚拟社会中的社会行为并鼓励网络运营商、网络社群依法自治自律，官民合作共同建设一个和谐的虚拟社会。

社会管理的民主化、法治化、自治化、社会化、科学化和信息化的基本趋势，概括起来说就是从政府社会管理走向社会治理并最终走向社会善治，这是中国社会管理未来走向的总趋势。

三社会管理体制机制改革的若干设想

社会管理体制是由体制机制组成的制度规则体系，它在社会管理体系中处于核心地位，是一项综合性、系统性的创新工程，必须以科学发展观为指导，站在全局和战略的高度，开拓思路，多策并举，有重点、有步骤地积极推进。这里拟对深化社会管理体制机制改革提出一些具体构想。

（一）在各级党委设立社会建设工作委员会，由专职副书记任主任，负责社会建设和社会管理的总体战略规划和组织协调工作

现行行政框架内分管社会建设和管理的政府机构很多，涉及文化、教育、科技、体育、卫生、民政、发改委等多个部门，社会管理及其体制改革是分部门进行的，分部门的改革不利于从整体上来完善社会管理体制，而且在改革过程中不可避免地会形成利益部门化趋势。只有执政党才能超越地方利益、部门利益和特定集团利益，运用社会政策工具进行有效的利益整合。因此，未来的社会管理体制机制改革，一个可行的办法就是党委首先在中央委员会设立社会建设工作领导和协调机构，负责社会建设和管理的通盘战略规划、社会政策实施的组织协调等重大工作。

2011年以来，中央及各地党委社会治安综合治理委员会更名为社会管理综合治理委员会，并被赋予了负责协调、指导各地区各部门贯彻落实党中央、国务院关于加强和创新社会管理的决策部署，重点协调、推动涉及多个部门的社会管理重要事项的解决；对各地区各部门开展社会管理工作情况进行督导检查；总结推广各地区各部门在社会管理工作中的成功经验和做法；加强对社会管理有关重大问题的研究，提出加强和创新社会管理的重大政策措施建议；协调、指导社会管理法律制度建设等有关社会管理的职能。但是，在具体实践中的社会工作方面，存在重社会管理轻社会建设的问题，社会管理方面，存在重治安管理轻社会治理的问题。一些地方通过设立党委社会工作委员会以解决这些问题。

目前率先设立社会工作委员会的有北京、广东、上海和新疆，其中上海和新疆的社会工作委员会的职能主要是负责社会组织和非公经济组织党建，北京和广东的社会工作委员会的职能比较全面，负责社会建设和管理的整体工作。此外，不少地市在信访局的基础上成立了群众工作部，负责部分社会工作。在以上地方，广东省社会工作委员会的规格最高，主任由省委副书记担任。其主要职责是按照“党委领导、政府负责”的要求，牵头制定并组织实施社会工作总体规划和重大政策，协调相关部门起草社会工作方面的政策法规；宏观指导和综合协调全省社会工作，督促检查工作落实情况；参与拟定劳动就业、社会保障、教育、卫生、文化、体育等方面的政策；推进和创新群众工作，协调建立健全群众利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制；配合推进社会领域党建工作；研究推动社会建设和管理体制改革创新。综合比较，广东的组织机构设置更加有利于全面推进社会建设，改善民生，提高社会管理效果。其经验值得在全国性层面加以借鉴。

（二）按照大社保的概念，整合归并社会保障职能，在社会保险领域成立社会保险委员会

改革社会保障体制，建立权利平等、体系完整的大社保体系，符合社会保障制度建设的内在规律。按大社保要求，可将分散在农业、教育、卫生、民政、发展和改革委员会等多个部门的社会保险、社会救助和社会福利职能归并到社会保障部门，统筹协调以解决社会保障制度的碎片化问题。与社会保险缴费责任由国家、雇主、劳动者三方分担相适应，社会保险事务管理也需要走向多元自治的管理模式。为此可将现行的社会保险管理机构改造为由政府、雇主、劳动者三方加上专家组成的社会保险委员会，增加雇主、劳动者和外部专家的发言权，通过委员会决策体制实现对社会保险事务的监督管理。

（三）建立社会建设的财政保障机制

为了加强对社会工作的资金支持，可在各级政府财政预算科目体系中增加社会工作和社会服务细目，每年划拨一定比例的财政经费，逐步形成自然增长机制。建议将政府社会发展支出占GDP比重从目前的13%提高到“十二五”规划期末（2016年）的17%，并重点向农民工集中和农村居民集中的城市和省份倾斜。应当进一步提高社会保障支出占财政支出的比重，到2016年底，力争从目前的11%提高到20%。社会保障覆盖面从目前的33.4%提高到2016年底的50%。为缩小社会保障水平的地区差别和城乡差别，中央政府和省级政府应当承担起更大的财政责任，社会保障的统筹层次应当尽快全部提高到省一级并逐步向全国统筹过渡。

建立和完善政府购买社会公益服务的机制。逐步从政府直接提供社会服务向政府通过购买而间接提供服务的方向转变，不断完善购买政策，逐步扩大采购范围，完善财政资金拨付和监管方式。

为了有效调节过高收入和增加社会建设资金来源，建议及时开征高额累进遗产税，并对垄断性的公共服务行业或部门开征利润调节税。进一步提高个人所得税征收标准以减轻中等收入者的负担，扩大中等收入者所占比重。同时还可以制定土地使用、税收、贷款等方面的优惠政策，鼓励民间资本和社会力量投资公共服务业。

（四）为规范社会组织管理，促进民间组织发展，强化政府与民间组织合作，形成社会管理和社会服务的合力，应加强社会组织的综合监管

加紧研究并制定一部有关结社和社会组织管理的基本法，对社会组织登记成立、主体资格、法律地位、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部治理结构等方面作出明确规定，为社会组织的培育发展和监督管理提供基本法律框架。

降低准入门槛，对于群众文娱活动团队和兴趣团体等草根社会组织，可普遍实行简易的备案制度，变业务主管单位和登记管理机关双重许可为统一的登记许可体制。实现社会组织的“去行政化”，积极推进各类社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，政府职能部门不再担任社会组织业务主管单位。

建立适合社会组织特征的人事编制管理、职务职级序列、职称评定和晋升、工资、税收、财务管理等具体制度。加强对社会组织的资格管理和税收监管，社会组织获得法人资格需要登记注册，获得公共筹款资格、税收优惠、免税资格更要进行申请并接受监督，同时需要完善社会组织的内外部审计制度、信息披露制度和社会评估制度。

为了在社会组织去行政化的同时加强对社会组织的综合监管，建议设立相对独立的民间组织管理局。当前民间组织管理局隶属于民政部门，其主要职能为登记管理，应加强其上述综合监管职能，可以考虑将民间组织管理局从民政部门独立出来。目前广东省设立了独立的民间组织管理局，其主要职责为：全省性社团、涉外社团和省内组织的跨省（地、市）社团的审批登记、管理；承担国务院委托的在广东的全国性社团及其分支机构的管理、监督、年审工作等。除了单独设立民间组织管理局外，将民间组织管理局置于前述的党委社会建设工作委员会之下，也是一种可行的选择。

（五）调整基层社会管理机构及其职能，在社区实行政府管理和社会自治分离，乡镇和街道负责政府的社会管理和公共服务职能，城乡社区回归自治

针对城乡居民委员会逐步由社区居民自治组织演变为乡镇或街道党委和政府的办事机构，从而高度行政化的问题，建议调整基层社会管理机构及其职能，在社区实行政府管理和社会自治分离，使乡镇和街道负责社会管理和公共服务，城乡社区回归自治。

社区实行政府管理和社会自治职能分离后，乡镇政府或街道办事处可通过设立村公所和社区工作站等方式在城乡社区层面履行上级政府交办的社会管理和公共服务事项，其工作接受社区自治机构的评议监督。

社区则以社区公民为中心进行治理，这要求将村民代表会议或居民代表会议改造为社区民意代表机构，掌握社区事务决策权和监督权。村民代表和居民代表要通过自由的、竞争性的直接选举产生，并定期和村民或居民进行沟通联系，听取意见，报告工作。村民委员会和居民委员会作为社区自治的执行机构，其职责是履行村民代表会议或居民代表会议就社区自治事务作出的各项决议。在村民代表会议和居民代表会议外，鼓励社区公民成立各种参政议政小组或理财监督小组，对自治执行机构、政府的社区办事机构以及公共服务机构的业务工作参与讨论并展开监督。

政府向社区的资源投入可采取项目制、政府购买服务的方式，由社区自治机构在征求社区民意的基础上自主提出项目申请，上级政府审批通过后，社区自治机构自主组织项目实施。

到目前为止，深圳、广州和宁波等地对此进行了比较好的探索。深圳市盐田区把社区工作站从社区居委会中独立出来作为街道的办事机构，在组织结构、性质、职能、人员、经费、场地等关键环节上与居委会一一分离，将社区工作站的经费由财政统一安排，政府全额拨款，不向居民收取任何费用。社区工作站人员由政府雇员专门承担政府交办的行政事务，还协助社区居委会处理各项居民事务，接受社区居委会的协调、监督和评议。而社区居委会享有经济自主权，接受居民的监督。

在社会治安方面，需要加强社区矫正制度建设。应当建立社区矫正工作协调管理机构，统一协调公、检、法、司、民政、劳动和社会保障等社会矫正相关机构工作，充分发挥居委会、工会、共青团、妇联、社会工作者、志愿者和社区居民的积极性，加强对社区矫正对象的监督和帮教，便利其回归社会。

（六）归并信访机构职能，强化纪检监察部门的信访职能

信访制度及其机构的主要功能是人民意见的收集和处理，与纪检监察部门的职能重合，从执行层面看，存在民意处理远远弱于民意收集的问题。随着法治的健全、民主的发展和社会治理的完善，信访制度功能的弱化和信访机构的淡出是必然趋势。随着法治水平的提高，单独的信访机构可以并入纪检监察部门，而当前各部门内设机构可以并入其内设的纪检监察部门。

在社会管理体制改革的过程中，另外一种可以考虑的方案是，将外设的信访机构并入社会工作委员会，作为一个内设机构。

（七）建立社会协商对话机制

协商对话是协商民主的一种形式，属于直接民主的范畴。建立有效的利益协调和对话机制可以缓和、化解各类社会矛盾冲突。西欧一些国家通过建立法定的全国性咨询机构、组织咨询市民的活动、集体谈判、促进利益相关方之间进行非暴力的交流和沟通等形式，为不同社会群体、不同地区的利益诉求提供表达和沟通的平台，使各方面的利益与呼声得到表达，有效化解了危机。国外的这些做法与我国曾经实行的社会协商对话制度比较类似。建立协商对话制度，推动政府与社会组织、社会组织与社会组织之间的有效沟通和协调，是缓和、化解各类社会矛盾冲突的有效手段和发挥非政府组织作用、改善社会治理的重要渠道。建立比较完善的社会协商对话制度，有利于应对各类突发事件，有利于社会监督，有利于提高中国开放社会的国际形象。

[1] 何增科，中央编译局世界发展战略研究部主任，研究员；朱昔群，中央编译局世界发展战略部副研究员；李月军，中央编译局世界发展战略部副研究员。