从“乌坎事件”的处置及善后看中国地方政府创新（代序）^[1]

黄卫平

改革这么多年后，现在有一种时髦的意见，以为改革时代已经终结。一种观点认为改革已死，理由是当年发起和推动改革的一大批决策者既是现行体制的构造者、获益者，也曾经是受害者，所以他们当年有很强烈的动机推动改革，而现在各级决策者都是现行体制的受益者，所以改革动力已经衰竭。还有一种观点认为改革时代已经结束，理由是当年改革隐含的以效率为价值目标的命题已经失效，因为那种把效率作为唯一目标的改革只能局限于经济领域，而政治改革、法治建设则无从谈起。

对此我不敢苟同。我认为现在改革还是有动力的，经验事实告诉我们，中国的改革实际上是由危机推动的，只要有危机就可能有改革。另外，改革的价值目标不仅仅是效率，当年小平同志推动改革的时候，就不仅仅有提高经济效率的目标，也有政治上发展民主的目标。从这一意义上来说，我们可以从广东省处置“乌坎事件”及其善后事宜中得到一些启示。

近两年前广东省暴发的“乌坎事件”，虽然只是我们国家每年成千上万起“群体性事件”或“抗争性政治”中的一起“非典型性”个案，但是中共广东省委和省政府在应对这起特殊事件时所采取的非制度化紧急处置举措和危机公关，事实上成了一种另类的“地方政府创新”，与时下某些地方政府的一些“为创新而创新”的形式主义“假创新”、“伪创新”相比较，显然是真正具有重大改革意义的政府创新。

从中共广东省委组织部在2012年初宣布正式建立乌坎村党总支，任命林祖銮为村党总支书记，原村党支部自行解体，并且通过全体村民重新竞选产生乌坎村第五届村委会以来，“乌坎事件”的善后引发了许多争议。从中我们可以发现，新时期国家与社会关系正在发生具有特定象征意义的变革，国家可能在面临重大危机时迈出重要的改革步伐，而分别代表国家与社会双方的理性、温和与中道的力量，有可能进行妥协、交易、合作，在此基础上进行良性互动，这可能为政治改革创造条件和奠定基础。

我认为，由此可以得出中国政治体制改革之所以还有可能的两个“假设”：一是重大危机可能推动改革；二是分别代表国家与社会双方的理性、温和与中道的力量可能合作。乌坎事件在某种意义上证明了这两点。

经验事实表明，中国的改革实际上是由中共的执政危机推动的，没有十年“文化大革命”所引发的“路线”危机，就不可能有改革开放的拨乱反正；如果不是东欧巨变、特别是1991年底的苏联解体，也难以想象会有1992年初邓小平的“南方谈话”和社会主义市场经济的大突破。所以，我一直认为大危机推动大改革，小危机促进小改革，没有危机就无须改革。只要中共决策层对潜在的危机高度警觉，就会未雨绸缪主动改革；如果对现实危机缺乏敏感，麻木不仁，就不会改革；忧虑改革诱发更大的危机，就不敢改革；恐惧改革触犯既得利益集团的核心利益，就会阻挠改革。有危机并不可怕，危机往往是改革的助推器；真正可怕的是决策层对现实危机文过饰非，自我陶醉，盲目自信，那才是最大的危机。我本人更愿意相信党中央的三个“自信”（道路自信、理论自信、制度自信）主要是讲给国际社会和中国民众，以及一般中高级官员听的；而充满忧患意识的四大“危险”（精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败）主要是讲给高层决策者听的。

两年前，在陆丰市警方第一时间取缔“乌坎村民临时代表理事会”和抓捕林祖銮、杨色茂等村民维权领袖未果，被捕的薛锦波又在拘留期间意外“心源性猝死”，乌坎村警民对峙，高度戒备，各种谣言在互联网上广泛传播，更大规模、更为严重的冲突随时可能爆发的千钧一发之际，广东省委副书记朱明国的乌坎之行，代表广东省委迈出了改革的步伐，化解了重大危机。

尽管时任广东省委书记汪洋在2012年全国两会期间，在答记者问时表示，广东省委处置“乌坎事件”，特别是乌坎村重新选举村委会“没有任何创新”，只是依法办事，而不少地方官员也对此颇有微辞，对广东省委的这种处置方式表示不满，但是至少从如下几个方面，我认为广东省成功处置“乌坎事件”应当被视为具有重大体制机制变革意义的地方政府创新。

第一，推动了有助于体制机制变革的观念创新。广东省委明确表示要改变以往的“权力维稳”老套路，并提出了“权利维稳”的新思路。汪洋更是尖锐指出，“必须破除人民幸福是党和政府恩赐的错误认识”，肯定“追求幸福是人民的权利，造福人民是党和政府的责任”，从而破除了政府天然代表人民利益的神话。这推动广东省委省政府事实上承认了乌坎村民临时代表理事会的村民代表地位，实际上肯定了基层群众有权自己组织起来维护自身利益，并为促使政府愿意与村民组织谈判、接受村民诉求，以及村民依法重新选举村委会，提供了理论上的可能。这是可以极大推动体制机制变革的观念创新。

第二，实现了体制机制的改革创新。虽然乌坎村在2012年重新选举村委会的实践，就像汪洋所说，是完全按照国家《村民委员会组织法》和《广东省村民委员会选举办法》进行的，在法律文本意义上“没有任何创新”，但却在实际操作机制和运行程序上充分激活了文本制度内被长期搁置或长期闲置的自由竞选的基因，其选举程序规范，规则公正，过程透明，竞争激烈，是我们国家绝大多数选举难以望其项背的，体现了广东省在保障和落实公民政治权利上做出了有真正意义的创新。

第三，“乌坎事件”的善后也体现了国家与社会关系的创新。乌坎村重新选举村委会的做法，实现了将体制外公民政治参与的诉求纳入体制内来有序释放。事实也证明了广东省处置“乌坎事件”的特殊举措与乌坎村民自治实践的合理性，因其有效地分化了乌坎村民，不仅争取和团结了多数理性的村民，而且成功地将少数激进、极端的村民对地方政府的“维权”压力转移到了新一届村委会身上，客观上使刚经过充分竞争、由多数村民自由选择的合法代表成为少数非理性的极端村民与地方政府之间的防火墙。而新一届村委会也意识到，少数激进村民完全不顾原村委会多年卖出的土地很多已经履行了法定转让程序、办理了国土证而难以收回的现实，继续用暴力抗法、违法堵路等偏激方式来扩大事态“讨土地”的做法，是根本行不通的。新一届村委会已经意识到，他们有责任在与地方政府的合作维稳、理性博弈中为村民最大限度地争取现实利益。这对基层“维稳”也是有体制机制的创新意义的。

最后需要强调的是，实践证明：在特定的时空条件下，国家与社会双方各自的理性、温和、中道的力量是可以成功合作的。“乌坎事件”的发生是必然的，是地方政府“长期忽视经济社会中发生的矛盾累积的结果”，而“乌坎事件”的处置方式及其成功善后则是偶然的，是当前中国层出不穷的“群体性事件”处置中独一无二的。这固然表明国家与社会相互关系的基本格局并没有根本的改变，但也表明理性的国家力量与温和的社会力量之间是有可能良性互动的，体现了某种值得期待的体制机制创新趋势。

毋庸讳言，对广东省在处置“乌坎事件”时所采取的措施，即使在省内，更不用说在省外，很多地方官员是不以为然、颇多怨言的，他们认为这是向敌对势力的妥协，他们在维稳前线被出卖了。但是反过来从村民方面看，这样处置以后，乌坎村村民本身就分裂了。四个最主要的村民领袖，林祖銮、杨色茂、张德家和薛锦波，林祖銮后来被任命为村党总支书记，再选为村委会主任，杨色茂被选为村委会副主任，薛锦波在“乌坎事件”中被警方拘留后意外猝死，张德家在“乌坎事件”以后参与竞选村委会失败，后成为乌坎村少数极端激进村民的领袖，不断组织对新村委会的施压行动，在“乌坎事件”一周年以后继续组织村民进一步抗议、堵路、示威，制造比较极端的“维权”行动，于今年五月初被广东警方刑事拘留。现在的结果等于是政府和村民中比较理性温和的力量基本达成了一种相互合作和妥协，极大改变了“乌坎事件”后该村的政治生态。

由此，我们可以看到，在重要的时间节点和转折关头，国家各种政治力量的此消彼长、政治精英的战略选择和内部博弈整合，以及社会力量的成熟程度和内部竞争，都有可能决定国家某种特定的政治走向。“乌坎事件”及其处置善后只是一个比较小的案例，但通过这一案例可以看到某种值得期待的趋向。

---

[1] 此为深圳大学当代中国政治研究所所长黄卫平教授在2013年8月17～18日于北京会议中心召开的“首届中国政治学30人圆桌会议”上的主题发言，原题为“政府治理创新：广东‘乌坎事件’的启发”。