第一章 导论

第一节 中国传统农区工业化之惑

一 中国传统农区的空间范围与经济特征

关于传统农区的空间范围和经济特征，目前有不同的表述。吴艳玲（2011）等人认为，传统农区是指那些地形以平原为主，经济以种植农业为主，人口以农民为主的省份，主要包括河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、江西、内蒙古、安徽、山东、河南、湖北、湖南和四川13个粮食主产区^[1]。耿明斋（2004）认为，“我国燕山以南，桐柏山、大别山乃至长江以北，太行山、伏牛山以东一直到海滨的整个华北平原和黄淮平原，再加上东北平原的广大地区”就是“欠发达平原农区”的地理范围^[2]。在随后的研究中，耿明斋、李燕燕（2009）进一步把这一区域的地级以上城市及市辖区排除在外，他们通过GLS技术，按照海拔50米以下，相对高差20米以下，坡度不超过7°的标准，将该区域范围内的河北、河南、安徽、江苏、山东5个省的260个行政县（市）明确界定为“欠发达平原农区”。根据相关经济指标，概括出欠发达平原农区的几个经济特征^[3]：农耕历史悠久，传统文化和社会结构保存完整；地处偏远，难以受到外部工业化中心的辐射；资源匮乏，资本积累的基础十分薄弱；经济发展相对滞后；面积大，人口多，城市化率低等。根据目前我国政府辖区的层次，我们根据各个辖区的经济特征，将其划分为省域经济、市域经济、县域经济、乡镇经济和村级经济五个经济板块。本书认为，以省级经济区域和地市级经济区域划分传统农区的做法目前看来已经不合适。因为从经济结构、工业化率等指标来看，这些省级经济区域和大部分地市级经济区域已经整体上进入工业化。传统农区的地理范围应该跨越省级经济板块和大多数市级经济板块，在县域经济中找到其相应的位置。本研究正是基于这样的考虑，采纳耿明斋教授对传统农区空间概念的描述，并按照其提供的传统平原农区的经济特征，把研究空间拓展到包括东北平原、“两湖”以及江南丘陵山地、四川盆地、西南中高原山地、青藏河谷等其他地形区域的传统农区。

其实在考察中国传统农区的地理范围的过程中，我们发现最新文献中关于传统农区的范围是基于这样一个事实：从公共经济学角度看，我们通常把2006年中国不再征收农业税和除烟叶之外的农林特产税作为标志，意味着中国整体进入工业化社会，进入工业化社会的中国必须有一部分地区专门从事农业生产，农产品尤其是粮食的供给则主要固定在某些经济区域。我们把这些经济区域称为传统农区，不仅仅是这些地区有经营农业的传统，更多的原因是，已经整体上实现工业化的中国，需要这些地区从事农业生产，这些地区被称为“传统农区”，是中央政府出于整体产业发展规划和经济发展战略而做出的诸多制度设计的产物。

应该说在新中国成立之初，中国整体上仍然是一个农业国。那个时期整个中国大陆，除大中城市外均属于农区，20世纪80年代，中国的农区工业化开始起步，其标志是乡镇企业的全面开花。乡镇企业的发展和深化使得一部分县、乡一级的经济区域从中国的农区分离出来，珠三角、长三角等乡镇企业发达地区开始由传统的农业地区演化为工业化发达地区，那里原本富饶的耕地变成了工业用地，农村变成了城市群。这便是农区面积缩小的第一幕。1979年中国设立了以深圳为首的4个经济特区，从那时起中国的城市化大幕快速拉开，大量的区域性经济特区成立。特区之“特”最重要的一条在于把大量的耕地转化为城市建设用地，为中国工业化提供了充裕的生产要素之一——土地。从那时起，中国传统农区的版图急剧减小，以至于中央政府开始考虑保护耕地的问题，下文中提到的耕地红线就产生了。沿海发达地区的工业化和城市化以及内地大量的经济开发区建设，使得我们现在研究传统农区的时候，不得不把传统农区的地理范围限定在城市化、工业化落后的中部地区，包括东北平原、黄淮海平原等。

二 乡镇企业发展与中国传统农区的工业化

乡镇企业的前身是社队企业，其历史可以追溯到公社化以前的合作化运动，那时的中国农村产生了农业和副业相结合的互助合作经济。1979年，国务院颁发了《关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》，肯定了社队企业是农村经济的重要支柱和国民经济的重要组成部分。1984年3月1日，中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组《关于开创社队企业新局面的报告》的通知，第一次以正式文件形式把社队办企业、部分社员（村民）合作企业、其他形式合作企业和个体企业称为“乡镇企业”，即通常所说的乡办企业、村办企业、联户办企业和个体私营企业这4个“轮子”。20世纪90年代，为了加快实现农业机械化，全国小化肥、小农药、小农机、小水电、小水泥“五小”社队工业迅速发展。当然，从1997年开始，农业部负责的乡镇企业统计按“集体企业”和“私有企业”标准将乡镇企业划分为两大类。

现在看来，不管其属于怎样的所有制类型的乡镇企业，都是指具有农民身份的人在农村地区兴办的以非农产业为主的企业群体。在社会结构意义上，乡镇企业是推动农区从农业社会走向工业社会的基本力量，是农民创办的用以求生存、求发展，改变自身经济地位、职业身份和社会身份的组织形式。乡镇企业的主要出资人是农民和乡村集体，这导致村民、乡村集体对企业的直接控制。实际上，只要是乡村居民和集体的资本在企业资本总额中占绝对重要地位，并导致乡村居民和集体对企业的直接控制，从而带有乡村居民和集体直接参与工业化过程的性质的企业，都是“乡镇企业”。乡镇企业的发展是中国传统农区工业化的第一阶段。我们不妨把20世纪80年代以来乡镇企业的发展归纳为四个阶段。

第一阶段，理论界称之为乡镇企业异军突起阶段（1984～1988年）。1984年中共中央一号和四号文件肯定乡镇企业是“国民经济的一支重要力量”，有利于“实现农民离土不离乡，避免农民涌进城市”，大大地促进了乡镇企业发展。从1983年到1988年的五年间，乡镇企业总产值由1016亿元增长到6495亿元，年平均递增44.9%，占农村社会总产值的比重由24.3%提高到58.1%；乡镇企业职工人数由3234万人增加到9545万人，平均每年增加1262万人，占农村劳动力总人数的比重由9.3%提高到23.8%。这是农村工业化的第一个黄金时期。乡镇企业的大发展较大幅度地提高了农民的收入。1985年，全国每个农业人口从乡镇企业中得到的收入已经由1978年的20.1元增加到了133.79元，增长了5.7倍；其占农民人均纯收入的比重从1978年的15%增加到了1985年的34%。在经济比较发达的东南沿海地区，这一比重甚至高达70%～80%。农民收入增长与乡镇企业发展紧密联系在一起。这一阶段的乡镇企业发展表现出如下特点：其一，农民联户办及个体企业发展快，促进了乡镇企业高速增长。其二，从“三就地”（就地取材、就地生产、就地销售）逐渐转向了全国市场甚至是国际市场，1984年以后乡镇企业中涌现出了一大批以出口创汇为目标的企业。其三，由分散的企业经营转向专业化、社会化的协作生产，产生了一大批企业集团或企业群体。其四，由运用传统技术转向运用现代科学技术。

第二阶段，理论界称之为乡镇企业内涵发展转变阶段（1989～1991年）。1988年9月，中共十三届三中全会提出了“治理经济环境，整顿经济秩序，全面深化改革”的经济政策。乡镇企业开始了为期3年的“调整、整顿、改造、提高”历程，国家财政、银行紧缩对乡镇企业的信贷规模，压缩基本建设规模，对一些重要生产资料恢复垄断专营，乡镇企业原材料来源受到影响。各地还根据国家产业政策，关停并转了一批能耗大、效益差、污染重的小企业，并且加强了对乡镇企业的税收、财务整顿，1989年有300多万个乡镇企业被关停，2万多个乡镇企业在建项目被暂停。1989年乡镇企业增长速度、经济效率比前几年有所下降，调整使乡镇企业发展面临困难，也为企业提高素质提供了机遇。到1990年，从业人员9265万人，比1988年减少280万人；但与此同时，乡镇企业总产值达到8461亿元，比1988年增长30.26%，占农村社会总产值的比重由58.1%上升到59.1%。可见，尽管面临许多困难，但这一时期的农区工业化仍然取得了一定的进展。这一阶段乡镇企业的发展特点是：其一，企业经营风险增大，市场导向突出。其二，企业有权自行决定经营项目、设备购置、劳动力使用、劳动报酬、利润分配，经营者和职工的责任感强，竞争意识强。其三，乡镇企业职工多数亦工亦农，“进厂不离乡”。其四，乡镇企业为农业生产和农村公共事业发展提供积累，乡镇企业利润约有一半上缴乡村用于农业生产、教育、村镇建设及农村各项事业建设投资。但这一时期的乡镇企业发展也存在一些重大的问题。一方面，乡镇企业多数是劳动密集型企业，技术素质普遍较低、资金不足；另一方面，企业规模小、起伏大，1990年乡村企业平均就业规模为31.6人，固定资产原值15.14万元，联户、个体企业规模更小。规模小固然有利于灵活地适应市场的需求，但也难以形成足够的技术积累和名牌产品。总的来说，这一时期的乡镇企业大量阻塞在低档次和非技术密集的产品生产领域，影响了资源的配置效率。

第三阶段是乡镇企业高速增长阶段（1992～1995年）。1992年初，邓小平到南方视察，对乡镇企业发展给予了高度评价。党的十三届八中全会将持续发展乡镇企业作为党在农村的基本政策而给予充分肯定。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，提出了继续积极发展乡镇企业的方针。市场发展和政策导向使乡镇企业进入新一轮高速增长期。这一阶段乡镇企业的发展具有如下几个特征：其一，发展快，增长率高，1992～1995年，乡镇企业总产值年均增长56.5%。其二，乡镇企业成为国民经济发展的重要组成部分。1995年，乡镇企业增加值分别占到全国国民生产总值（GNP）和国内生产总值（GDP）的25.5%和25.1%。其三，乡镇企业成为中国农村经济的主体部分，以总产值计算，1995年乡镇企业总产值是农林牧渔业总产值的3.4倍；以增加值计算，乡镇企业是农林牧渔业的1倍多；从副业情况看，1995年全国4.5亿乡村劳动力中，已有28.6%的劳动力在乡镇企业稳定就业。其四，中西部地区乡镇企业的增长速度加快，1994年全国乡镇企业的平均增长速度为43.9%，中西部地区乡镇企业的平均增长速度达到了60%以上。其五，乡镇企业外向型经济粗具规模，1995年全国出口型乡镇企业达12万家，其中396家取得了进出口经营权，近千家乡镇企业办到海外，乡镇企业成为出口创汇的一支重要力量。其六，企业集团显示出强大经济实力，1992年全国出现了300多家总产值超亿元的乡镇企业，至1995年底全国共有5014个乡镇企业集团。从上述这些特征来看，乡镇企业的发展已经上了一个新的台阶，农村工业化的基础更加稳固，从而也为农村全面实现现代化奠定了坚实的物质基础。但是，我们也必须看到，乡镇企业在这一阶段也还存在一些亟待克服的难题。从其内部来看，第一，乡镇企业的产业结构不合理，加工工业产值占到了全部产值的80%，能源、原材料等基础工业发展比较缓慢。第二，整体技术装备条件仍然较差，绝大部分企业技术装备水平停留在20世纪60年代和70年代的水平上，1986～1990年乡镇企业技术进步对其产值增长的贡献率只及国有企业的一半。第三，乡镇企业产品质量总体不稳定，不合格产品分布面广。1993年第四季度国家对乡镇企业产品进行的抽查结果表明，乡镇企业产品合格率为60.1%，低于全国平均水平11.7个百分点。第四，集体乡镇企业产权不明晰导致政企不分、责任不分、负盈不负亏的情况普遍存在，企业的市场竞争力下降，经济效益滑坡。第五，乡镇企业布局仍然非常分散，这不仅导致土地浪费更加严重，污染点多面广难以治理，而且也损失了对现代产业经济来说至关重要的集聚效应。1992年的调查结果表明，在全国2079万家乡镇企业中，约有1900多万家分散地建在自然村里，这种状况至今没有多少改观。从外部环境来看，乡镇企业也面临许多新的不利因素。一方面，乡镇企业资金短缺较严重，而国有银行对乡镇企业的贷款占全社会贷款总额的比重偏低，尤其是国家扶持中西部乡镇企业发展的专项贷款到位差。另一方面，从1994年起，国家实施新税制，乡镇企业的税负增加，仅1994年乡镇企业的正式税负和非正式税负就比上一年增加了695亿元，导致乡镇企业的销售利润率下降了1个百分点。当然，对于乡镇企业来说，其内部存在的诸多问题可能是更为重要的。

第四阶段为改制发展阶段（1996年至今）。20世纪90年代中后期，国内市场由短缺经济转向饱和经济，双轨经济转向单轨经济，暴利经济转向微利经济，因计划经济束缚而被压抑的能量已经充分释放，这些变化导致乡镇企业起步阶段的机制优势、政策优惠、市场环境优越等有利条件日渐丧失。高速发展了20多年的乡镇企业，其内部固有的矛盾现在越发突出：政企不分、经营方式落后；负债率高，技术老化；“村村点火、处处冒烟”的生存方式已无法适应市场。面对挑战，乡镇企业也在发生深刻变化，呈现一些新的特征：第一，以前曾经被忽视的乡镇企业产权矛盾日益突出，明确产权、提高效益的迫切需要提上乡镇企业发展的议事日程。通过改制重组，乡镇企业的投资主体和产权主体多元化、混合化，经营体制不再单一，乡镇企业由以前的某种成分主导型经济向多种成分混合型经济转化，最突出的就是苏南模式和温州模式的相互融合。苏南地区本是集体经济的一统天下，但到1998年，经过全面改制以后，乡村集体企业中非集体资本比例达到40%；以个体和私营经济为主的温州，一些乡镇企业也在分散中联合起来，组建成股份制、股份合作制和合伙制企业，实现资本的社会化。第二，外向型经济成为乡镇企业发展的拉动力量。从材料到设备、从人才到技术、从管理到文化，乡镇企业开始博采同业众长，全面对接世界名牌。20世纪90年代中期以来，乡镇企业出口产品交货值平均每年递增40%，生产出口产品的乡镇企业发展到124000家，1600家乡镇企业具有了进出口经营权，累计利用外资290亿美元，境外办厂4000多家。境外投资200亿元人民币。一些出口规模较大的乡镇企业获得进出口经营权后，出口额成倍增长，技术水平和管理水平也迅速提高，乡镇企业的外向开展提高了中国对外开放总体水平。第三，上规模、高科技成为乡镇企业发展的重要方向。乡镇企业由粗放型增长方式转向集约型增长方式。1998年底，全国年销售收入1000万元以上的乡镇企业4600多家，占全国乡镇企业总数的0.02%，而其创造的营业收入却占全部乡镇企业收入的22.6%。在江苏，乡镇企业的组织化程度不断提高，规模日益扩大。第四，乡镇企业与农业产业化紧密联合。越来越多的乡镇企业通过体制和技术上的改造实行贸工农一体化经营，成为带动农业产业化经营的龙头企业。1998年，全国从事农副产品加工的乡镇企业有35万家。这进一步推动了农业的工业化，为农业实现现代化开辟了道路，打下了基础。第五，乡镇企业与小城镇建设互为依托，寻求共同发展。1998年底全国已有100多万个乡镇企业聚集在各类工业小区和小城镇中。原来，浙江省温岭市的乡镇企业的空间布局特征是“低、小、散”，生产要素集聚水平低；基础设施共享性差，工业发展对环境的污染较重，治理难度大。针对这些问题，温岭市制订了新的城乡规划，运用市场机制，走以建设工业园区带动小城镇建设之路，促进了产业集聚和城镇开发。1998年，该市共有2000多家企业在工业园区落户，各类专业市场达198个。乡镇企业向小区集聚，使温岭农村涌现出一个个工贸重镇、特色工业镇、现代农业中心村，加速了全市农村城镇化的过程，从而也推动了农村现代化的进程。

很显然，乡镇企业的发展为农区工业化提供了成功案例，产生了珠三角、长三角这样的工业化、城镇化发达区域，也产生了苏南、温州这样的工业聚居地区，还有诸如天津市靖海区大邱村、上海市马桥乡旗忠村、浙江省萧山市瓜汤镇航民村、辽宁省大连市辛寨子镇华鑫村、江苏省江阴市华士镇华西村、山东省牟平市海镇牟里村、江苏省无锡市郊区扬名乡金星村、广东省中山市小榄镇水宁村、江苏省锡山市前洲镇西塘村和山东省牟平市宁海镇西关村等为代表的工商业经济发达的村落，乡镇企业的兴衰演变为我们农区工业化的实践提供了鲜活的案例。

三 政府间竞争格局下的中国的农区工业化——一种无奈之举

耿明斋教授在其《中国农区工业化路径研究》一书的总序中认为，最初的工业化都是从农业中生长出来的，中国20世纪80年代开始的工业化就是从农村开始，不能把农区农民隔离在现代化进程之外，农区工业化并不代表一定会损害乃至替代农业的发展等，并用这些观点回应反对农区工业化的声音。其实赞成也好，反对也罢，农区工业化仍在进行。尽管中央决策层还对农区工业化心存疑虑，对农业用地锐减和粮食安全的担心日益加重，但地方政府间的竞争和中央、地方政府间博弈的结果是，没有哪一个农区的地方政府愿意永远做别的地区的原材料和劳动力的供应地。

其实从理论上说，一个经济区域的工业化必须有一定人口从事农业生产，农区的存在和整个国家或地区工业化并不冲突，农区并非一定是和传统农业文明相对应的一个概念，农业的现代化和农区的工业化完全可以统一起来，相对而言，在工业化条件下传统农区从事农业生产应该具有比较优势。但其前提是，农业经营者应该获得社会的平均利润水平，农区的地方政府应该获得和工业发达地区一样的，为其居民提供基本公共服务供给所需要的财政收入，农区人口应该和城市人口、工业化发达地区的人口享受到一样的现代化公共服务。如果真的如此，农区要不要工业化就不重要了。问题的关键是，在现行的产业政策和区域发展战略框架下，农业作为一个基础产业，仍然承担着中国整体工业化和城镇化进程的基础责任，农产品的低价格不仅关系到整个中国工业化和城镇化的进一步深化，还关系到整个国民经济价格体系的形成，对农业的保护还不足以保证农业经营者获得社会平均的资本利润率。以现行分税制财政体制和流转税为主体的税制结构，使得地方政府之间的财政差距与工业化差距高度相关，农区的地方政府很难获得足够的财政收入，以支持庞大的公共产品和公共服务需求，农区和工业化地区的公共服务水平差距越来越大。

这里就涉及农区要不要工业化的问题，本来农区在整个国家的工业化过程中可以专心从事农业生产，这是分工的需要，也是现代化过程中现代工业体系和现代农业体系协调发展的自然选择。但由于地方政府间存在竞争，地方政府作为一个区域化的利益最大化主体，在现行财政体制和税制结构状况下，肯定会做出理性的选择。鉴于此，很有必要研究政府竞争与农区工业化的内在关系，研究农区工业化的内在动因之一——政府间竞争。

四 财政分权条件下的中国农区工业化——逼上梁山

1994年中国建立以分税制为标志的财政分权体制，规范了中央和地方（主要是省级）政府的事权和财权，这一改革被理论界称为财权上移和事权下移的过程，其积极意义在于彻底改变了两个比重过低的问题，但由于省级以下地方政府间的事权和财权并没有明确，省级以下政府间的财政关系参照中央与省级政府间的办法处理，使得财权上移、事权下移向纵深演进。省级以下政府，尤其是县乡政府承担了太多的公共服务责任，却拥有太少的财权。本来财政分权必须有一个完善的政府间转移支付制度，以保证各地区间基本公共服务的均等化提供。遗憾的是，我国与财政分权制度相匹配的政府间转移支付制度很不规范，尤其是省级以下政府间的转移支付更不完善，这更加剧了地方政府，尤其是县乡政府的财政困难，地方政府必须想办法解决自己的财政问题，除了“跑部钱进”，尽力争取上级财政专项转移支付之外，在目前的情况下，只能是尽量在税收和土地出让环节争取预算内和预算外收入，并尽可能利用土地储备增加地方政府的债务。很显然，在中国目前的流转税收制度下，经营工业比经营农业更容易增加本级政府的预算内税收收入；土地出让金收入和地方政府债务的增加，依赖土地价格的持续上涨，土地价格的上涨就必须借助工业化和城镇化对土地需求的持续增加。于是农区政府除了工业化之外，别无选择。

财政的存在是以公共产品的有效供给为前提的，财政分权正是为了保证各级政府在自己的财力许可范围内为本行政区域提供公共产品和公共服务。但“公共”的范围有大有小，各级政府均有自己的“公共”事物，中央财政负责全国性的公共产品，各级地方财政各扫门前雪亦理所当然。这样，理论界把公共产品又分为区域性公共产品和全国性公共产品。在整个工业化过程中，有些公共产品属全国性的，却是由农区提供。例如，在计划经济时期的工业化，为了保持工业化原始积累所需要的资本，必须维持产业工人劳动力自身再生产的低成本，我们采取了农产品统购统销制度，以低廉的价格从农民手中取得粮食，以维持工业化所需要的低劳动力成本，并通过剪刀差对农民实施二次剥夺；在改革开放时期的工业化坚持的是让一部分人和一部分地区先富起来，在沿海地区优先实行工业化，农区却承担起粮食安全这样的全国性公共产品，并在为工业化持续输出廉价劳动力的同时，劳务输出的农区不得不承担起本应由劳动力雇佣地和消费地承担的诸如医疗保险、养老保险等社会保障责任。也就是说，农区承担了本应由中央财政承担的全国性公共产品，承担了本应由发达工业化地区承担的地区性公共产品，但由于转移支付制度的缺陷，它们得不到相应的“补偿”，可以说分税制的财政体制与农区政府的工业化冲动紧密相关，它们被逼上绝路，不得不思考工业化的问题。

五 中国农区工业化的宏观经济环境——扩大内需与区域经济协调发展

（一）传统农区工业化是扩大内需的有效途径

全球金融危机和欧美主权债务危机，为中国经济的可持续发展敲响了警钟，在经济全球化的时代，过度依赖外需的经济增长很难面对国际经济动荡的冲击；市场经济的规律也告诉我们，过度依赖投资需求拉动的经济也是不可持续的，随时可能面临生产相对过剩的风险，内需尤其是消费需求作为中国经济的短板必须补上。很显然，扩大内需将为中国经济的持久发展提供强劲的内在动力。在20世纪90年代初我们就宣称告别了“短缺经济”，实现了买方市场，但是占总人口半数以上的农村人口收入水平很低，所谓告别“短缺”不是物质真正丰富了，而是因为一半以上的人口购买力很低；20世纪90年代后期中国曾出现过通货紧缩、生产能力过剩现象，劳动力过剩与资本过剩同时出现，同样是农村人口购买力极低条件下的一种“假象”，并不是生产能力真的过剩了。按照刘易斯的二元经济模型，发展中国家工业化有赖于其劳动力的无限供给，一方面满足工业增长对劳动力的需求，另一方面实现非农就业的劳动力的消费需求会随着收入的提高而增加，从而为工业规模的进一步增长提供市场需求。当工业化完成以后，经济增长就会放缓，不仅是因为劳动力供给不足，更重要的是市场总体规模扩大的潜力有限（个人的消费结构转变和消费总量增加的空间都非常有限）。所以，经济的快速发展均出现在正在进行工业化的欠发达国家，而发达国家的经济增长一般都比较稳定且速度不快。很幸运，中国存在很多面积广大，人口众多的农区，其工业化过程将开启超过7亿农村人口所蕴藏的巨大市场需求，不仅仅是有助于降低经济增长的外贸依存度，更重要的是足以支撑中国经济未来几十年的快速增长，所以，要将这一潜在支撑变成中国经济发展的现实动力，必须努力推进传统农区的工业化。

（二）传统农区工业化有助于实现区域经济的协调发展

20世纪90年代以后，中国中央政府面对实施区域经济非均衡发展战略所带来的地区收入差距进一步拉大的趋势及其对我国改革开放的进一步推进和国民经济的持续发展产生了一系列不良的影响，开始着手从总体上解决东部地区和中西部地区的发展关系，逐步确立了区域经济协调发展战略的指导思想。1996年八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标规划纲要》中，专设了“促进区域经济协调发展”一章，较为系统地阐述了此后15年国家的区域经济发展战略。1997年党的十五大又对这种战略做了明确肯定，江泽民总书记所作的十五大报告就促进地区经济合理布局和协调发展问题进行了专门论述。1999年以后是区域协调发展战略全面实施的阶段。为促进区域经济协调发展，1999年9月中共十五届四中全会提出“实施西部大开发战略”，2003年10月中共中央、国务院又联合发布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，2004年1月中央经济工作会议提出“促进中部崛起”，随后有关部门制定实施了一系列的相关政策措施。这表明中国已经进入区域协调发展战略全面实施的新阶段。国家“十一五”规划纲要明确提出“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略”，“逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。国家“十二五”规划纲要中依然明确指出继续奉行强调区域协调发展的战略。2011年9月28日，《国务院关于支持河南省加快中原经济区建设的指导意见》发布，区域经济协调发展的阳光开始照耀中原大地。可以说，随着中国经济的持续快速发展，农区工业化问题变得越来越重要，区域经济协调发展需要农区工业化。

在东南沿海地区劳动密集型产业竞争优势逐渐丧失的情况下，传统农区工业化在保持中国劳动密集型产品的国际竞争力方面发挥了重要作用。农村工业过去在解决农民就业、保持中国在劳动密集型产业的国际竞争优势方面起了非常关键的作用，并且今后仍将继续起作用。20世纪80年代以来，仅农村乡镇企业就创造了超过1亿个就业机会，但全国第二产业的就业总量从1985年的10384万人到2006年的19225万人，只增加了8841万人，占全部就业的比重始终徘徊在22%左右。乡镇企业创造的就业机会超过了第二产业全部新增就业数，这说明城市工业创造的就业机会不增反降。当然，这不是因为城市工业退步了，而是因为由于产业结构转型与升级，城市工业更多地使用资本和技术，资本有机构成提高的同时吸纳就业能力变弱了。

目前东南沿海地区的一些企业尤其是劳动密集型企业陷入困境的部分原因就是随着城市化进程的加快，其土地价格、生活费用等大幅度提高，在劳动密集型产业方面已经失去了优势。城市工业与东南沿海地区农村工业发展中资本与技术替代劳动的趋势已经无法扭转，吸纳就业能力还将进一步降低。但是，这些地区失去优势并不意味着中国不需要发展劳动密集型产业了，因为劳动密集型产品的市场需求现在不会将来也不会消失。而且，像中国这么大的一个国家，全国各地都发展技术水平高的工业是不可能的，尤其在传统农区仍然存在大量富余劳动力的情况下，发展技术水平高的工业也是不经济的。所以，传统农区承接劳动密集型产业转移是比较优势原则指引下地区间合理分工的结果，劳动密集型工业在传统农区的广泛发展将成为一种不可逆转的趋势，并将对保持中国在传统劳动密集型产品的国际竞争力方面发挥重要作用。