中国社会救助绩效评价指标体系构建研究
——以城市居民最低生活保障制度为例^注10

【摘要】  社会救助绩效评估工作开展较晚，并且早期主要围绕着最低生活保障制度进行探索。总体看来，现有社会救助绩效评估体系可以分为基于民政业务和跨民政业务两种模式。本文以最低生活保障为例构建指标体系，采用层次分析法赋予指标权重，在收集了沈阳市和广州市的相关数据对绩效指标体系进行验证分析之后,提出相关政策建议。

【关键词】  绩效  指标体系  社会救助  低保

Abstract  The practice of assessing the performance of the social assistance system is relatively a new thing. Early performance assessment practices have focused on the Minimum Living Standard Scheme（MLSS）, the fundamental program of China's social assistance, which was introduced in the late 1990s. Generally speaking, the current social assistance program performance assessments have two patterns. One is based on the work within the civil affairs sector, the other is based on the work beyond the civil affairs sector. Focusing on the MLSS, this article tries to build up a performance assessment index system by using the Analytic Hierarchy Process（AHP）. The newly built index system is then applied to assess the MLSS performed in Shenyang and Guangzhou.

Key　words  Performance, Index System, Social Assistance,　Dibao

社会救助作为一项维护社会底线公平的制度安排，承担着为贫困群体提供基本生活保障的重要功能，也是政府公共责任的重要表现。与其他政府部门提供的公共服务一样，社会救助工作是否有效和完善,需要借评价指标体系来进行评价。社会救助绩效评价指标体系的缺失,将会影响到对社会救助工作运行状况、运行效果准确而客观的评价与反映。具体说来，社会救助绩效指标体系构建的目的主要包括两个方面：第一，社会救助绩效评价体系可以用来对社会救助制度的运行情况进行科学分析，为政府部门的政策制定与规划提供合理依据。第二，社会救助绩效评价指标体系用来评价和考核政府部门和工作人员社会救助工作情况。目前各级民政部门已经普遍将社会救助绩效评估运用到日常行政管理之中，并将绩效评价结果作为衡量地方各级党政领导班子业绩的重要组成部分。但从实践情况来，各地往往将社会救助绩效评价等同于工作绩效，而在一定程度上忽视了对制度运行状况的进行评价。

一、　社会救助绩效评价理论与政策

（一）　社会救助绩效评价指标体系的构建理论和方法

从现有研究文献来看，社会救助绩效评价的主要理论和方法主要包括以下几种：

一是模糊综合评价法。模糊综合评价法作为模糊数学的一种具体应用方法，其思路先是按每个因素单独评价，然后再按所有因素综合评价。例如，有研究通过对宁波市困难群众的调查，运用模糊综合评价法，从最低生活保障、医疗救助、住房救助和教育救助等11个方面，对该市社会救助政策绩效进行评价。评价集由“非常满意”“比较满意”“满意”“不太满意”“很不满意”组成。通过采用模糊综合评价法进行评价结果发现，困难群众对宁波市社会救助的总体评价是“比较满意”（黄信斯、唐果、贺翔，2013）。二是数据包络分析方法（Data Envelopment Analysis，DEA）。该方法是由运筹学家查尼斯（A.Charnes）等人于1978年在“相对效率评价”概念基础上发展起来的一种新的系统分析方法，可用来评价部门间的相对有效性。例如，王增文选取中国29个省市的与农村社会救助制度有关的“投入”和“产出”指标，利用DEA方法中的BCC（或BC2）模型来评价农村社会救助制度相对效率的有效性。从29个省市的农村社会救助制度的“投入—产出”状况来看，绝大多数省份是DEA有效的，部分省市存在资金投入不足的现象和极少数富裕省市存在投入冗余的状况（王增文，2014）。三是基于横向公平的社会救助项目绩效评价。所谓“横向公平”是指一个社会对于人民生活与发展所必需的某些物品和服务（例如食品、卫生、医疗、住房和教育等）设立最低提供标准，以及民众至少可在最低标准下平等地获取这些物品和服务。例如，范酉庆等人以横向公平性为标准（操作化度量指标采用基尼系数），以2003—2005年民政及各省统计年鉴数据为经验材料，对我国城乡社会安全网项目筹资水平的绩效做出评估。结果显示我国城市最低生活保障制度不但可保障贫困民众的最低生活水平，并且其筹资水平亦能连年体现公共服务的横向公平性原则。农村低保制度筹资横向平等程度虽逊色于城市低保，但仍能连续保持在横向平等范围之内（范酉庆、顾昕、高梦滔，2007）。四是平衡积分卡方法。该方法是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系。李贞和王建宁借鉴平衡计分卡绩效评价系统，构建比较全面、平衡和具有战略性的低保资金绩效评价指标体系，具体包括财务角度指标、客户角度指标、内部流程角度指标、学习与发展角度指标五个维度（李贞、王建宁，2012）。

五是层次分析法（AHP）。在现有关于绩效评估的各种定量方法中，层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP法）是目前学术研究和行政工作实践中被经常采用的方法之一。“层次分析法”最早由美国匹兹堡大学教授萨蒂（Thomas L.Saaty）于1971年提出，之后被广泛用于多指标综合评价模型。层次分析法的优点是能够兼顾主客观因素，尤其适合测量难以量化的复杂问题和评价数据难以收集的情况。通过对评估者或专家的意见偏好进行两两比较并作一致性分析，能够比较准确地确定出各指标相对于某一目标的权重，兼具条理性和科学性。层次分析法工作原理是将目标层分解为多个组成要素，并将这些要素再按支配关系层层分解，按目标层、准则层和指标层形成有序的递阶层次结构，组成一个多目标、多层次的综合模型，再通过两两比较确定层次中各因素相对重要性及其总排序。例如，何晖和邓大松利用层次分析方法，对中国2007—2008年的分省区农村低保制度的运行绩效进行评价。结果显示，中国省区间农村低保制度的运行绩效存在较为明显的差异和层次性，各省区的农村低保制度运行绩效与该省区的经济发展水平没有必然联系，制度绩效整体水平有所提高，但离“应保尽保”目标还存在一定差距（何晖、邓大松，2010）。

（二）　社会救助工作绩效评价的政策和实践

1.　社会救助工作绩效评价政策的历史发展

从改革开放后中国社会救助制度的发展历史来看，尽管我国在20世纪90年代初期就开始建立最低生活保障制度，但是对其进行绩效评价却相对较晚。一直到2007年，河北、广西、山东、安徽、云南等省份才开始低保绩效评价方面的探索，并建立了本省的评价指标体系。总体看来，早期的低保绩效评估主要集中在对低保资金的绩效评价方面。例如，2007年3月河北省出台《河北省城市居民最低生活保障资金绩效评价暂行办法》，2009年12月吉林省出台《城乡低保资金绩效考评奖励暂行办法》。也有一些地方较早地开展了对于社会救助工作的绩效评价。例如，自2010年起，湘潭市探索建立将社会救助纳入对县（市）区党委、政府领导班子绩效考核的新机制，制定了社会救助绩效考核方案、考核标准和考核办法。社会救助工作绩效考核指标分为“基础保障、资金保障、规范操作”三大类十一项，总分值占全市经济发展部门考核分值100分的4%。市委、市政府根据考核的分数值，按一定比例将考核的单位确定为一类、二类、三类三个等次，然后根据考核的不同等次，实行奖优罚劣与面子、位子、票子“三挂钩”的办法，把社会救助绩效考核的结果与领导班子和领导干部的荣誉、干部的选拔使用以及干部职工的奖金挂钩（王天凤、刘伟：2013）。从指标设定来看，绩效评价主要是用于对工作人员的考核，体现了实务部门开展工作的需要。

到了2011年前后，各地社会救助绩效和低保制度绩效评价办法才纷纷出台。在此基础上，2012年国务院出台了《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）（以下简称《意见》）。《意见》明确指出，各地要将最低生活保障政策落实情况纳入地方各级人民政府绩效考核，考核结果作为政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据。2014年1月29日，民政部、财政部联合制定了《最低生活保障工作绩效评价办法》（以下简称《办法》），《办法》是社会救助绩效评价方面最重要官方文件之一，对于全国各地低保制度绩效评价具有指导意义。《办法》的出台极大地推动了各地社会救助制度的绩效评估工作。目前我国大部分省市都已经建立了社会救助工作或低保工作的绩效评价指标体系。总的来看，各地绩效评价工作形式多样，评价方法也有一定差异。

2.　社会救助工作绩效评估指标体系构建模式

目前各地社会救助工作绩效评估指标体系构建有两种情况。一是按照国务院2014年颁布的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的8加1框架设计绩效评估指标体系，评价的救助项目包括灾害救助、最低生活保障、医疗救助、特困人员救助、临时救助、住房救助、教育救助、就业救助和社会力量参与救助等。这种绩效评价指标体系往往由跨部门的协调机构制定，绩效评价结果也将作为当地社会经济绩效评价指标体系中的一个部分。二是按照民政部门主管的社会救助业务来设计绩效评估指标体系，评估的救助项目包括最低生活保障、医疗救助、特困人员救助、临时救助等。这种绩效评价指标体系往往由民政部门制定，其结果也主要用来考核民政部门工作人员的工作情况。

一是跨民政业务的社会救助绩效评价指标体系。由于按照《暂行办法》构建的社会救助业务超出了民政部门的业务范围，如果要把所有社会救助项目放在一起来做绩效评价工作就需要有一个跨部门的协调机构来推动。例如，2015年，上海市为推动社会救助绩效评价工作成立了社会救助工作联席会议，成员单位包括市民政局、市财政局、市教育委员会、市城乡建设和管理委员会、市人力资源和社会保障局、市住房保障和房屋管理局。2015年8月，上海市社会救助工作联席会议制定了《上海市社会救助工作绩效评价办法（试行）》。社会救助绩效评价指标分为基础评价和专项评价两个部分，基础指标体系的一级指标包括工作保障、工作管理和工作成效三个部分，占30%。专项指标体系分为最低生活保障、特困人员供养、因病支出型贫困救助、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、社会力量参与十个部分，占70%。绩效评价程序包括三种方式，即自我评价、实地核查、综合评价。与上海市类似，资阳市（2016年）、苏州市（2015年）和太仓市（2015年）等地的社会救助工作绩效指标体系同样也是参照《暂行办法》的8加1框架，但是指标体系设计较之上海市要简单一些。

二是基于民政业务范围的绩效评价指标体系。也有一些地方的社会救助工作绩效评价指标体系构建是基于民政部门的业务范围。例如，2013年《湖北省社会救助工作绩效考核评分细则》的内容包括最低生活保障、农村五保供养、城乡医疗救助、临时救助及低收入家庭认定、基础能力建设、日常管理工作、争先创优七个一级指标。从指标体系的设计来看，业务范围只包含了低保、农村五保、医疗救助和临时救助四个由民政部门主管的部分，并且最低生活保障差不多占据了1/3的二级指标数量（13/35）。另外，年度工作绩效考核还规定了加分方式。绩效评估的步骤包括自查自评、复查上报、重点检查和确定考核结果四种方式，也是典型的行政工作绩效评价工具。《湖南省2013年社会救助工作绩效考评实施细则》《2013年江西省社会救助绩效考核暂行办法》等采取的也是这种方式。

第三，低保工作绩效评估指标体系。低保制度是社会救助体系中较早开展绩效评价工作的专项项目，因此其绩效评价指标体系也更加完善。例如，根据《四川省最低生活保障工作绩效评价办法（试行）》（2015年），低保工作绩效评价指标体系由工作保障、工作管理和工作效果三类评价指标组成，每类评价指标由若干项评价内容构成，具体评价内容可视年度工作情况作适当调整。从指标体系结构的编排来看，基本上按照低保救助工作的程序来设计。在绩效评估实施方面，省民政厅、省财政厅是组织开展全省低保工作绩效评价的主体，负责制定绩效评价的制度和实施方案，组织全省绩效评价工作。各市（州）民政、财政部门根据本地情况，制定具体实施办法，对当地低保工作进行评价。根据需要，低保工作绩效评价可以委托具备资质的事业单位、社会组织、中介机构等第三方具体实施。

3.　各地社会救助工作绩效评价的特点

总体看来，当前各地区救助工作绩效评估工作具有以下几个方面的特点：

第一，省、市、县三级考核指标体系。我国各地已经基本建立了多级考核指标体系。一些省份根据工作内容不同，分别建立不同层级的城乡社会救助工作绩效评价制度，并且根据不同年份工作重点的不同，绩效评价的指标权重也会随着变化，最终形成省、市、县三级考核指标体系。

第二，多层次评价指标体系。在指标体系的构建方面，社会救助绩效评价的指标体系以定量指标为主，一些地方还结合工作开展的实际情况纳入了定性指标。在具体指标设定方面，社会救助绩效指标一般分为基础指标和专项指标两个部分。基础指标主要是制度实施的保障基础，而专项指标通常是评价各个社会救助专项制度。绩效指标体系设计的框架一般包括实施基础、项目管理、资金管理、救助效果、满意度等几个核心部分，并相应构建二级或三级绩效考核指标。另外，一些地方绩效评估指标体系还包含了加分项和一票否决项。

第三，多渠道运用评价结果。在评价结果使用方面，大部分地区对绩效落后的地区进行问责，对绩效优秀的地区予以奖励。有的地区建立了绩效评价结果与补助资金和工作经费安排相挂钩的机制；还有地区将评价结果纳入工作考核范围，作为工作人员考核与评优等的重要参考因素。

第四，评价方法多样化。部分地区综合考虑工作效果和工作成本，采取了自查、互查、抽查相结合的检查评价办法。以广泛的自查来扩大考核范围，以互查和抽查的结果作比对，提升自查的效果，既可以降低绩效评价的人力、物力和时间成本，又能够在最大限度上保障获取结果的客观性，还促使考核对象全面梳理自身工作，发现不足。一些地方还引入第三方机构参与城乡绩效评价工作，不仅有助于提升考评的客观公正性，也一定程度上缓解了基层工作力量相对紧张的状况。

从以上关于社会救助政策和文献的回顾中可以发现，所谓社会救助绩效评价主要是各地行政部门对社会救助工作行政过程的绩效评价，很少有对社会救助制度本身的评价。特别是对于社会救助制度实施效果、反贫困效应和就业效果等方面很少顾及。本文试图将社会救助工作绩效和制度绩效结合在一起，进行指标体系的构建。由于数据资料收集困难等原因，以下以最低生活保障为例进行社会救助绩效评估指标体系的构建。

二、　最低生活保障制度绩效指标评价体系构建

（一）　低保制度绩效评价指标的选择

一般来说，绩效评估的指标体系大都分为三个层级架构。一级指标是评估维度，主要关注战略思路理念，是总目标的具体化；二级指标也叫做基本指标，是评估维度之下的一种较为具体化的形式，侧重评估的策略目标；三级指标通常也称为具体指标，是二级指标的进一步细化，是可以进行量化测量的指标。本文按照低保制度实施过程将低保制度绩效评估标准界定为制度绩效、实施保障、规范管理、结果绩效、对象满意度五个维度，即五个一级指标。在参考当前各地低保绩效评估实际工作的基础上，综合学界对低保制度绩效评估的研究，构建出评估低保制度绩效指标体系的基本框架。

制度绩效包括标准水平和标准调整两个方面，主要是评价低保制度设计本身对绩效的影响。低保标准的高低直接影响对贫困群体的救助效果以及政府的财政责任和持续性。过高的标准会增加政府的财政负担，同时会导致救助群体的福利依赖和劳动力资源短缺，不利于经济的健康发展；过低的标准则无法保证贫困群体的基本生活需要，无法实现制度减贫和缓贫的目标。另外，低保标准水平的高低随着经济的发展和物价水平的变化而变化，因此救助标准的调整幅度和调整速度也是制度制定是否完善的重要标志。实施保障主要包括财务资金、人员配备和工作经费三个方面。财政资金是制度实施的基础，只有充足的经费才能保障制度顺利实施。低保制度如果总是面临工作人员和工作经费不足的问题，也会严重影响低保制度的绩效。规范管理包括资金管理、人员管理和流程管理三个方面。低保资金是否专款专用、是否按预算执行以及按时足额发放都会影响低保制度能否发挥制度应有效果。工作人员素质和配备是低保制度能否有效实施的重要保障。另外，低保制度执行程序是否规范也是影响制度绩效的关键环节。结果绩效可以从三个方面做出综合判定。覆盖面表示制度惠及的人数范围，从一定程度上体现了社会救助的广度；对具体救助对象的个体而言，救助金对贫困群体基本生活的帮助程度和经济负担减轻的实际成效。低保制度本身是不希望出现福利依赖现象，因此制度的就业效果也体现了结果绩效。另外，让低保对象满意是制度设计的最终目的，通过对受助群体满意度的评价，可以使政府发现制度存在的问题并进一步完善政策。为了更加合理地选择二级指标，本课题通过查阅相关研究文献和各地的低保工作绩效指标实际案例，在多次与相关专家讨论的基础上形成了13个二级指标。

为了合理设置三级指标，本研究邀请10位相关领域的专家组成专家小组。由于低保政策评价过程是理论与实践的高度结合，既需要专业的学术意见作为指导，又需要实际的操作经验作为支撑，才能使得绩效评估指标体系同时具有科学性与可操作性。因此，本研究所选择的10位专家中的3位是高校（研究机构）长期从事低保救助研究的研究人员，其余7位是各地政府部门基层长期从事低保工作的工作人员。这些专家对社会救助问题均有多年研究或实践经验，其专业意见对于指标的筛选和指标体系的构建具有重要意义。本次研究具体专家组成员信息如表1所示。

表1  专家组成员情况表

在三级指标的选择过程中，本研究通过查阅文献和研讨会等方式筛选出了大量指标，并挑选出其中可能纳入指标体系的那些指标。为了确保指标体系在测量过程中的可行性，在最终处理时去掉了一些无法量化的指标。经过多轮德尔菲法多次，初步筛选出41个三级指标。另外，考虑到将来用Yaahp软件进行权重计算，又将各指标进行重组合并（保证每个二级指标至少有两个三级指标）。为了确保所有指标的选择具有代表性，在确定完一级指标和二级指标后，通过最后一轮德尔菲法请专家初步对所有三级指标的重要性进行打分。在打分过程中，每一个指标的重要性以1—5分为界。5分表示重要性最大，1分表示重要性最小（即5＝特别重要；4＝比较重要；3＝一般；2＝不重要；1＝很不重要）。打分结果可以衡量同一级各个指标之间的相对重要程度，进而删除专家认为不重要的指标。为了确保专家打分结果具有较好的信度，在进行数据处理之前首先将所有打分结果进行信度检验。这里我们选择内部一致性系数（Cronbach's　α）作为衡量标准，当该系数大于0.7，表明量表的可靠性就可以接受。从计算结果可知，专家意见的内部一致性系数为0.809，可见该统计结果具有比较好的信度。

对打分结果进行初步分析后发现，初步选出的41个三级指标中有37个重要性得分较高，说明专家组普遍对其表示认可，另外有4个三级指标所得分数较低，再结合指标数据获得性和量化情况，因此在最终的指标设计中剔除这4个指标，因此最终保留37个三级指标作为整个绩效评估体系的基础（见表2）。

表2  最低生活保障制度绩效评价指标体系

在将指标体系构建完成之后，就要将这些指标变成可以测量变量，即将三级指标进行解释。所有三级指标的详细定义见表2。三级指标定义主要考虑三个方面：一是要能够很好地反映出指标的内涵；二是数据的可获得性。如果数据无法获得，那么再好的指标也没有用。三是容易量化。在给指标做具体定义时往往有多种选择，只有将指标进行量化才能进行具体绩效评估。另外，采用二元定性方式定义的指标也尽可能少一些（即答案为“是和否”）。

（二）　低保制度绩效评价指标权重确定

为了确保指标体系既具有全面性又具有科学性，除了指标筛选要具有合理性以外，也要确保不同的指标在实际评估中具有科学的权重。本研究指标权重的确定采用层次分析法（AHP法）。层次分析法的基本思想就是将组成复杂问题的多个因素权重的整体判断转变为对这些因素进行“两两比较”，然后再转为这些元素的整体权重进行排序判断，最后确立各因素的权重在形成了合理的指标体系框架后。为此，本研究使用yahhp软件设计了层次分析法的调查问卷，并请10位专家参与权重比较评分。在专家评分结果的基础上又使用yahhp软件计算指标体系中权重系数。具体计算结果见表3。

表3  三级指标的总层权重及归一化计算结果

在一级指标中，各指标单层因素权重均高于0.13，其中规范管理的单层因素权重最高，接近0.3，充分反映了专家组对于低保制度规范管理这一指标重要性的重视。从低保制度的实践来看，在当前财政收入下降和精准扶贫的政策约束背景下，规范管理是目前面临的最大难题和挑战。实施保障权重排在第二位（为0.2005），财政资金是否充足、工作人员是否配备到位是低保制度绩效的前提条件，这都需要在绩效评估中格外加以重视。

在制度绩效所对应的2个二级指标（A1和A2）中，标准水平权重显著高于标准调整。这表明，专家认为标准水平的制定是其调整的基础，也是衡量其调整幅度的重要参照指标。在实施保障所对应的2个二级指标（B1和B2）中，人员配备和工作经费更为专家所重视，这一定程度上反映出当前低保工作人员和工作经费短缺的窘境。规范管理所对应的3个二级指标（C1、C2和C3）中，工作人员管理的重要性高于其他两者。这说明专家认为，在制度执行中工作人员的素质最重要。结果绩效所对应的3个二级指标（D1、D2和D3），专家更看重的是减贫效果。对象满意度对应的3个二级指标（E1、E2和E3）中，专家最看重的是对家庭经济状况审查的满意度。

三级指标权重（归一化权重）计算结果中^注12，制度绩效所对应的6个三级指标中，3个标准水平指标（A11、A12和A13）的权重要明显高于4个标准调整指标（A21、A22、A23和A24）的权重。其中权重最高的两个指标分别是“低保标准占人均可支配收入的比例（A11）”和“低保标准占人均消费支出的比例（A12）”；实施保障所对应的5个三级指标中，人员配备（B21）和工作经费（B22）的权重要明显高于资金保障，尤其是人员配备的权重排在所有三级指标中的第一位。这表明，相对于资金保障，人员配备和工作经费已经成为目前低保制度更加迫切的问题；规范管理所对应的9个指标权重分布没有明显规律。其中“低保工作人员专业水平是否适应岗位要求（C21）”“低保资金是否按时足额发放（C12）”“是否开展救助申请家庭经济状况信息系统核对工作（C32）”“低保资金是否专户管理、专款专用（C11）”“低保申请、经济状况核查、审批是否按规定流程完成（C31）”等指标的权重比较高；结果绩效所对应的6个三级指标权重较高的指标有“低保人均补差占低保家庭人均消费支出比重（D22）”“通过就业退出低保的人数占低保总人数的比例（D31）”“低保人均补差占低保家庭人均收入比重（D21）”，这表明专家更注重从消费支出、就业和补差这几个方面来评价低保制度的结果绩效。对象满意度对应的10个三级指标中，权重高的只有“越困难的低保家庭是否得到了更多的给付（E31）”，其他指标权重都不太高。这表明，专家们认为让低保制度保障最贫困家庭的基本生活是让受助家庭满意的最重要的因素。

三、　最低生活保障制度绩效评价实证研究

（一）　低保制度绩效评价数据来源

在构建完成了最低生活保障制度绩效评估的指标体系的基础上，根据计算过程需要，本文使用2015年广州市和沈阳市社会经济运行数据。^注13其中定量客观数据来源官方公布的社会运行数据，主要包括中华人民共和国民政部官方网站、《广州市统计年鉴》、广州市民政局官方网站、《沈阳市统计年鉴》。另外，指标体系中定性部分（是否题）以及部分在官方统计网站查不到的数据由沈阳市和广州市低保处提供。救助对象的满意度数据来源于2015年本人主持的民政部低收入家庭认定指导中心课题（项目号：2015AAC022）“中国城市低收入人口瞄准机制研究”。在对数据进行计算之前，首先对所有数据的单位进行了明确与统一处理，并对数据有效性进行了初步检验。表4是对2015年沈阳市和广州市低保制度绩效评估指标进行计算的结果。

（二）　低保制度绩效评价结果

从表中可以得出以下结论：

第一，从制度绩效来看，沈阳市在低保标准占人均可支配收入或人均标准支出比例方面要优于广州市，但是广州市在农村低保标准水平、低保标准调整方面要优于沈阳市。

第二，从实施保障绩效来看，沈阳市低保资金占GDP、财政资金和社会保障总支出的比例都要大大高于广州市。同时，沈阳市的专职低保工作人员和工作经费保障情况也要好于广州市。

第三，从规范管理绩效来看，规范管理包括资金管理、人员管理和程序规范三个方面。由于这些定性指标都是由两个城市工作人员自己填写，因此两个城市没有差别。但是，广州市在最后一个指标（低保对象的动态率）又明显优于沈阳市。

第四，从结果绩效来看，广州市在“低保人数增长幅度”和“有就业收入的低保人员增长幅度”两个指标上要好于沈阳市，而沈阳市在低保人数占户籍人口总数比例、低保补差占人均收入和消费支出三项指标上要优于广州市。

第五，从救助对象的满意度来看，沈阳市的救助对象在经济状况审查、程序规范、政策效果三方面的所有指标的满意度均高于广州市。

四、　结  语

工作绩效评价不仅在指标体系设计方面有一定的局限性，而且权重设定和绩效得分计算方法也相对简单。社会救助绩效评价理想状态不仅仅是要评价工作人员的行政绩效，还应将制度设计的科学性和制度本身发挥的反贫困效果等纳入指标体系。本文试图将工作评价和制度评价相结合，在权重计算时引入了层次分析法，以期在现有绩效评价指标体系构建方面做进一步探索和拓展。根据对沈阳市和广州市低保制度绩效评价结果，沈阳市应在农村低保标准水平提高、城乡低保标准调整、低保对象动态管理率、低保对象的就业比例等方面加以改善。而广州市则在低保标准占人均收入和消费支出比例、低保资金占财政和社会保障支出比例、工作经费和专职人员配备、低保补差水平以及救助对象满意度等方面存在不足，应该重点在这些方面努力改进。

需要指出的是，绩效评价结果好坏有赖于指标体系中各个指标设置是否科学合理，并且任何绩效评价指标体系都一定会有自身的优势和劣势。本研究在指标体系的构建理念和权重设定方面与一般的工作绩效评价有所不同。但是，越是完善和复杂的指标体系往往在数据收集上会更加复杂，必然会降低其可操作性。因此在实际工作中，指标体系的构建往往会屈从于可操作性，一定程度上会损害绩效评价的科学性。

范酉庆、顾昕、高梦滔，2007，“中国城乡社会救助项目绩效评价研究——基于筹资水平的横向公平性分析”，《财经研究》第10期。

何晖、邓大松，2010，“中国农村最低生活保障制度运行绩效评价——基于中国31个省区的AHP法研究”，《江西社会科学》第10期。

黄信斯、唐果、贺翔，2013，“宁波市社会救助政策绩效的评价及提升措施”，《经营与管理》第12期。

李贞、王建宁，2012，“城乡低保资金绩效评价指标体系构建研究”，《创新》第5期。

王天凤、刘伟，2013，“建立机制加强领导推动社会救助工作科学发展——湘潭市建立党政领导班子社会救助工作绩效目标考核机制”，《中国民政》第3期。

王增文，2014，“‘软政绩’评价体系下农村社会救助及配套资源效率评估”，《当代经济管理》第12期。