论经济法治下政府之手与市场之手的协同联动

朱大旗^[1]李蕊^[2]

内容提要　现代市场经济是市场和政府有机结合的混合经济。我国全面深化改革的重点领域是经济体制改革，其核心问题是要处理好政府和市场的关系。经济法的核心价值在于构建政府之手与市场之手的协同联动机制，通过经济法治弥补政府失灵和市场失灵。经济法律制度应具有回应性、能动性和灵活性，合理确定有关政府之手与市场之手的作用边界以及衔接区域，并对于两种机制协同联动的时点、方式、范围、程度等予以规定和安排。

关键词　经济法治　市场经济　政府　市场　协同联动

一、问题的提出：市场失灵、政府失灵

经典理论、国际经验及中国的改革实践表明，在现代市场经济体制下市场机制应在资源配置中起决定作用。^[3]但是由于市场机制的盲目性、滞后性和逐利性，加上外部环境的限制等，导致其在资源配置中难以发挥作用甚至发挥负面作用从而产生市场失灵。20世纪30年代以后各国普遍把政府视为市场机制的合理调节者，要求政府对于经济进行干预和调控，以促进资源的合理配置、增进社会公平、平等、维持经济稳定和增长。^[4]这也为经济法学界公认的经济法研究的逻辑起点。然而，政府之手也绝非万能，“政府是一些问题的解决办法，也是另一些问题的产生根源。”^[5]有时政府克服市场失灵所造成的效率损失甚至超过市场失灵本身所造成的效率损失。布坎南指出，“政府机制与市场机制一样有其内在的矛盾性和局限性”。^[6]政府组织的内在缺陷及政府供给特点决定了政府活动易产生高成本、低效率和分配的不公平。^[7]

二、市场失灵、政府失灵之矫正：经济法治下政府之手与市场之手的联动协同

法律是社会运动的产物，社会需要是法律生成的动因。^[8]作为市场失灵与政府失灵双重矫正与干预之法，经济法的核心价值在于构建一种政府与市场之手协同联动的机制，并通过经济法治弥补政府失灵和市场失灵，以“协调个体利益与社会整体利益、经济自由与经济秩序、经济竞争与经济合作、微观经济发展与宏观经济发展之间的关系”。^[9]

（一）协同联动的方法在于“协同”

在现代市场经济条件下，政府与市场并非在所有领域都是非此即彼互相替代关系，政府和市场是一种优缺互补的对应力量，在资源配置中二者都有机会来促进和改善对方。协同联动的实质在于在坚持市场机制在资源配置中发挥决定作用的前提下，通过合理分工，实现两者有机配合与协调。

一方面，由于市场主体追求个体或小团体的利益，容易产生欺诈和违约。如果没有政府的适度干预，契约自由的滥用会破坏市场交易和竞争秩序。当市场结构、地区结构、产业结构、企业结构等失衡问题出现时，也需要政府及时出手通过财政政策、货币政策、产业政策等进行干预调控促进资源转移分配，使经济结构符合生产力发展的要求。^[10]另一方面，由于政府组织的内在缺陷所导致的公共政策失效、公共产品供给的低效率、政府机构的扩张、寻租行为等政府失灵，也需要借助市场机制进行矫正。即使传统的政府垄断经营的领域如自来水、电力、石油等在一定的条件下也可通过引入市场竞争机制，减少政府对经济活动的低效管制。

正如西方著名经济学家哈耶克所说：一个功能显著的市场经济，有时以国家采取行动为前提，有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言，极为助益，而且市场经济还能容忍、接受更多的政府行动，只要它们是那类符合有效市场的行动。但是，对于那些与自由制度赖以为基础的原则相冲突的政府行动，必须完全加以排除，否则，自由制度将无以运行。^[11]

（二）协同联动的要旨在于“联动”

联动的主旨在于“联”，通过经济法治建立一种市场机制与政府机制相对有效的组合，在资源配置过程中保持两种机制有机统一。联动的核心价值正是在于“动”。一方面，社会不断发展带来的新问题层出不穷，决定了无论市场机制还是政府机制对于资源的配置都不是一劳永逸的，政府与市场之手的协同方式、程度要随着社会发展和客观条件的变化而不断调整变动，政府与市场作用领域的边界和范围也是变动的，变动的主要依据在于资源配置的效率与公平。^[12]另一方面，对于“市场失灵”或“政府失灵”的矫正的结果只能暂时实现资源相对合理的配置，很快又可能出现新的失灵。需要通过两种机制的彼此联动对于矫正的结果予以“再矫正”以实现新的平衡。当然，在联动过程中两种机制的地位也处于变动之中。总体而言，市场之手发挥作用应是常态化的，政府之手发挥作用则是阶段性的。政府在依法谨慎干预经济时，应注意对市场和干预本身进行持续评估。在市场能够实现有序竞争和自我调控时，政府要依法果断采取合理的、对市场和经济自由影响最小的方式退出，并在干预程度超出了满足目标所需时，及时进行调整。^[13]

两种机制联动逻辑地要求厉行经济法治。对于两只手联动的作用方式、作用范围、作用时间和作用程度以及衔接配合等问题进行规定和安排是经济法职责所在。如前所述，受社会变迁影响两种机制的作用衔接区域处于变动不居之中，为适应联动过程中所呈现的动态性，经济法立法应对于变动予以回应，保持灵活性和变动性，实现立法弹性与刚性的平衡。因此，经济法对于上述联动方式、衔接配合等问题的规定不可能过于具体明确，只能是一种包含了概括性立法技术并反映开放性特征的相对明确。一方面要通过概括性指示，授权相应的国家机关根据具体实际，通过相应的途径或程序对于协同联动的方式、范围、程度等具体问题加以确定。另一方面为了防止政府权力滥用，也要辅之以完备的“问责制”、法律责任追究等监督约束机制作为保障。

三、经济法治下政府之手与市场之手的协同联动机制的构建路径

我国正处于经济转型时期，市场机制还不完善。信息不对称、外部性、道德风险、逆向选择和行政垄断等多种因素叠加导致我国市场机制不能充分发挥配置资源的作用，产生大量的“市场失灵”。而且我国的市场经济脱胎于计划经济，是政府主导和推动的市场经济。近年来所进行经济体制改革，在一定程度上也是按照政府机构和官员对市场经济的理解，在政府主导下作出的自上而下的强制性制度安排，在很多领域都普遍存在政府越位、缺位、错位现象。

（一）经济法治下政府之手与市场之手协同联动的前提是依法确立政府与市场作用边界，使市场、政府各归其位

经济法治下的政府与市场协同联动机制的建立关键在于要按照市场经济和民主政治的要求重新界定政府角色和作用。在我国现阶段，市场、政府各归其位就要防止政府越位、缺位。

首先，政府越位的地方要退出。依法确立政府与市场作用边界，一方面，要最大限度减少中央政府对微观事务的管理，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。另一方面，要求政府放权，大力扶持和培育非政府公共组织。原则上应将竞争机制引入事务性管理服务，政府通过合同、委托等方式向社会购买服务。正如戴维·奥斯本所言，在政府中一种不断重复的倾向是保住自己的权力范围，抗拒变革，扩大自己的控制地盘，不管是否需要都要保住项目和计划。^[14]因此，必须通过经济法治合理界定两种机制的利益边界。同时，应通过制度约束手段，将权力关进笼子里，监督政府退出本该由市场机制发挥作用的领域。

其次，政府缺位的地方要及时进入，要全面正确履行政府职能。前已述及市场机制存在失灵之处，尤其不能解决社会公正问题，难以承担公共职能。政府机制作用的发挥应该向更加注重公平转变，针对市场机制在资源配置中存在的外部性和公共物品提供不足等问题，对于教育、医疗、住房、养老、失业、救济等本来应当由政府提供的公共产品和服务领域尽职尽责地履行责任和义务，促进基本公共服务均等化，积极改善民生。同时在市场监管和社会管理方面政府也要尽责到位，统筹环境治理、食品安全、安全生产等工作。当然，在经济法治下政府制定或调整其措施克服外部性、信息不对称、垄断等市场失灵时，也要综合考虑相应的产权、交易制度绩效以及公权力机关具体状况。^[15]

（二）经济法治下政府之手与市场之手协同联动的基本要求是建设有限政府，强化对行政权力的制约和监督

正如美国学者戈登·塔洛克所言“政府是一些问题的解决办法，也是另一些问题的产生根源。”^[16]一方面，政府的干预具有刚性，其干预力度有时也会超出了矫正市场所需，并且政府的干预具有惯性，当市场机制已从失灵走向正常无须矫正后，政府干预并不能立即停止。^[17]政府干预过度，不但不能纠正市场偏差，反而会破坏市场的正常运行，从而产生新的外部性，造成新的资源浪费，形成新的垄断、新的不平等，导致新的经济起伏波动。^[18]另一方面，政府干预大多着眼于国民经济的总体，注意共同性和一致性，忽视个体和利益差别，从而忽视市场竞争，易导致寻租、腐败和缺乏效率。同时政府的知识、能力和信息是有限的，作为现代政治选择物的政府往往有为特殊利益集团谋利的动力和压力。^[19]因而政府也是具有有限理性的经济人，在相应的制度监督约束不健全的条件下，政府之手天然地具有内在膨胀的冲动，不仅无助于弥补市场失灵还会影响和限制市场机制决定性作用的发挥。

在与市场之手的协同联动过程中，政府作用的有效发挥不仅需要法律授权和保障，更需要制度规则的控制和约束。必须通过经济法治为政策制定设置必要的规则和程序，对于政府行为予以规范和限制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。要坚持“与市场一致原则”，发挥市场在资源配置中的决定性作用，对于那些与自由制度为基础的原则相冲突的政府行动，必须加以完全排除。^[20]避免旨在消除、预防、克服市场失灵的国家干预异化为国家权力对市场机制的干扰、践踏和破坏。因此，建立一种防止政府滥用权力的权力制约和监督机制也是经济法治的应有之意。当代西方新自由主义经济理论特别是公共选择理论主张对国家的权力进行限制，提出建立有限政府，主张不仅要对政府经济权力施以实体法约束，还要对政府经济权力施以程序法限制。政府必须依据经济法授权按照规定的方式和程序履行其市场经济调控和监管职能，还要加强行政监察和审计监督，通过强化公共预算法治化和民主监督对政府进行约束和限制。^[21]此外，还要推动权力清单制度，依法公开权力运行流程，将政府权力运行置于阳光之下，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。

（三）政府之手与市场之手协同联动的根本保障在于经济法治体系的构建

政府之手与市场之手协同联动的根本保障在于经济法治体系的构建，经济法治的核心在于经济法律制度。康芒斯指出，如果说支配人类活动的自我利益是蒸汽机的话，那么引导动力的便是制度这台发动机。^[22]制度的功能正是在于激励经济人进行选择、约束经济人不择手段选择以及引导经济人正确选择。^[23]通过制度激励使包括政府在内的经济人获得更强大的动力，通过制度约束使其拥有良好的行为，使其利益最大化成为受约束的最大化和受激励的最大化，从而最终使市场机制和政府管理真正成为既自利又利他的良性机制。

构建保障政府之手与市场之手协同联动的经济法治体系，首要的任务是要通过立法和法律解释，合理确定有关政府之手与市场之手的作用边界以及衔接区域，并对于两种机制协同联动的时点、方式、程度、范围等予以规定和安排。如前所述，协同联动的要旨在于“动”，两种机制的作用边界和衔接区域不是固定僵化的，是受社会、经济发展变迁的影响处于调整变动之中的，经济法律制度应具有回应性、能动性和灵活性。为适应两只手协同联动所呈现的动态性，经济法立法和解释不可能过于具体明确，应该兼具弹性与刚性。一方面，通过概括性指示，授权相应的国家机关根据具体实际通过相应的途径或程序加以决策。另一方面也要通过规范化的立法机关控制、财政预算公开、民众协商参与、问责制、民主监督等制度安排建立完备的约束机制，把权力关进制度的笼子里，形成科学有效的权力制约和监督机制。更要通过政府治理体系的建设，实现政府的责任、权力、利益相一致，避免脱节、错位等现象存在。^[24]

四、结语

“现代社会要求现代政府既非全知全能，也不是简单的国退民进，而是政府的改造，是在重新界定和调整政府、市场关系的基础上完成的现代国家的构建。”^[25]我国经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，社会主义市场经济的发展和完善过程实际上是经济法治下政府之手与市场之手协同联动、对立统一的过程。

[1] 朱大旗，法学博士，中国人民大学法学院教授、博士生导师。

[2] 李蕊，法学博士，中国政法大学博士后研究人员，北京农学院文法学院副教授。

[3] 古典的经济学理论甚至认为市场通过其价格机制可以使资源配置达到帕累托最优，自动实现效率和公平，任何外力的介入都会导致低效和不公正，因而无需政府干预。

[4] 20世纪30年代凯恩斯极有贡献地提出：自由经济本身从根本上说是不稳定的；慎重、负责的政府干预能恢复和维持充分就业均衡，从而使自由市场再次作为最有效的稀缺资源配置手段发生作用。

[5] 〔美〕戈登·塔洛克：《公共选择——戈登·塔洛克论文集》，柏克、郑景胜译，商务印书馆2011年版，第28页。

[6] 〔美〕詹姆斯·M.布坎南：《自由、市场和国家》，吴良健等译，北京经济学院出版社1988年版，第281页。

[7] 〔美〕查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，谢旭译，中国发展出版社1994年版，第87页。

[8] 周永坤：《法理学——全球视野》，法律出版社2010年版，第283页。

[9] 李昌麒：《经济法学》（第2 版），法律出版社2008年版，第136页。

[10] 李曙光：《转型法律学》，中国政法大学出版社2003年版，第27、28页。

[11] 陈书伟、韩丽：《如何转变政府职能寻求政府与市场在市场经济条件下的一种平衡》，载《全国商情（经济理论研究）》2007年第1期，第124—125页。

[12] 李春龙：《经济效率视角下的政府市场边界划分及治理探索》，载《财政研究》2012年第10期，第13—16页。

[13] 古小刚：《国家干预进入和退出的判断标准——兼论经济法逻辑体系的一个缺陷》，载《青海社会科学》2013年第3期，第101—105页。

[14] 〔美〕戴维·奥斯本：《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社2006年版，第19页。

[15] 应飞虎：《为什么需要干预》，载《法律科学》（西北政法学院学报）2005年第2期，第55页。

[16] 〔美〕戈登·塔洛克：《公共选择——戈登·塔洛克论文集》，柏克、郑景胜译，商务印书馆2011年版，第28页。

[17] 高勇强、田志龙、贺远琼：《基于资源配置方式的政企关系分析》，载《管理科学》2003年第1期，第2—6页。

[18] 许红兵：《市场失灵、政府失效与对策》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2003年第7期。

[19] 莫于川：《有限政府·有效政府·亲民政府·透明政府——从行政法治视角看我国行政管理体制改革的基本目标》，载《政治与法律》2006年第3期，第5页。

[20] 〔英〕哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店1997年版，第281页。

[21] 陈婉玲：《经济法权力干预思维的反思——以政府角色定位为视角》，载《法学》2013年第3期。

[22] 张宇燕：《经济发展和制度选择》，中国人民大学出版社1999年版，第254页。

[23] 种明钊、应飞虎：《经济人与国家干预法》，载《现代法学》2003年第6期，第5页。

[24] 刘文华：《经济法》，中国人民大学出版社2012年版，第54页。

[25] 梁治平：《国家、市场、社会：当代中国的法律与发展》，中国政法大学出版社2006年版，第7页。