第二章
危险废物管理的理念和原则问题

第一节
危险废物的环境社会治理理念

一、环境社会治理的含义

环境社会治理是指由政府和市场、组织和个人、主权国家和国际社会等多元主体按照合理的规则，从不同侧面、以不同的方式、立体化地参与环境保护，实现与环境有关的公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。环境社会治理是治理理念在环境保护领域的体现，是国家治理体系的重要组成部分，同时也是全球治理体系的重要组成部分。

环境社会治理的价值追求在于促进与环境有关的公共利益最大化。环境具有很强的公共性，大多数环境利益不具有排他性，不仅包括当代人的环境利益，也包括未来人的环境利益。

环境社会治理的主体应当多元化。环境社会治理的主体包括政治国家和公民社会中的各类主体，并且突破了主权国家的传统边界范围。除了政府继续发挥主导性作用之外，公民社会中的各类主体，包括污染者和普通社会公众、生产者和消费者、组织和个人，都应该并且能够在环境社会治理中发挥独特的作用。

环境社会治理需要秉承法治理念，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解与环境有关的各种社会矛盾。建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。[1]公平、有效的体制机制，是保障环境社会治理的重要前提。

环境社会治理的对象包括处于主权管辖之下的环境，也包括处于各国主权管辖之外的环境，甚至在一定程度上也包括他国主权之下的环境。各国对于处于本国主权之下的环境，具有组织、领导环境社会治理的权利。对于各国主权之外的环境，比如公海、大洋底土、南极、外空等，可以通过条约安排或者习惯国际法共同开展环境治理。随着全球环境的整体性被国际社会所认识，国际环境法和国际环境合作越来越深入到各国内部，将主权国家管辖之下的具有溢出效应的环境要素、行为也纳入全球环境治理的范围，因此他国的环境要素也可能构成环境治理的对象，并且其范围有扩大的趋势。当然，将他国环境纳入环境治理的对象范围，需要征得主权国家的同意，以和平、合作的方式进行。

环境社会治理具有合作、民主、协商等重要特征。“合作”至少包括两个层面。首先，治理体现了政治国家与公民社会的合作，善治是政治国家与公民社会的最佳关系。[2]其次，环境社会治理体现了公民社会内部各组成部分之间的合作，包括污染者和普通社会公众的合作。

二、中国对环境社会治理理念的逐渐接受

在中国，公共生活的组织理念经历了从管理（government）到治理（governance）的深刻转变。正是在此过程中，环境社会治理作为国家治理的一个组成部分，逐渐被执政党、国家和社会所接受，并深刻影响了与环境有关的立法、司法、执法、守法以及其他活动。

作为执政党，中国共产党关于公共生活的组织理念对于中国的政治、经济、社会、文化和环境具有深刻的影响。在中国共产党十八届三中全会之前，中国共产党高级领导人已经在多个场合表示从管理向治理的转变。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》旗帜鲜明地要求从管理向治理的转变，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。该《决定》提出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。为了实现这些目标和要求，应当改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。[3]这是中国共产党首次在中央全会决定和公报中正式提出“治理体系”和“治理能力”的概念，将其作为全面深化改革的总目标，并系统阐述社会治理体制创新的路径。该《决定》提出建立系统完整的生态文明制度体系、用制度保护生态环境，将社会治理的理念运用于环境保护中，为环境社会治理提供了政治理论基础。

2014年4月修订的《环境保护法》第一次在环境立法中集中体现了环境社会治理的思想。该法改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗、事后监管的传统方式，明确了政府、企业、个人在环境保护中的权利与义务，建立了参与机制，体现了多元共治、社会参与的现代环境社会治理理念：各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任，公民进行违法举报，社会组织依法参与，新闻媒体进行舆论监督。该法规定，国家建立跨区联合防治协调机制，划定生态保护红线，健全生态保护补偿制度，国家机关优先绿色采购；国家建立环境与公众健康制度；国家实行总量控制和排污许可管理制度；政府建立环境污染公共监测预警机制，鼓励投保环境污染责任保险。同时，也明确规定公民享有环境知情权、参与权和监督权，要求各级政府、环保部门公开环境信息，及时发布环境违法企业名单，企业环境违法信息记入社会诚信档案；排污单位必须公开自身环境信息，鼓励和保护公民举报环境违法。[4]

三、环境社会治理中的各类行动者及其角色

环境风险涉及面广、不确定性强，需要社会主体的广泛参与。环境法作为社会法的一部分，体现了以“个体和社会的意思共治”调整同求的社会连带关系。[5]危险废物作为环境法中极有可能是“最危险的部分”，更是导致了广泛的社会连带。

行政机关应突破了古典政府理论中守夜人的角色，以积极行动在环境社会治理中发挥关键作用。企业和市场机制应当在环境社会治理中发挥基础性作用。虽然环境问题的重要原因是现代工农业生产，但是“解铃还须系铃人”，环境问题的最终解决还是依赖企业主动、积极参与环境保护，转变生产方式。

法院是司法制度的核心，是法律制度的重要组成部分。法院的首要功能在于解决纠纷。除解决纠纷之外，法院还具有社会控制、规则确立、权力制约等方面的功能。[6]实践中，法院的其他功能和纠纷解决功能常常是一体两面。对争议当事人而言，法院裁决争议的过程即化解纠纷的过程。对国家和社会而言，法院裁决争议的过程则意味着对纠纷、冲突等不安定因素的消弭，使作为国家意志载体的法律和政策得以实现，使秩序得以修护和维系，从而加强了社会控制；法院在解决具体纠纷时对法律的解释，使法律规则进一步明确，促进了规则的确立；法院对具体纠纷的审理，特别是对涉及行政机关的行政诉讼案件或者其他案件的审理，在一定程度上约束了行政机关的权力。法院的这些功能对于环境社会治理具有重要意义。

当事人、律师以及其他法律主体都是环境纠纷、环境社会治理中的重要社会行动者[7]，对于环境纠纷的解决以及更为广泛的环境社会治理具有重要意义。在普通的私益诉讼中，当事人是纠纷的直接利害关系方，当然希望纠纷以对其有利的方式解决。即使在公益诉讼中，作为提起诉讼的当事人，也发挥着其他法律主体无法替代的作用。律师作为提供法律服务的专业人员，以其专业知识指导、影响当事人的行为。其他社会行动者包括社会组织、新闻媒体、普通公众也有可能对法院的工作产生间接的或积极或消极的影响。

四、环境社会治理理念对危险废物管理要求

不管危险废物的来源为何，危险废物管理都需要社会的多方参与。对于生活源的危险废物，如果通过专业化的公司收集，收集成本会非常高；如果社会公众能够自愿参与，则往往能够降低危险废物的收集成本。对于生产源的危险废物，也需要公众在规划的制定、建设项目的选址、环境影响评价、生产经营等环节的全程参与，以便加强环境风险沟通，避免因为风险沟通不及时、不全面而引起群体性事件，同时也可以提高环境应急的效果。政府应当以信息公开为基础，构建多方互动的机制，使社会的各类行动者都能够合法、合理、有序地参与危险废物的管理。

[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过），人民出版社2013年版，转引自http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html（2014年8月26日访问）。

[2] 俞可平：《社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石》，载《2004学术前沿论坛——和谐社会公共性与公共治理会议论文》，北京师范大学出版社2011年版，第96页。全球治理有五个要素：全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体、全球治理的对象以及全球治理的结果，参见俞可平：《全球治理的趋势及我国的战略选择》，载《国外理论动态》2012年第10期，第7页。需要注意的是，该文所指的全球治理的规制中的“规制”一词，是regime一词的汉译，是指规则体系的集合，与regulation具有不同的含义。

[3] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过），人民出版社2013年版，转引自http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html（2014年8月26日访问）。

[4] 吕忠梅：《〈环境保护法〉的前世今生》，载吕忠梅主编：《中华人民共和国环境保护法释义》，中国计划出版社2014年版，第20—21页。

[5] 王蓉：《环境法总论——社会法与公法共治》，法律出版社2010年版，第13页。

[6] 卢荣荣：《法院的多重面孔：中国法院功能研究》，西南政法大学2012年博士论文；〔日〕棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第1页；童兆洪：《司法权概念解读及功能探析》，载《中共中央党校学报》2004年第2期；李涛、王文燕：《司法功能的变迁及其在构建和谐社会背景下的因应选择》，载《安徽大学法律评论》2007年第1辑；〔美〕米尔伊安·R.达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第132页。

[7] 行动者是社会学上的概念，泛指所有参与互动的主体。在分析法律问题的形成和解决过程时，行动者的范围往往比法律关系的主体范围要大。这也意味着，法律关系的建立、变更和终止不仅仅涉及法律关系的主体，而且还涉及其他的人。