三、扩大驻外领事，抑或阻止内地开放——1887年《来往照会》之后的半个世纪

1．《恭思当条约》和《来往照会》

恭思当吸取戈可当的“失败”教训，再次和清政府交涉条约。恭思当曾担任国会议员和内务部长官（1880年5月—1881年11月），1887年和清政府缔结新条约（《恭思当条约》）后，被任命为首任印度支那总督。到越南赴任时，恭思当不是戈可当那样的“黄毛小子”。恭思当的交涉原则是在边境问题上满足清政府，在贸易方面迫使清政府让步。⁽⁶²⁾当时，清政府负责条约交涉的不再是李鸿章，而是总理衙门（全权大臣是庆郡王奕劻和孙毓汶）。

恭思当和总理衙门交涉的结果是，1887年6月26日缔结了《中法续议界务商务专条》（通称《恭思当条约》）。《恭思当条约》对于《戈可当条约》没有规定的边境、通商等诸问题达成了一致意见，规定开放广西省的龙州和云南省的蒙自、蛮耗作为边境通商处所（第二条），给法国、越南商船在松吉河、高平河的航行权（第六条）。但是，《恭思当条约》对于《戈可当条约》第五条关于协议领事设置地点的具体问题，却只字未提。条约签订的三天前（1887年6月23日），恭思当和总理衙门（庆郡王奕劻、孙毓汶）互换了如下《来往照会》（换文）。

①目前中国暂不执行《天津条约》、《戈可当条约》规定的在越南北部设置领事的规定。

②直到中国在河内、海防设置领事，法国方可在云南、广西两省省会设置领事。

③中国同意法国在龙州、蒙自设置领事，在蛮耗设置领事属员，同时这些城市也是陆路通商场所。以上条款不适用于上海等通商港口设立租界。⁽⁶³⁾

规定如清政府不行使《天津条约》、《戈可当条约》获得的驻越南领事设置权，法国就不能在云南、广西省会设置领事，另外，也保证了法国无法在《恭思当条约》开放的龙州、蒙自、蛮耗设置租界。围绕《恭思当条约》的中法交涉，没有像《戈可当条约》时那样的谈判记录，不清楚详细交涉过程。然而，通过总理衙门与李鸿章之间的来往书信和电报等，可以确认中法两国的交涉过程和清政府的决策过程。⁽⁶⁴⁾

据悉，首先提出双方不行使《天津条约》、《戈可当条约》中两国获得的领事设置权的是法国⁽⁶⁵⁾。1886年9月下旬，恭思当到达天津，并与李鸿章多次会谈。他告诉李鸿章说：《戈可当条约》没有通过法国议会批准，我来是为了进行再次交涉。李鸿章回答说，“我已画押，勿庸再议”⁽⁶⁶⁾。恭思当离开天津后直接去了北京，开始和总理衙门进行交涉。云南—越南边界划定作业结束后，正式开始了条约的再交涉。⁽⁶⁷⁾首先，恭思当向总理衙门提出了条约改定要求，总理衙门在和李鸿章协商的同时开始了和恭思当的交涉。

中法双方不行使领事设置权的条款最初由法国提出，恭思当要求从条约正文删除暂缓设置领事的条款，李鸿章从总理衙门听说后主张“领事缓设不可删”⁽⁶⁸⁾。李的目的是，虽然认识到“一时本难即派”的现状⁽⁶⁹⁾，但条约正文明确规定清政府暂时停止设置领事，法国需承认对越南华人免除人头税及越南国王再次向清朝进贡。⁽⁷⁰⁾之所以突然提及再次进贡，是因为前一年（1886年）7月中英缔结的《缅甸西藏协定》（《缅甸条款》）中，商定和英国合并的缅甸需向清朝“每届十年派员”⁽⁷¹⁾。

1887年4月，交涉开始涉及具体的条文内容。当时总理衙门要求李鸿章与恭思当的交涉，总理衙门指定的清朝计划设置领事的地方包括西贡。⁽⁷²⁾关于清朝计划设置领事的地方，1885年《天津条约》规定是越南北部的“大城镇”，1886年《戈可当条约》规定是“河内、海防”和越南北部的其他“大城镇”。那么，为什么突然加上了越南南部的“西贡”呢？原因之一就是曾纪泽加入了当时的交涉。《恭思当条约》缔约前后，曾纪泽频繁和恭思当会谈，多次参加条约和《来往照会》草案的协议⁽⁷³⁾。曾纪泽作为驻英公使在欧洲驻扎八年，1886年5月，曾纪泽把驻英公使的职务交给继任者刘瑞芬，11月回国，12月就任总理衙门大臣。曾纪泽到欧洲上任后不久就指出，西贡乃“欧亚冲道，中国流寓之民既逾三十万人”，向总理衙门呈报指出应该在西贡设置领事。⁽⁷⁴⁾然而，在实际换文时，却把“西贡”改成了“海防”，这和换文最后阶段无视曾纪泽的意向有关。⁽⁷⁵⁾

后来，中法通过换文确认了两国互相推迟设置领事的决定。在最终缔结的《商务专条》中，关于中国内地的开矿权和制造工业权等悬案，清政府成功拒绝了法国的要求，总理衙门认为“因彼肯让界务，我亦允于商务少为通融”⁽⁷⁶⁾，为了在边境划定交涉中居于有利地位，清政府在通商方面对法国做了让步。清政府关于领事设置的“让步”是在对内外权益整体平衡中达成的决断。⁽⁷⁷⁾

对法国来说，承认清政府在越南的领事设置权就是否定清朝对越南的宗主权。一方面，在条约上明文规定清政府的领事设置权，就可以否定清朝的宗主权，另一方面，清政府往越南派遣领事，不利于法国的殖民统治，在印度支那殖民地成立（1887年11月）之际，法国对后者的担心日益强烈。这就是1887年6月法国提出换文的缘由。

2．之后的交涉（1895—1909年）

从持续近半个世纪的中法交涉来看，曾纪泽对1887年换文的“担心”（曾纪泽于1890年4月在任职期间病逝）便可以理解。关于19世纪末20世纪初驻越南领事设置问题的经过，袁丁已有相关研究⁽⁷⁸⁾，本文在此基础上进行若干补充并进行简单论述。

1895年秋甲午战争结束后，法国控诉越南华人设置“行规”（同行间的规矩）限制法国商人的活动，为此，中法进行了交涉。总理衙门以此为契机，再次要求在越南设置领事，主张如果不设置领事，就无法管束海外华商；根据1886年的条约，清政府可以在河内和海防设置领事，若法国按此条约同意清政府在河内和海防设置领事的话，将有益于中法两国商务。⁽⁷⁹⁾然而，法国认为1887年的换文已经解决了领事设置问题，对总理衙门的要求未予理睬。

义和团事变之后，中法再次讨论设置驻越南领事问题。1903年驻法公使孙宝琦在上奏的赴任报告中提及，应该在法国领地西贡、海防、河内、马达加斯加岛等地设置领事。⁽⁸⁰⁾1905年法国对清政府表示，清政府要求的对华人免除征税问题由印度支那总督决定，法国本国政府不予干涉。于是，孙宝琦派遣部下驻法三等参赞严琚（严复长子）和恩庆（当时为候选主事）到越南各地调查当地华商实际情况。⁽⁸¹⁾当时严琚会见了印度支那总督，要求撤废对华人征税一项，没有收获。回国后，严琚向商部报告了越南当地的情况，并建议应遵照1885年和1886年中法条约，尽快在华人聚集的海防和西贡设置领事。商部赞同严琚的建议，要求由驻法参赞晋升为驻法公使的刘式训紧急处理领事设置和人头税问题。严琚和商部的积极态度打动了刘式训，可是外务部的态度却很暧昧，刘式训首先询问了外务部的意见。1906年8月，外务部终于表明了意见。要点包括如下三条：

①中法条约已经承认清政府的领事设置权，清政府在河内和海防设置领事是法国在昆明和桂林设置领事的交换条件。

②条约上没有在越南南部西贡设置领事的条款，外务部和法国驻华公使协商时，曾把从越南边境运输云南产鸦片作为交换条件反复交涉，都没有结果。

③西贡商务繁盛，各国均设置了领事，法国不可能只阻止清政府设置领事。

外务部建议首先在西贡设置领事，暂时搁置在河内和海防设置领事的要求。⁽⁸²⁾因此，刘式训向法国外相提出在西贡设置领事的要求。法国则以需要调查为由不断拖延。

1907年4月，前闽浙总督丁振铎在奏折中提到云南—越南铁路已延伸至云南，边境地区的中法关系非常重要，设置驻越南领事问题不能再搁置，要求紧急设置领事。⁽⁸³⁾5月，朝廷命令外务部处理领事问题，外务部向法国外交部提出了新议案，在河内设置领事兼管海防，1886年条约规定的设置驻海防领事改为设置驻西贡领事。⁽⁸⁴⁾然而，法国拒绝了该提案。12月，两广总督张人骏致电外务部称，孙文等革命党在中越边境频繁发动武装起义，要求清政府迅速和法国交涉达成协议，在越南设置领事。⁽⁸⁵⁾

1907—1908年，农工商部侍郎杨士琦实地调查了“南洋”各地，回国后在1908年4月的奏折中要求在西贡和河内设置领事馆。6月，广西巡抚张鸣岐上奏，革命党把河内、海防作为据点，法国当局没有取缔革命党。因此，他主张迅速在河内、海防设置领事。同时张鸣岐控诉了法国的无理要求，虽然法国没有在云南省会（昆明）设置领事，然而法国驻蒙自领事却常驻昆明，实际已等同设置。桂林不是通商处所，和法国没有商务往来（没有必要设置领事）。⁽⁸⁶⁾

1909年7月，驻新加坡总领事左秉隆向农工商部提交了报告书，汇报说在越南的革命党员破坏清政府设立的越南华侨商会，若不紧急设置领事进行维持、保护的话，华侨的商务将受重创。鉴于此，农工商部请求外务部促进设置领事交涉。⁽⁸⁷⁾1909年4月，清政府和法国交涉“滇路”（云南·越南铁路）问题之际，外务部命令驻法公使刘式训：作为“滇路”问题“让步”的交换条件，要求法国同意清政府设置领事。因此，刘式训把交涉目标集中在领事设置问题上，关于华人人头税的问题放到了最后处理。同年12月，刘式训向外务部报告了交涉结果。法国以①还清“滇路”赔偿，②以开放昆明作为通商处所为条件，同意清政府在越南开设领事馆。⁽⁸⁸⁾清政府支付20万两“滇路”赔偿后，法国驻华公使向外务部发表照会，“如欲迅速协商在河内设置领事之事，不可再延迟了。法国人对设置领事问题没有异议”⁽⁸⁹⁾。然而，交涉还没开始，就发生了1911年辛亥革命。

综上所述，甲午战后至辛亥革命的中法交涉中，双方均以1886年的条约和1887年的《来往照会》为根据，不断应对无休止的争论，到了民国时期这种争论仍在持续。

3．越南领事问题的解决——1930年《规定越南及中国边省关系专约》

为了结束这种无休止的争论，1930年5月16日中法缔结了关于越南问题的新条约《规定越南及中国边省关系专约》（11条）（法国驻华公使和国民政府外交部长王正廷⁽⁹⁰⁾在南京签订，1935年7月22日生效）。条文如下：

第一条　光绪十二年三月二十二日（西历一八八六年四月二十五日）在天津订立之《中法陆路通商章程》（《戈可当条约》）、光绪十三年五月六日（西历一八八七年六月二十六日）在北京订立之《续议商务专条》（《恭思当条约》）、光绪十三年五月三日（西历一八八七年六月二十三日）在北京互换之关于《续议商务专条》之换文，及光绪二十一年五月二十八日（西历一八九五年六月二十日）在北京订立之《商务专条附章》一律废止，终止其效力。光绪十一年四月二十七日（西历一八八五年六月九日）在天津订立之中法新约（《天津条约》）内第四条、第五条及第六条内所载之各规定，亦一概废止。

第二条　广西省之龙州城、云南省之思茅城、河口城、蒙自城，继续作为中国及越南陆路边境通商之地。

第三条　中国政府得在越南之河内或海防及西贡派驻领事，法国政府得继续在前条所载各地点派驻领事。领事馆、副领事馆之领袖及代理馆务人员，与其他服务领事馆人员，应由委派国之本国人民充任之，并不得经营工商业事务。⁽⁹¹⁾

原清政府与法国根据各自主张提出的条约、章程、换文一律废止，法国同意中国在越南设置领事的主张。法国之所以承认中国的主张，是因为法国“仔细研究在荷兰领地东印度、菲律宾、（英国领地）海峡殖民地、香港等地设置的中国领事馆的实际情况后，认为没有危害”⁽⁹²⁾。1935年随着条约生效，同年中国设置驻西贡领事，第二年设置了驻河内领事。

最后，援引Levasseur关于1930年代法国印度支那殖民地华侨统治政策的论述，由此可以看出法国对中国官民领事设置要求的冷淡态度，而且可以理解领事设置交涉从1885年中法战争结束历时半个世纪的原因。

中文报纸对领事寄予过高的期待。他们认为领事会终结他们所受的虐待（他们认为是虐待）。实际上，这是对领事职能的误解。领事不能干预法国民政。并且，帮长不能妨碍一切领事活动，也不能超出领事的权限。中国领事不会无视本国国民的利益，反而会维护国民利益，他们按照国际惯例，不引起有违中国与印度支那友好关系的愚蠢斗争。有的报纸期望领事会采取这种态度。⁽⁹³⁾