一、衢州基层治理现代化实践研究背景

（一）理论背景

1．不同层次“治理”的含义

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。［1］国家治理体系与治理能力现代化建设，成为我国全面深化和推进改革历史进程的定向指南针。在十八届三中全会的《决定》中，“治理”是关键性概念，从国家治理、政府治理、社会治理，到事业单位法人治理、公司法人治理、学校内部治理、社区治理，“治理”概念在《决定》中被直接、明确提及24次之多。不过，这些不同层次上的“治理”概念，在学术定义和内涵认识上呈现多样性，迄今尚未形成普遍认同和共识。在全面深入推进国家治理现代化的深刻历史进程中，基本认知的歧义却可能成为改革共识的思想困难，从而使得全面深化改革实践面临路径选择和实施方案的分歧或阻碍。因此，基于我国国情、政情、社情，科学解析国家治理、社会治理、基层治理等概念的内在含义，是贯彻落实全面深化改革，推进国家和基层治理现代化的认识基础，也是本报告的研究起点。通过对下述概念的解析，本篇研究侧重于基层社会治理的内容。

（1）国家治理

在中国传统政治思想中，国家治理通常是指统治者的“治国理政”，其基本含义是统治者治理国家和处理政务。西方的“治理”概念原为控制、引导和操纵之意。20世纪末，西方学者赋予“治理”新的含义，主张政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理等政治和治理多元化，强调弱化政治权力，甚至去除政治权威，期望实现政府与社会多元共治、社会的多元自我治理。［2］在此基础上，西方治理理论提出“善治”的理念，即以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效为标准和规范，缓和政府与公民之间的矛盾。因此，在今天的西方学术话语语境中，“治理”一词主要意味着政府分权和社会自治。［3］

而我们社会主义国家治理，既在本质上区别于中国传统统治者的国家治理，又在价值取向和政治主张上区别于西方的治理理论及其主张。中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放以来，中国共产党人逐步明确，国家治理的总体战略是党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合，即“党领导人民有效治理国家”，［4］国家治理的基本含义可以总结为中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。

（2）社会治理

社会治理有广义和狭义两种概念。前者是指社会领域的治理，即“五位一体”总体布局中的社会建设，主要包括社会民生建设和社会管理创新两大任务。后者指的是在党委、政府领导下，统筹并依托社会各方力量维护社会和谐稳定的一项系统性工程。［5］

十八大以来，中国社会治理的基本体系初步形成。具体来看：一是建设更高水平平安中国的社会治理总目标，确保社会既充满活力又和谐有序；二是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制；三是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的社会治理方式；四是打造共建共治共享的社会治理格局。［6］

（3）市域治理

市域治理是国家治理在市域范围内的具体实施和浓缩反映，是依托具体的城市区域而发生的治理活动的统称。［7］市域治理需要一个依托城市区域作为群众公共活动的地理空间载体，政府、企业、社会组织和居民等多元主体基于特定的制度安排，针对公共事务管理和公共服务提供等，通过共同参与的方式进行合作、协商，实现在城市区域内的公共利益与私人利益相调和的动态过程。具体到我国，市域治理一般指的是在党委的主导下，政府部门、专业机构、企事业单位、社会组织和城市市民等主体依照国家法律和相关规则共同参与城市公共事务管理的过程。［8］因此，市域治理是我国已有的国家治理在市域范围的自然延伸、具体实施与因地发展。

（4）基层治理

基层治理是对基层地区的治理，城市的社区治理、农村的村落治理都属于基层治理范畴。基层治理涉及面宽、量大、事多，直接面对群众，在整个国家治理体系中占有重要位置。基层治理是国家治理的基石，国家治理现代化离不开基层治理现代化。基层治理是否有效，直接决定着经济社会是否能持续发展、繁荣和稳定。

从治理现代化的实现路径来看，国家治理必须依靠基层治理才能得以实现。因为国家治理在管理层级上无法触及基层社会，只能通过自上而下的层层“施政”来实现对社会公共事务的管理。但是，因其无法触及社会系统的底端，所以仅仅依靠国家层面的“施政”手段是无法达到社会“共治”的。从这个意义上而言，基层治理是落实国家治理目标的重要依托和基础，基层治理体系的现代化水平决定了国家治理体系的现代化水平，基层治理能力也制约着国家治理能力的提升。

2．我国国家治理理论从控制、管理到治理的变迁

在中国传统政治思想中，国家治理是指统治者的“治国理政”，如老子所说的“治大国如烹小鲜”。中华人民共和国成立以来，我国国家治理理论经历了从“计划管理”到“社会管理”再到“社会治理”的三次突破。

第一次理论突破是中华人民共和国成立后至改革开放前的“计划管理”模式。面对旧中国一盘散沙的社会状态和中华人民共和国成立后复杂的国内外局势，为提升社会凝聚力、建立起高度统一的社会秩序，我国在逐步建立社会主义计划经济体制的同时，建立了以严格计划管理为主要特色的治理模式。其主要特点是政府全能的社会管理，以单位为基础的从业人员管理，以街区为基础的城市人员管理和以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础的社会流动管理。计划管理模式的实施极大地增强了国家对社会的组织动员能力和控制能力，但由于政府包办一切社会事务，所有社会成员被管理在相对封闭的“单位”之中，社会缺乏自我组织、自我管理、自我调节的机制，整个社会缺乏活力和创造力。

第二次理论突破是改革开放至十八大以前的“党政主导型”社会管理模式。改革开放以后，随着经济体制改革的不断深化，我国经济社会结构发生了巨大变化，因应改革开放之后的经济社会发展需要，我国治理模式逐步从改革开放之前的计划管理模式演变为与社会主义市场经济相适应的社会管理模式。2004年，党的十六届四中全会在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2006年10月，党的十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，要“创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。2007年10月，党的十七大报告明确提出要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，要“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。

第三次理论突破是十八大以来的“社会治理”模式。2012年党的十八大将社会管理模式概括为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，目标是“保障改善民生、扩大公共服务、完善社会管理、促进社会公平正义”。这一表述在完善我国社会管理理论体系的同时，也为我国治理理论从“社会管理”跃升到“社会治理”奠定了基础。［9］2013年，党的十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，将“创新社会治理体制”作为推进“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成，明确提出了“创新社会治理体制”和“提高社会治理水平”的总体要求，首次提出了党委领导、政府主导、社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的系统治理机制与方式。至此，我国国家治理理论从计划管理、社会管理跃升到社会治理。

习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”“要继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国，进一步增强人民群众安全感。”从社会管理到社会治理，“一字之变”是对现实变化和时代特征的精准把握。

（二）时代背景

1．落实十八大、十九大精神的具体体现

党的十八大为我国治理理论从“社会管理”跃升到“社会治理”奠定了基础，十八届三中全会将“创新社会治理体制”作为推进“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成，党的十九大把建设平安中国、加强和创新社会治理上升为基本方略，进一步强调“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”。这一新格局的提出既符合解决我国当前社会主要矛盾的需求，也是人类历史发展进程中应对新问题、新风险的必然选择。

2016年由世界经济论坛发布的《全球风险报告》提出，未来全球面临的风险与传统的风险相比更加不可知与不可确定，需要在全球区域加强合作和交流，以构建“弹性社会”为目标，改革和完善现有的社会管理体制。“弹性社会”强调社会有机体的和谐与有效流通，社会各阶层之间、制度体系与社会元素之间的有机结合。十九大提出的社会治理新格局与“弹性社会”的要义和战略目标有着异曲同工之处，而且为如何构建弹性社会指明了方向。这既是对党的十八大以来我国社会治理经验的总结，也为新时代社会治理改革创新指明了方向、提供了遵循。在十九大报告中，习近平总书记指出，中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。

在这样的大背景下，衢州对基层治理体系进行系统设计，响亮提出打造“中国基层治理最优城市”的目标，就是把衢州放入全国坐标系中来考量，积极为中国的基层治理探路，为中国治理提供基层之治的衢州方案。

2．践行总书记对衢州“八大嘱托”的实际行动

习近平总书记主政浙江期间，先后8次到衢州调研，结合衢州各个时期的发展任务，相继提出了“成为全省经济发展新的增长点”“打造四省边际中心城市”“成为全省经济向中西部邻省拓展的一个桥头堡”“推进山海协作工程上新水平”“让南孔文化重重落地”“努力把生态优势转化为特色产业优势，依靠‘绿水青山’求得‘金山银山’”“营造亲商安商富商的投资环境，吸引更多的外来投资者到衢州创业发展”“抓好以党组织为核心的基层组织建设和干部队伍建设，形成全方位覆盖基层的工作网络”这“八个嘱托”。这“八个嘱托”分别涵盖了党的建设、经济、文化、治理、生态等，是总书记对衢州的殷切希望，衢州党员干部有责任把“八个嘱托”坚决落实到各项工作的谋划、部署、推进中，一张蓝图绘到底，一以贯之干到底，奋力书写好践行总书记“八个嘱托”的新答卷，续写好“八八战略”在衢州的新篇章。以系统思维谋篇布局融合推进衢州市域基层治理，打造中国基层治理最优城市，正是衢州贯彻落实总书记“八个嘱托”的实际行动。

3．破解基层治理难题的现实需要

改革开放以来，以促进经济增长为核心、快速实现城镇化为目标的国家现代化过程，在造就了经济高速发展与社会综合发展的结构性失衡的同时，也给基层治理带来了失序和冲突。总体而言，现阶段中国在社区人口构成、组织形式、阶层与价值观念等方面发生的变化，深刻影响并改变着传统基层社会管理的方式，使我国基层社会治理呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点，对基层治理适应能力建构与秩序重建提出了挑战。例如，传统的管理手段滞后，适应不了新形势要求；党建功能弱化，党委、政府发动群众的组织力降低，基层党建与治理出现了“两张皮”现象；基层党委、政府与基层群众出现了“断层”问题等，都对我国推进基层治理能力现代化提出了更高的要求。

针对当前基层治理的诸多难题，衢州市系统设计了以基层治理“四大五加”总体架构和以“主”字型运行架构为主要内容的基层治理体系。目前，这套体系已经在衢州全市域重重落地，并在重点工作推进、重大项目攻坚、联系服务群众、维护社会稳定、精神文明建设，特别是在农民建房风貌提升、全域土地综合整治、土地征迁项目推进、基层社会平安稳定、全国文明城市创建等中心工作中得到了实战检验。衢州市基层治理实践，为破解我国基层治理难题提供了一个典型的系统性改革样本。

（三）研究意义

推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开两条必不可少的实现路径：一是顶层制度设计，二是基层经验的提炼。如前所述，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对社会治理规律的认识，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，着力从优化顶层设计的角度促进社会治理效能提升，树立了“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”的原则，为新时代社会治理实践提供了根本遵循。然而，把新的社会治理理念落到实处，转化为改革的丰硕成果，还少不了对基层经验的提炼。

回顾一系列具有时代意义的变革，无不是实践走在理论之前，如农业的家庭联产承包责任制、乡镇企业的异军突起、经济特区的开辟、社会主义市场经济体制的探索等，都是实践先行。社会治理本质上也是一项实践活动，基层社会治理实践真正“到群众中去”，既为顶层设计提供经验和依据，又是顶层设计实施的落脚点。

近年来，各地的社会治理创新实践活动从来就没有停止过，各自根据当地的具体情况进行着多方面的探索。各种模式、各种样本、各种经验层出不穷。其中，衢州市在继承与发展“枫桥经验”的基础上，构建了“主”字型现代化基层治理体系，探索社会治理的长效机制，趟出了一种社会治理的新模式。本报告希望通过系统分析衢州社会治理的创新实践，总结其重要经验及现实启示。可以肯定，这一根植于中国大地的伟大实践，具有旺盛的生命力，必将为新时代社会治理理论创新提供充分的营养，也为各地社会治理提供一种新的思路和样本。