三 缺乏顶层设计之弊：渐进式改革及其局限

渐进式改革是中国经济改革道路的最主要特征，是中国改革取得成功的宝贵经验。渐进式改革不是表现为首先打破旧的体制，而是首先在旧体制的“旁边”或“缝隙”中发展起新的体制成分。随着这种新体制成分的发展及其在整个经济中所占比重的扩大，逐步地深化对旧体制的改造。这种改革采取先易后难、先表后里的方式，在旧有制度的框架内审慎推进改革，具有在时间、速度和次序选择上的渐进特征。也因为如此，新旧体制在一段时期内的并存是渐进改革的重要特征。而对旧体制的容忍，一方面是在改革初期适当维持既得利益以减少改革所面临的社会阻力的需要，另一方面，新体制的成长不会在一夜之间完成，因此也是实现体制平稳转轨的需要。渐进式改革内容丰富，主要概括为双轨过渡与试验推广（或摸着石头过河）。40年来，中国能实现经济持续高速增长并保持稳定的政治局面，很大程度是与中国实施了渐进式改革分不开的。

不过，在肯定渐进式改革取得巨大成果的同时，也应看到这种模式充满着“改良主义”的色彩，即在不彻底否定旧体制的前提下逐步引进市场因素。中国改革基本上遵循了一条“周边推进”的战略，先处理一些容易解决的问题，将最难处理的问题放到最后来解决。这种做法具有稳健的一面，但也带来很多挑战。

首先，双重体制的摩擦。与激进式改革相比，渐进式改革的最大弱点是改革的不彻底性和持久性。所谓“长痛不如短痛”就是对此而言的。改革开放40年，中国的市场化程度已有很大的提高，但旧体制的痼疾却未得到根治，如政府与市场关系未能理顺，政府干预所造成的扭曲仍在很多领域存在，由此所带来的低效率及政府隐性担保导致的道德风险正在使得经济体积累的风险加剧。

其次，不同领域的改革未能协同推进。改革的“协同推进”，是指各领域改革同时逐步展开，而不是等一个方面的改革搞完再搞另一个方面的改革。并且，各领域内同时推进的改革要尽可能地相互协调，相互促进，而不是相互阻碍。如果各领域改革不能协同推进，就会互相掣肘进而影响整个体制的效率。随着经济更具市场导向，已推行改革的某些经济领域会因其他领域的改革滞后而面临风险。例如，汇率控制比十年前更为松动。在资本流入国内之际，对外汇市场大规模干预，有可能造成金融体系内资产负债表严重失衡（尽管这一矛盾在近两年随着国际收支格局的变化和本币升值压力的减轻，以及央行基本退出常态式外汇市场干预，而有所缓解）。同样，随着自由化的发展，由政府支撑的银行业承担另一轮坏账的风险将上升。而且，金融系统高效率运转的许多制约因素是互相关联的。因此，改革需要一个综合方法。中国在40年里取得了巨大进步，但仍有很长的路要走。中国应坚持试错法，但应采取更大胆的尝试。“现在可能该超越摸着石头过河了，而是应在改革道路上迈出更大的步伐。”^[3]就当前中国而言，金融改革与政治改革需要及时跟进。

再次，不平衡战略带来的问题。“渐进式改革”选择的是局部的、不均衡的、由点到面的路径。这种路径选择从一开始就决定了经济发展的不平衡，允许一部分人先富起来，先富带动后富，最后实现共同富裕。而改革开放至今，“先富”已经多有体现，但离共同富裕还有很长的距离。从城乡发展来看，虽然改革的突破口是从农村开始的，但为了推进工业化进程，采取优先发展城市的战略。结果造成城市与农村出现“二元经济”，农村发展长期滞后，并且与城市差距不断拉大。尽管近年来有所缓和，但绝对差距仍然很大。从地区发展来看，由于沿海地区拥有一系列优势，所以走到了改革的前沿，成为改革的最大受益者，然而中西部地区长期落后，两者差距大。虽然国家实行了西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先等战略，但地区发展不平衡在短时间内还无法从根本上得到改变。还有，随着经济的发展，社会收入分配和公平的问题也日益凸显，这些都将成为影响社会经济正常、有序发展的阻碍。

以上问题表明渐进式改革也有其局限。这一局限的根本表征在于没有从总体上对改革进行顶层设计，改革缺乏协同性、系统性、全面性，从而使得不同领域的改革有快有慢，有的改了有的没有改，于是导致体制性套利，滋生出一大批既得利益者，并使得进一步的改革障碍重重，全面而彻底的改革难以推动。