第二节 改革开放初期的城市化转向

1978年12月18日至22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议在北京举行，全会批判了“两个凡是”的错误方针，确定了解放思想，开动脑筋，实事求是，团结一致向前看的指导方针，果断停止了以阶级斗争为纲的政治路线，做出了把全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。十一届三中全会是党在新中国成立后最具有深远意义的伟大历史转折，是党在思想、政治、组织等领域的全面拨乱反正，从此经济和社会生活开始逐步转入正轨，开启了改革开放的历史新时期。

一、改革开放初期的城市经济

改革开放之前，农村人口占绝大多数，农业经济是国民经济的主体，国家改革的重心在农村。从1958年开始，全国农村开始实行“政社合一”的人民公社制度，在生产资料所有制方面实行“一大二公”（即规模大，公有化程度高），“一平二调”（即平均主义和无偿调拨物资），特别是在“文化大革命”期间，片面强调“以粮为纲”，“割资本主义尾巴”，基层生产单位没有自主性，农业生产缺乏责任制，分配上奉行平均主义，挫伤了农民的生产积极性，阻碍了农村生产力的发展。直到1978年，全国还有1亿多农民没有解决温饱问题。

改革开放是从农村开始的。党的十一届三中全会后，改革的重点在农村。为了解决紧迫的温饱问题，一些地方的农民开始了大胆改革。1978年11月24日晚，安徽凤阳县梨园公社小岗生产队的18户农民，冒着风险在大包干的契约上摁下手印，开始了家庭联产承包责任制的探索。推行家庭联产承包责任制，恢复了以家庭为单元的农业生产模式，突破了抑制和束缚农民增收的条条框框，极大地激发了农民的生产积极性，农业劳动生产率大幅度提高，初步解决了农村普遍存在的温饱问题，缓解了农副产品长期供不应求的局面，也解放了大量的农村劳动力。这为其后乡镇企业的兴起以及城镇化的发展奠定了人力和物质基础。

全面推行家庭联产承包责任制，使经营成果与生产者的利益紧密挂钩，克服了人民公社化体制下“大锅饭”的弊病，极大地调动了农民的生产积极性，农业生产率明显提高，促进了农业生产的迅速增长，粮、棉、油、肉等主要农产品连年增长。与1978年相比，1988年单个农村劳动力创造的农村社会总产值增长了1.8倍，平均每年增长10.9%。随着农村产业分工的发展，广大农民开辟了新的生产门路，发展多种经营，比如投入林、牧、渔等生产，转入小工业和集镇服务业等。

根据1984年中央1号文件，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商或从事服务业的农民自理口粮到集镇落户。1984年，中国的城市化率达到23.01%。1984年10月13日，国务院发布了《关于农民进入集镇落户的通知》，要求各级人民政府积极支持有经营能力和有技术特长的农民进入集镇经营工商业，公安部门、粮食部门、工商部门都要及时跟进管理措施。这些规定打破了从户籍上限制农民进城的旧规定，不少农民进入城镇务工和经商，也进一步带来了城镇经济的蓬勃发展。

自古以来，集贸市场都是市场经济的摇篮，它既能促进物资和产品的流动，带来经济的繁荣，也可以为普通老百姓提供谋生的道路。改革开放前，在广大的农村地区，实行统一经营，集中劳动，统一分配，吃大锅饭。农民缺少生产自主权，自留地被收归集体，家庭农副产业无从发展，农民自己养鸡养鸭养猪都是不允许的，都要被当作“资本主义尾巴”被割掉。农村集市贸易被当作资本主义批判，正常的集市贸易活动被当作投机倒把，给予严厉打击。生产队和农民的计划外农副产品不能上市，不能公开买卖，集市交易萧条冷落，社会经济一潭死水。

早在1955年，部分北京青年响应党的号召，到黑龙江荒无人烟的北大荒艰苦创业，开启了知识青年“上山下乡”的历史。1962年，农垦部成立安置办公室，开始在全国范围内有组织有计划地推行“上山下乡”。“文化大革命”开始后，全国范围内迅速掀起了轰轰烈烈的“上山下乡”高潮。“到农村去，到边疆去，到祖国最需要的地方去”，成为广大知识青年共同的追求与梦想。从1968年到1978年，先后大约有2000万城镇知识青年或者插队落户到农村地区，或者奔赴新疆、云南和北大荒等农场开荒垦殖。由于涉及人数多，时间跨度大，知青问题是政治问题，也是社会问题，还是经济问题，一度成为悬而未决的老大难问题。

1978年10月31日至12月10日，根据中共中央的决定，国务院在北京召开全国知识青年“上山下乡”工作会议，总结了16年来城镇知识青年“上山下乡”正反两个方面的经验，确定了新的历史条件下统筹解决知识青年问题的方针、政策和措施。12月12日，中共中央政治局讨论和通过了两个文件，即《全国知识青年上山下乡工作会议纪要》和《国务院关于知识青年上山下乡若干问题的试行规定》（又叫《知青工作四十条》），文件肯定了知青“上山下乡”取得的成绩，也指出了知青工作存在的问题，这标志着知识青年“上山下乡”政策的重大历史转折。

1978年底，停止了知青“上山下乡”。1979年，最早从云南西双版纳的国营农场开始，知青返城风潮迅速波及全国各大垦区。到1980年，先后有1700余万知青返回到他们过去出发的城市。这1700万人口相当于当时城市人口总数的1/10。如何解决这么多返城知青的就业问题，成为摆在党和政府面前的现实难题。虽然有部分父母提前退休，让子女顶替其上岗，但城市中待业的知青还是越来越多。正是在这个背景下，返城知青中冒出了大批个体户：修车、修鞋、补锅、照相、缝衣、开小吃摊等。知青返城的大潮催生了城市个体私营经济的发展。1978年，全国城镇个体户有14万户，1979年发展到31万户，1980年又增加到80.6万户。从1978年至1986年，个体户数量年均增长74.6%，1986年达到1211万户。

借着改革开放的东风，国家再次开放集市贸易。1979年，农村集市贸易得到恢复。各地政府开始组织物资交流会，许多传统的集市交易（庙会）逐渐恢复，集市贸易的点越开越多，交易规模也日益扩张，发挥了拾遗补缺的重要功能。据1982年8月27日的《河北日报》报道，河北省城乡集市贸易点已有1700多个，基本上恢复到1965年的水平，1981年集市成交额为12亿元，比1962年增长了1.57倍。这个时候的集贸市场主要是以经营满足人民群众日常生活需要的副食品为主，一些原来主要靠国家指令性计划供应的日用小商品也开始出现。当时的集市交易多是以街为市场，以路为集，设施也比较简陋，持续时间也比较短。

1980年发布的中共中央第75号文件，正式确认了“包产到户”与“包干到户”（简称“双包制”）的“合法地位”。1982年1月1日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。1983年的第二个“一号文件”从理论上阐述了家庭联产承包责任制的合法性，提出要稳定和完善农业生产责任制。1984年的第三个“一号文件”强调要继续稳定和完善联产承包责任制，特别是明确提出农村要发展商品生产。1985年的第四个“一号文件”决定全面取消实行了30年的农副产品统购派购的制度，不再向农民下达统派购任务，按不同情况实行合同订购或进行市场收购。中央一系列重大政策的出台，推动了农村经济的发展，也推动了商品经济的发展。

从农副产品流通体制、日用工业品流通体制再到生产资料流通体制等，各个领域的市场化改革齐头并进，为市场经济的生根发芽进一步开辟了空间。在计划经济时期，工商业产品主要实行统购包销制。随着流通体制改革的推进，逐步确立了统购统配、计划收购、订购、选购、商业代批代销、工商联营购销等多种形式。比如实行多种形式的购销体制，1981年，日用工业品的计划管理范围由原来的131种减至35种；调整购销日用工业品的种类，1984年商业部管理的计划商品由原来的135种减少到26种；实行工业品价格管理改革，放开小商品价格，1982年放开了160种（类）小商品价格，1983年9月再次放开350种（类），1984年小商品的价格实行全部放开。

各项改革举措的推进，特别是取消工业品的统购包销制度和农产品的统派购制度，进一步放宽长途贩运政策，放开计划管理的商品种类，将大批工农业产品逐步纳入市场机制的范围，为各地集贸市场的发展开辟了广阔空间，许多城市开始陆续建立农副产品批发市场。1986年，全国共有集贸市场67610个，其中工艺小商品市场4477个，农副产品批发市场892个，年成交总额达906亿元，占社会商品零售总额的17.3%。到1991年，全国有74675个集贸市场，年成交额达到2622亿元。与其他流通渠道相比，集贸市场成交额增长的绝对速度和相对速度都是最快的。1979年，农民通过集市出售的农副产品仅占总量的15%，1989年时这一比例已经上升为50%。

20世纪50年代，一些经济发达地区的农村办起了社队企业，形成了将能工巧匠等组织起来兴办工业的热潮，探索在农业生产体系中办工业的道路。如上海市郊区从1965年到1976年先后办了4900多个社队企业。经历过社会主义改造和国民经济大调整后，各地的社队企业不复存在。党的十一届三中全会之后，由于市场短缺的刺激，社队企业又逐渐恢复，成为乡镇企业的雏形。1979年，党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，正式确定了社队企业在经济体系中的地位，一大批乡镇企业在政策的支持下得到了进一步发展，打破了传统以农业为主的产业结构，形成了多元化发展的农村发展道路。

1984年3月，中央4号文件正式将“社队企业”更名为“乡镇企业”，对家庭办和联户办企业及时给予了充分的肯定，指出“乡镇企业已成为国民经济的一支重要力量，是国营经济的重要补充”。浙江、江苏和广东等地的乡镇企业数量如雨后春笋般快速增长。乡镇企业的异军突起推动了经济的发展，并充当了市场经济体制改革的探路者，谱写了中国特色的经济改革篇章。在一些地方，乡镇企业在GDP中达到了“三分天下有其一”的程度，大量农民进入乡镇企业务工，新兴的小城镇迅速发展起来，开创了“离土不离乡”的农村劳动力转移模式，外出农民工从1983年的约200万人增长到1989年的3000万人，年均增长约500万人。

1984年11月，国务院又批转了民政部《关于调整建制镇的报告》，对设镇标准重新进行了修订。该报告指出，“凡县级地方国家机关所在地，或总人口在20000人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人的，或总人口在20000人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上；或少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，确有必要，都要建镇”。这就是人们通常所说的“撤乡建镇，实行镇管村”。这些政策的实施，促进了农村人口向城镇的流动，加速了城市化的进程。

从土地上解放出来的中国农民，创造了“离土不离乡、进厂不进城”的农村工业化模式之后，又形成了“离土又离乡、进厂又进城”的小城镇化模式。1984年和1986年国家先后放宽建制市镇的标准，建制市的数量大量增加。1992年，全国建制市达到517个，相比1984年的300个增加了217个；1980年，全国建制镇达7186个，到20世纪80年代中期，增加到9140个，1992年又增加到14539个。1984年，城镇人口增加到24017万人，城镇化水平也由1984年的23.01%上升到1992年的27.46%，城镇化进程大大加快。正是在这个背景下，第七届全国人大于1989年通过了《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行），提出国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针。

二、改革开放初期的城市发展

农村实行家庭联产承包责任制后，虽然依然还存在很多限制和障碍，但农村体制的改革切实推动了农业生产力的爆发式发展，城乡集市贸易的迅速崛起进一步推动了流通体制的改革，乡镇企业的兴起则推动了小城镇的发展，加上1978年全面恢复高考，大量农民开始进入小城镇，城镇开始出现大量暂住人口……城市化的“野蛮”发展结束了城市化率多年在低位徘徊甚至略有下降的趋势，城市化率从1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85个百分点。但这个时期的城镇化具有恢复的性质，城市化呈现出“先进城，后建城”的特征。随着1984年14个沿海港口城市的开放，沿海地区出现了很多新兴的小城镇。

早在党的十一届三中全会之前，为了借鉴国外的先进经验，国务院就曾组织多批考察团考察了港澳地区和西方一些国家，考察团提出了创办经济特区的建议。十一届三中全会后，创办经济特区的设想逐步形成。1979年4月，邓小平提出要开办“出口特区”。1979年7月15日，中共中央国务院批转广东省委、福建省委《关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》，同意在广东省的深圳、珠海、汕头三市和福建省的厦门市试办出口特区。1980年5月，中共中央和国务院批准《广东、福建两省会议纪要》，将深圳、珠海、汕头和厦门4个“出口特区”改称为“经济特区”。1980年8月，第五届全国人大常委会审议批准在深圳、珠海、汕头、厦门设置经济特区，通过了《广东省经济特区条例》，标志着中国经济特区的正式诞生。经济特区的创建，激发了城市发展的巨大活力，为城镇化的发展树立了样板。

1984年1月24日至2月15日，邓小平先后视察深圳、珠海和厦门三个经济特区，对特区建设的成就给予了充分的肯定。根据邓小平同志的建议，中共中央和国务院决定进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海共14个沿海城市，扩大开放城市的权限，比如放宽利用外资建设项目的审批权限，对“三资”企业给予税收或外汇方面的优惠待遇等。1985年，国务院批复营口市享受沿海开放城市某些特权；1988年，从烟台市分离出来的威海市也被国务院批复为沿海开放城市。至此，沿海开放城市扩大到16个。1992年，中共中央、国务院又决定对5个长江沿岸城市，东北、西南和西北地区13个边境市、县，11个内陆地区省会（首府）城市实行沿海开放城市的政策。这样就形成了多层次、多渠道、全方位开放的城市格局。

从20世纪80年代初期的恢复阶段开始，农村改革、乡镇企业和城市改革等共同推动了城镇化的发展，沿海地区出现大量新兴的小城镇。全国的城市数量由1978年的190个增加到1984年的300个，建制镇数由2173个增加到7186个，城镇人口由17245万人增加到24017万人，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%；1983年的城市化率达到21.62%，年均增长1%；1990年的城市化率达到26.41%，1992年的城市化率达到27.46%，1995年的城市化率达到29.04%。进入20世纪90年代后，城市化从沿海向内地全面展开，1995年的建制市已经达到640个，建制镇有16000多个。