第二节 中国古代城市管理的基本情况

中国古代的城市经历了漫长的发展历程，随着社会的发展而不断变化。在城市建设上，中国古代的城市已经体现出很高的成就和水平，形成了对称和庄重的建筑风格。城市尤其是国都的选择和设计方面，除了考虑到自然环境之外，还要综合考虑政治、经济和军事等因素，从而因地制宜地建设城墙、官署和道路等。从历朝历代的国都（比如长安、南京和北京等）来看，其规模宏大，规划严谨，影响深远，其中包括宏伟壮观的宫殿和宽敞威严的府衙等，比如唐朝长安城整齐方正，纵横交错，东西南北相互对称，不仅影响着全国其他地区的城市布局，还影响了日本等国的城市建设。

一、古代城市管理的体制演变

有城市就有管理，城市的正常运行离不开必要的管理。“随着城市的出现也就需要有行政机关、警察等等。一句话，就是需要有公共的政治机构，也就是说需要一般政治。”实际上，作为人群聚集的场所，任何城市都存在大量需要解决的城市管理问题，如集中供水、统一排污、街道清洁、防火防盗等。城市的管理除了维护城市治安和秩序之外，还包括了税收和市场管理，还有对城垣的建设和修缮，特殊时期的防灾和救灾等，而很少涉及经济发展和市民生活等方面。

从春秋战国时代开始，中国城市的建设往往是政府主导的，由政府进行统一规划，然后修筑城墙，开辟道路，建设坊里等。宫城、官署、市场和居民住宅区等都按照地位的尊卑而分布在城市的不同位置。其中，王城或皇城是城市的首脑，也是全国甚至是全世界的中心。省府或州县等功能区的规划和布局与都城大同小异，中轴对称，纵横交错。城市的结构具有封闭性的特点，具体体现在雄伟的宫殿、高大的城墙、严格的坊市制以及封闭式的棋盘形格局。

首都是国家的政治中心，具有特殊的地位和影响力，因此它的管理较为复杂和特殊。早期的都城主要由中央政府有关官员和机构直接管理，后来改由地方政府机构负责管理。从汉武帝改右内吏为京兆尹开始，京师的一级管理机构开始由中央的一个部门改变为专门的地方机构。从元朝开始，京师开始实行直隶制。元朝将大都周围划归中书省管理。明初定都南京时，将南京周围府州县划为中央直辖区。清代的北京实行双重管辖，既有地方的顺天府以及宛平和大兴县负责对其进行管理，也有中央机构（如步军统领衙门、刑部、工部和五城御史）等对其进行管理。

在不同的历史时期，古代地方政府出现过省、州、郡、县、路、府、道等行政区划单位，形成了二级制（郡—县制）或三级制（州—郡—县制）或四级制（省—路—州—县制）的管理体制，但城市始终是地方各级政府的治所。地方政府长官，不管是总督、巡抚，还是郡守、府尹、知府、知州、道员或县令、县守等，都负有“掌治民”的职能，兼管城市和农村，是城市管理的最高长官，县作为基层的行政单位，集财赋、司法、治安、教化为一体，其长官负有城市管理的直接责任。城市基层社会先后经历了先秦时期的闾里制，秦汉至隋唐时期的里坊制，宋朝时期的厢坊制，元明清时期的里甲和保甲制，相关机构承担着户籍编制、赋税征收、徭役征发、秩序维护等广泛的职能。

城市的市政管理包括了多方面的内容，具体包括河道、明沟、引水渠、污水管道的规划、兴建、修葺与管理；能源供应基地的规划与建设，能源的运输、加工与供给，能源储藏设施的建设与管理；道路、桥梁、漕运通道、码头、运输车辆与船只等交通设施的规划、兴建、维修与管理，以及水陆交通秩序的维护与日常管理；驿站、急递铺的规划、兴建与管理，邮驿马匹的繁殖、厩牧与饲养，以及邮件的保管与邮递纪律要求的制定和遵守等；防洪设施、防火设施及城垣等军事防御设施的规划、兴建、维修与日常的管理。

古代城市设有专门的市场管理机构，主要职责是管理物价、征税、治安、度量衡等，还制定了专门的市场管理法律。早从西周开始，城市就有了市场管理机构。市场管理的官员包括司市、质人、骨师、贾师、司暴、司稽、青、肆长、泉府、司门、司关等。汉代至唐代都建立了较完备的市场管理机构。宋元明清以来，由于市的范围被突破，市场不再集中于一处或几处，城市就成了一个大的市场，因此市场管理出现了重要的变化。自唐代末期以来，市司管理机构逐渐减弱，地方政府开始直接承担市场和工商业活动的管理职能，而与税收有关的交易活动则归专门的税收机构管理。

自商周以来，城市的政治功能是首要的，经济功能是次要的。尽管不同王朝的政治中心与经济中心可能是不同的城市，但大多数城市的主要功能仍然是政治性的，是政府机关的所在地，是权力的中心。例如王城的建置规划是，“九经九纬，经涂九轨，左祖右社，面朝后市”，市场被置于宫城后面的特殊位置，定时交易，超过特定的时间和空间都是不允许的。政府对市场的管理很严格，不但限制商品的流动，而且对市场也设置严格的限制。市场由司市总管，还有负责市场秩序、稽查、税收的专职官吏。

自战国至北宋中叶，城市按照区域分割为若干块（里／坊），每一块都用一道墙围起来，居住在坊内的居民不得任意设门，居民行动受到严格的时间限制。市是商品交换的主要场所，由政府统一划定区域。市有一定的范围，用墙垣围起来，买卖要在墙垣内进行。里坊，或者称里，或者叫坊，是中国古代城市居住组织的基本单位。里坊将住宅区（坊）和交易区（市）严格分开，用法律制度对交易的时间和地点进行严格控制。坊市都有封闭的墙垣围合，由专门负责坊门和市门的人管理。坊市制是古代政府进行城区规划和市场管理的制度，也是管理和控制居民的制度，是征兵和赋役的基本单元。

早在先秦时期，里就已经萌芽，从字义来看，“里，居也，从田从土”。“里”最初为居民聚居的单位，依据“田土”盒子而成，也是田土长度的计量单位。关于里的记载，最早见于《周礼·地官·遂人》篇，“五家为邻，五邻为里”，里是居民聚居的单元。《诗·郑风·将仲子》也有记载，“将仲子兮，无逾我里”。西周城市分为国宅与闾里两部分。国宅是指王宫贵族和朝廷宠臣居住的地方，闾里则是指平民居住的地方，是先秦时期城市基层的管理单位。闾里制是中国古代城市最早实行的管理制度，是监管、宵禁和征役的基本单位。《管子》中指出：“筑障塞匿，一道路，博出入，审闾闬，慎筦键，筦藏于里尉，置闾有司，以时开闭。”其目的在于使“民无流亡之意，吏无备追之忧”，“主政可往于民，民心可系于主”。闾里制与军事制度相配合，是先秦时期城市基层管理制度的最大特点。

秦朝统一后，加强了人口管理，开始编造户籍，确立闾里。从秦汉开始，里正式成为基层的行政组织。在空间方面，里的形态通常是正方形或南北狭长的矩形。汉代的里一般四面有墙，开设里门，设里正、里监门、祭奠、街等里吏，管理居民并维护治安。从曹魏开始，“里”在城内的分布发生较大变化，并逐渐改称为“坊”。“坊”指有围墙的区域。坊内不设店肆。里坊机构的设置也日益完备。西汉长安城，划分为160个里，且“室居栉比，门巷修直”，布局齐整。经过魏晋南北朝，里坊制度日益完备，到隋唐达到鼎盛。

西汉城市管理承袭周制，城市设立专门的商业区—市，商业被限定在固定的“市”中进行。长安城内有9个市，“六市在道西，三市在道东”。市的管理非常严格，市周围有围墙，同旁边的“里”隔开，店铺只能在市内开设，按照规定时间进行交易，按时开市和闭市，闭市后不许交易。政府设市官，监督市场交易，办公点在市楼，“市楼皆重屋”，楼上插旗，所以也叫旗亭。长安的市楼特别高大，站在高高的市楼上，可以俯视四周的街市。市有市门出入，看守的人叫作“监门市卒”。长安的市规模较大，市的长官称为市令，其他城市的市官称为市长。

魏晋时期，里的基层行政功能进一步加强。到了北魏时期，里又称为坊，坊的使用更加普遍，所以这种城市管理机制称为坊市制。南北朝时期，里作为户籍单位或聚居空间依然存在，但防御性质更浓的“坊”普遍出现。北魏洛阳城的里坊主要分布在内城和郭城，内城和郭城建筑里坊区安置平民，布局严谨，非常规整。这种制度把住宅区和商业区严格分离。市（商业区）与坊（汉代称“里”，即住宅区）分设，市的四周以垣墙围圈，称“阛”；四面设门，称“阓”。市门朝开夕闭，交易聚散有时。市的设立、废撤和迁徙，都依官府命令而行。随着商业经济的活跃，北魏洛阳城的坊市开始呈现出融合的趋势。

里在隋朝开始正式称为坊，但唐代的里和坊相互通用。坊里制就是将城市中的街道划分为众多的城市居民基层组织—里。通常里的面积不到1平方公里，各坊里有外墙包围，设四门或双门，分别以十字路或一字路连通起来，门口有专人把守，负责管理人的进出。而城内特设封闭结构的市区，早晚定期开闭市区大门，用于特定的商品交换，有专门的政府官员管理。比如“隋每坊置坊主1人，佐二人。炀帝三年，京都坊改为里，里司官以主其事”。

自隋唐实行三省六部制以来，城市的管理机构最重要的是工部与兵部，其中工部“主掌天下造作之政令”，“凡城池之修浚，土木之缮葺，材料之给受，工匠之程式”均由其负责；兵部则主要负责邮驿、防火抢险、日常巡查与维护交通秩序等工作。在中央集权的君主制下，城市管理分为朝廷和宫廷两大系统。朝廷的行政管理系统主要负责皇城以外的市政管理，宫廷的行政管理系统则主要负责皇城与宫城的市政管理。

长安城是唐朝最大的城市，居住人口达百万之多。长安城布局空前严整，形成了有序的管理系统，建立了明晰的法律条例，将坊市制的作用发挥到了极致。长安城的管理遵循“金吾将军（及太府寺卿）—京兆尹—县令（及市令）—坊正（及里正）”四级管理体系。长安诸坊都筑坊墙，四面各开一门，与坊内十字大街相同，坊内住户严禁面街开门，坊设坊正及门士，维持坊内治安；入夜后关闭坊门，禁止出入；东西两市为固定的交易场所，交易活动限于白天举行，入夜后关闭门市，停止交易活动。

长安各坊有里正与坊正，前者负责赋税民政，后者主管治安秩序。《唐律》规定：“距府十丈无市，商于舍外半丈，监市职治之。”即摆摊设点至少要远离政府办公地30米，要离居住房1.5米以外，由监市负责督管。对占道经营行为进行严厉惩罚：“诸侵巷街阡陌者，杖七十；若种植垦食者，笞五十。各令复故。”“主司不禁，与同罪。”在交通秩序的管理上，对于无故于城内街巷走马者，《唐律疏议》中规定，“诸于城内街巷及人众中，无故走车马者，笞五十，以故杀伤人者，减斗杀伤一等”。

唐代继承和发展了秦汉城市“坊里”划分制度，广泛在城市中列置坊里，长安、洛阳以及各州县均开设过坊制，而这种坊制以长安城最为典型。唐朝长安城人口多达百万，是当时世界上最大的城市。唐朝长安城以纵贯南北的中央朱雀大街为中轴线，街东街西地区面积基本相等，朱雀街东西两侧坊市数目、位置、面积以及形制规划，都左右对称，彼此相同。长安城外郭城中东西向14条大街，南北向11条大街，相互交叉，彼此分割。各坊内住着官吏和平民，有的坊内还有官衙和寺观，坊的面积占全城的八分之七。

唐朝百户为里，五里为乡，两京及州县之廓内，分为坊，郊外为村。长安城中，畦分棋布，闾巷皆中绳墨。少数坊用竹篱环绕，其他都筑坊墙，坊用墉，墉用门，逋亡奸伪，无所容足。朝廷官寺，居民市区，不复相参。坊设有坊主、坊佐、里司、坊正。坊正没有官品，主要负责驱赶坊内不合规定的人员，通过追呼催督来维护坊里秩序。坊正实际上就是各坊的直接控制者。城坊一般设有坊正，其职责主要是“掌坊门管钥，督察奸非”，负责坊内治安。里坊统一以鼓声为准，由坊正负责坊门开启和关闭。早上五更二点自宫内晓鼓声起，诸街鼓顺序桥东，坊门开启，鼓要敲到天亮为止，每晚鼓声敲响关闭，不许出入。夜晚全城街道实行严格宵禁，宵禁期间，开闭房门都视为违法。如有犯夜者，笞二十。市民和官员都不得例外。

坊是居住的基本组织单位，市则是专门进行商品交易的场所，实行严格的功能分区。坊内不允许开设店铺进行商品买卖，市内也严禁列肆贩卖的商人留宿。居民被限制在坊内封闭的空间内，不得破坏坊墙，否则就要受到惩罚。“诸坊市街曲，有侵街打墙，接檐造舍等，先处分，一切不许，并令拆毁……如有犯者，科为敕罪，兼须重罚。”商店被限定在固定的街区，同一行业集中在同一条街上。长安城居住区有108坊，日落时关闭坊门，街道上空空荡荡，“六街鼓绝尘埃息”，毫无生气。里坊制度对居民生活以及经济贸易活动有着很大程度的限制，城市处于相当严格的封闭状态。

这个时期城市的数量较少，居民人数不多，城市规模有限，因此城市的管理层级也较少，管理目标也容易实现。商品经济的发展形成了冲破坊市制的强大动力。唐中期以后，开始出现了突破坊市制的迹象：坊墙被人打破，居民宅第向街开门；店肆和屋舍向坊外延伸，街道空间遭到侵占；宵禁制度松动，坊内出现店肆，夜市开始出现等。开元年间，就有官员在靠近市场的地方设置客舍邸店，供往来客商使用，玄宗下诏禁止。晚唐时期，长安和洛阳等地出现了坊内设店和破墙临街开店等现象。在南方商品经济较为发达的城市中，如扬州和成都等，夜市的热闹直接见证了坊市制的瓦解。

中唐以后，对于城市管理中出现的问题，政府也多次以诏书的形式予以制止，“如闻诸军及诸府，皆于道路开凿营种，衢路隘窄，行李有妨，苟循所私，颇乖法理，各依旧路，不得辄有耕种，并所在桥路，亦令随要修葺”。此外，政府还颁布了法律，严禁损坏城市道路，还将道路和桥梁等公共设施建设列为地方官员的要务，对其进行政绩考核。

随着城市经济的发展，城市人口持续增加，封闭的坊里制越来越成为禁锢人们活动的障碍，也阻碍了经济贸易的发展。从唐朝末年开始，坊市制已经有了松动的迹象。坊里制度开始逐步瓦解，出现了占街盖房，掘土建屋，乃至占用规划道路用地以事农桑的现象。城市居民开始冲破坊墙的藩篱，直接向街开门，甚至蚕食街衢，将屋宇建在街外，这种现象被称为“侵街”，屡禁而不止。市场的地域限制和时间限制开始取消，商贩可以在城市内任何地方设店，可以在任何时间营业，由此逐渐形成了开放的城市结构。城市中还出现了专业性的批发交易市场。

对于“侵街”的法律规定，自唐朝至明清朝，除量刑轻重有所差别外，基本上没有大变化。比如《宋刑统》也有相当的规定，“侵巷街阡陌”条写道：“诸侵街巷阡陌者，杖七十。”宋朝专门责令开封府或临时委派官员处理京城的侵街现象。对乱倒垃圾、影响环境卫生的现象也有规定：“其有穿穴垣墙以出秽污之物于街巷，杖六十。直出水者无罪。主司不禁与同罪。”开封府派专人巡逻督察。把垃圾倒在街上，影响了公共卫生，不只当事人倒霉，连“城管队长”都跟着挨杖打。

宋朝在城市坊的基础上，设立厢一级管理机构，自古相沿的“坊市制”被打破，“厢坊制”逐步建立，坊市分离制演变成坊市合一制。《宋会要》载：厢“每五百户以上置所由四人，街子三人，行官四人，厢曲一名；五百户以下置所由三人，街子二人，行官四人，厢曲一名”，全面掌管厢内斗讼、盗贼、火警、街巷、买卖等事。洛阳坊中居民面街而居，沿街成市，手工业者和商人设店、摆摊售货。两宋时期城市居民的构成非常复杂，城市中占大多数的是坊郭户。坊郭户根据有无房屋等标准分为主户和客户。坊郭主户又按照财产和实业情况分为十等。

宋元时期，为了适应城市规模的发展，增加了城市管理体系的层级，形成了中央与地方采取路、府建制城市或州、县治所的城市管理体系。到北宋时期，商品经济迅速发展，原来集中布置商业的做法已经过时了，商业街道很快出现，全城到处都是市场，街道两边都是商店、酒楼和饭店等，突破了传统的坊市制，民居可以向街开放，市场对外开放，可以在任何地方自由开设店肆，出现了居民区与市场混杂交错的现象。在城市内部基层管理组织上出现了厢、坊、街、巷的多级厢坊制管理结构。

元朝的城市跟农村一样，基层管理主要是里甲制。据《大元通制》记载，元代里制的具体内容是以四家为邻，五邻为保，百家为里，里设里长。里长的职责在于“催督差税，禁止违法”，办理国家委办的事项。明代实行的里甲制较为严密和完备。从元朝正统年间开始，保甲制度作为一种治安手段开始执行。

明朝承袭元制，在京城设置五城兵马司，专门管理京师。五城兵马司是东、西、南、北、中五兵马指挥司的简称，从明朝永乐二年正式设立，到清朝光绪年间（1901年）撤销。五城兵马司的官职都不是很高，其职责主要是巡捕盗贼、监察街道、疏通沟渠以及巡视消防等。在管理机制上，城市设坊厢隅所，发挥与里甲制、保甲制相类似的作用，设于城内为坊，设于城外为厢。明后期因城市社会治安恶化，统治者开始在城市利用保甲维护社会秩序，保甲遂逐步与坊厢融合成新的城市基层管理组织。

明代的北京，涉及市政管理的机构有工部、五城兵马司和上林苑监等。其中，北京城及其周围地区的街道、道路、桥梁、沟渠等，都由工部直接掌管。洪武年间规定，“若在京桥梁、道路，本工部自行随时计工成造修理，果有系干动众，具奏施行”。明代在北京和南京设置五城兵马司，按方位设东城、西城、南城、北城、中城五兵马指挥司，职责是“防察奸宄、禁捕贼盗、疏通沟渠、巡视风火”等，如发现街道损坏、沟渠壅塞或城墙坍塌，要通知有关部门修缮；如遇火灾等灾害，要领兵救灾。上林苑监主要是负责北京周围“苑囿、园池、牧畜、树种”之事。

明清政府也加强了对市场的管理。比如明朝洪武元年，“命在京兵马司并管市司，每三日一校勘街市度量权衡，稽牙侩姓名，时其物价”。对铺户的设置，也有严格的要求，“百工货物买卖，各有区肆”。铺户集中的场所称为官廊，里面用石板铺地，两侧建设瓦顶，以遮蔽风雨，买卖货物。在税收方面，除设宣课司和都税司直接征取税收之外，还在龙江、大胜港设有竹木抽分场局，对行商“科竹木柴薪”。

清初城市基层组织最初仿明朝里甲、厢坊之制。每百户为十甲，每甲设有长。城中称“坊”，近城称“厢”，各置一长。坊厢以下，有甲而无保。但随着城市治安的日益恶化，清政府开始在城市推行保甲法，通过户籍登记、互相监视和集体承担责任等方式以控制地方社会。在城市市政建设与管理方面，制定诸多法律。关于城市市政建设方面的法律，除了继承《明律》中的有关规定制定了《大清律》之外，还制定了《钦定工部则例》《钦定工部续增则例》《工程做法》等。民间则出现了许多宗族的拟制形式，成为基层社会的集团组织参与到城市管理中，如城市有街坊邻里组织、行会会馆等社会基层组织。城市建设也是属于城市公益与慈善事业的一部分，其职责主要是由民间社会承担。

二、古代城市管理的机构和队伍

古代政府颁布了大量法律来管理城市，许多法律是专门针对京城而制定的。《大明律》规定北京城内大小工程均应到有关部门申报批准，虚报工力、冒领物料、工程质量低劣都要受到处罚。明朝成化六年，“令皇城周围及东西长安街，并京城内外大小街道沟渠，不许官民人等作践掘坑及侵占淤塞”。弘治十三年奏准，“京城内外街道若有作践，掘成坑坎，淤塞沟渠，盖房侵占，或傍城行车纵放牲口，损坏城脚，及大明门前御道棋盘并护门栅栏，正阳门外，御桥南北，本门月城、将军楼、观音堂、关王庙等处，作践损坏者，俱问罪，枷号一个月发落”。

除了设置城市社会基层管理组织之外，古代政府也依靠半官方半民间的社会组织来进行城市管理。比如在城市经济管理方面，除了依靠宗族力量进行自治以外，主要依靠行会和牙行等进行管理。行会在城市管理中发挥着重要作用，对城市工商业或手工业的发展有着较大影响，把握着城市经济生活的命脉。比如宋代的行会垄断商品和服务市场，应付官府的科配，疏导商品流通，也可以联络感情，凝聚同乡和同行，发挥治安管理等作用。

牙人就是居于买卖双方之间，从中撮合双方交易，获取佣金的人。牙人的历史可以上溯至秦汉时期。牙人从事业务一般设立组织，称为“牙行”，从五代开始就有牙行存在。牙行就是经营中介业务的商行。从唐宋朝开始，随着商品贸易的繁荣，牙人数量日趋增加，牙人与官府的联系也逐渐增强。在明朝商品经济发展的过程中，牙行的重要性逐渐显现。政府利用牙人来解决边贸问题，也利用牙人来管理市场，协助政府征税。

“行”是工商业者的组织，最早大约产生于隋唐时期，其时京城和其他一些城市都实施严格的坊市制度。随着工商业的发展，其营业范围随之扩大，行业从业人员增加，于是同一行业的商人和手工业主经常聚集在一起，逐步形成了比较固定的组织形式，也有比较规范的运作方式。为了商品和劳务市场的发展，官府也需要进行统一管理，把工商业者组织起来，按照经营范围责成行首统一负责管理。这对于维护市场秩序具有积极的作用。

按《周礼》的记载，先秦之时已出现了专职的环卫工人，叫作“条狼氏”。条，通“涤”，洗涤之意；狼，指道路上的狼扈之物。这正如清朝学者顾炎武在《日知录》中解释的，“古之王者，于国中之道路则有条狼氏，涤除道上之狼扈，而使之洁清”。不过，“条狼氏”通常只在王公侯伯等贵族出行之时，才会清扫街道，严格来说，还不是公共性的城市环境卫生管理。《史记·李斯列传》记载：“商君之法，刑弃灰于道者。”《韩非子·内储说上》写道：“殷之法，刑弃灰于道者。”中国古代的城市已有相当规模，人们的活动产生了大量的垃圾，需要政府进行严格的管理。这里的“灰”就是垃圾，意思是随地倾倒垃圾，将被处以刑罚。“断其手”，可见惩罚是非常严厉的。

总的来看，中国的城市历史悠久，又以整洁闻名于世。宋代是中国城市发展的繁荣期。开封和杭州鼎盛期有上百万人口。如此庞大规模的城市人口，既有复杂的生产和生活需要，每一天从汴梁城郊赶进城内屠宰的生猪，即有上万头之多，也产生了大量的垃圾。宋朝设置了专门的机构“街道司”，专门管理城市的环境卫生。街道司最早创设于太平兴国年间。京师街道司的编制很多，招募了500个环卫工人，每名环卫工人给予月薪“钱二千，青衫子一领”（宋仁宗嘉祐年间的工资水平）。

街道司的职责包括整修道路、疏导积水、洒扫街道、整顿市容等。城市居民每日产生的生活垃圾、粪溺，也有专人收集并运走。政府给街道司划拨专门经费，“街道司经费曰洒道之费”。由于京城“万街千巷，皆尽繁盛浩闹”，街道司“工作甚众，事任非轻”，500名环卫工人也不够用，因此，街道司又向社会招聘了一部分编外环卫工人，“招置少壮堪充功役之人，所有请受例物，乞行支给”，当然，也会发给编外人员薪酬。

自清朝末年以来，中央政府和地方政府开始制定城市管理的法律法规。政府设立警察机构来负责清洁工作，包括清理街道、收运垃圾、整顿厕所等。这是政府管理城市环卫工作的开端。民国时期，城市环卫工作已初具规模。1929年前后，大城市先后使用洒水汽车在道路上洒水除尘，同时陆续使用汽车运输垃圾，政府还拨款修建了一批公共厕所。各地政府均颁布了有关清洁卫生的管理条例，清洁工作开始形成制度化和经常化的工作模式。许多新式社团组织或民间组织承担了许多城市管理的职能。

中国现代城市管理是受欧美国家的影响较大。1854年，英、美、法等国订立《英、美、法租地章程》，规定在租界内设立“工部局”，主管租界内的城市建设和管理。《英、美、法租地章程》规定，工部局负责“兴造租界以内各项应办工程及常年修理之事”，“租界全境应行妥当整治洁净，设立路灯，储水洒地……开通沟渠”。工部局的执法权体现最详尽的是1869年颁布的《上海公共租界地产章程》附则，其主要内容涉及工部局对界内盖房筑沟、清洁街道，交通管理处罚等各项执法权。工部局以市政机关的身份出现在租界，享有广泛的行政权，直接进行城市规划与管理的是工部局下设的工务处。工务局分为行政部、土地测量部、构造工程部、沟渠部、道路工程师部、工场部、公园及空地部等，其日常工作包括市政工程和公共事业两大部分。

1854年7月，英租界当局决定改立巡捕，聘请香港资深警员克莱夫顿（Clifton）担任巡捕房督察员，随后制定《警务守则》，给巡捕每人发一份，要求巡捕严格遵守。1864年，彭福尔德（Penfold）担任督察员后，制定了详细的《警务章程》。《警务章程》规定：巡捕除必须承担警务方面的任务之外，禁止市民乱倒垃圾、粪便，禁止市民大声喧哗，禁止未经允许施放烟花爆竹，也属巡捕的职责范围。由此可见，当时警察的职责不仅包括现代警察公共安全方面的职责，还包括了城管和环卫等方面的职责。

租界的市政管理比较严格，讲究法治，对造房、行路、城市噪声、垃圾处理、警察执法，都有一系列的条例和规定。租界内含的西方文明元素，极大地刺激和推动了上海人学习西方的步伐。上海绅商先后设立煤气公司、电力公司、马路工程局，并发起地方自治运动和华人参政运动，让上海市民更具市民意识、法制意识、公共秩序意识。如1895年，上海士绅成立了南京马路工程局，以修筑马路、建设市政、缩小与租界差距为工作重点。

1872年6月5日，《申报》的《租界街道清洁说》中描述：“上海各租界内，街道整齐，廊檐洁净。一切秽物亵衣，无许暴露。尘土拉杂，无许堆积。偶有遗弃秽杂等物，责成长夫巡视收拾。界面偶有缺陷、泥泞之处，即登时督石工为之修理；炎天常有燥土飞尘之患，则当时设水车为浇洒；虑积水之淹没也，则遍处有水沟以流其恶；虑积秽之熏蒸也，则清晨纵粪担以出其诟。”可见当时对环境卫生的规定和要求已经非常具体了。

光绪二十七年七月（1901年9月）清廷发布上谕，命令“各省将军、督抚将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军”，拉开了清末办警的序幕。自此至清朝灭亡为止的十余年，各地陆续办起了警政。警察机构在北京、天津、保定等大中城市和通商口岸建立起来。

警政制度的建立是城市管理向现代化转变的标志性事件，对城市管理的现代化意义重大。早期警察机构的职能非常广泛，除了维持治安以强化国家对人口的管理之外，还负责城市交通、公共卫生、救火防疫、整顿风俗等事项。城市市民公共生活的一切方面，无不在巡警局的管辖范围之内。警察成为城市管理的实际领导者和操作者。

光绪二十八年（1902年），清政府设工巡总局，裁撤原沟渠河道大臣与街道厅。初时工巡局只负责内城事务，光绪三十一年（1905年）外城工巡局才始告成立。其职责主要是“督修街道工程，并管理巡捕事务”。内城工巡局还设有消防队，负责救火事宜。内城工巡局下属机构设有街道所，管理街道事宜。

光绪三十年（1904年）九月，清政府设立了巡警部，设立总务、警务、卫生三处，接管了原内城工巡局的事务。第二年巡警奏请将原京师内外城工巡局更名为内外城巡警总厅，直隶于巡警部。内外城巡警总厅的职权范围较大。这种机构虽名为“巡警”，实际上也有市政规划与管理之职能。

光绪三十一年（1905年），工巡总局改置为巡警部，成为全国警察事务的最高指挥和监督机关，各省州县也相继建立巡警局。巡警部内部机构设五司十六科，五司具体包括警政、警法、警保、警务、警学。与市政管理有关的机构主要有警政司、警保司、卫生科、工程科、营业科等。

巡警部所属机构多为京师地方机构，与市政管理有关的机构是内外城巡警总厅。厅下设总务、警务、卫生三处，处下按股治事。其中，警务处所掌之一为稽核工程，下设九股；交通股专掌道路、沟渠、桥梁、建造等事；卫生处负责清道；清道股专掌清洁道路、公厕，运送垃圾，禁止随意倾倒秽物污水，稽查扫夫、水役勤惰等事。

总厅之下还有分厅，分厅下设总务、警务、卫生三课与事务、巡查、刑事巡查、守卫、清道、拘留六所。其中，卫生课所掌诸事之一为清道。清道所专职清理街道、厕所等事。

光绪三十二年（1906年），巡警部改为民政部，内部机构设承政、参议二厅和民治、警政、疆理、营缮、卫生五司。各司设司长、副司长，司下设科。警政司下设四科。其中，保健科除掌饮物品检查等事外，还负责河渠、道路的清洁与公共卫生等事。

内外城巡警总厅改隶民政部后成为部直属机构，仍负责京城地面诸事，只是个别内部机构做了一些调整。总厅下辖分厅，各分厅下设四科，清道事由卫生科掌管；分厅内设六所，清道所负责管理清道、厕所、街道清洁器具等事。内外城巡警总厅还辖有路工处与消防处。路工处负责承修京城马路、管理街道清洁、泼洒等事。

自1840年鸦片战争开始，到1949年中华人民共和国成立，一百多年的近代史中，中华民族饱经内忧外患，历尽磨难和屈辱。国家动荡不安，内战不止，社会百业凋敝，人心惶惶，又遭遇西方列强的侵凌。社会经济发展迟缓，科学技术停滞不前，远远落后于西方国家。百年沉沦中，虽然屡有短暂的“中兴时机”，比如清朝末年的洋务运动时期和1927年至1937年，但中国仍然没有改变积贫积弱、贫穷落后和被动挨打的局面。

在混乱而艰难的时代大背景下，中国城市的发展跌宕起伏，烙上了鲜明的时代印记。一方面，鸦片战争后，随着沿海沿江等通商口岸的开辟，在“师夷长技以制夷”和“实业兴国”等理念的引领下，西方的科学技术大量进入中国，各地商业经济和工业经济有了较快发展，许多大城市（比如武汉、北京、上海和天津等）都得到了较为快速的发展，形成初步的工业经济体系，城市开始了由传统城市向现代城市的转变。随着城市规模的发展，政府在城市规划、建设和管理等各方面，积极学习和借鉴西方经验，城市中的西方元素越来越多。

另一方面，面临内忧外患的残酷现实，特别是由于战争等因素的严重干扰，一度中断了社会发展的进程，工业化以及城市化发展迟缓，城市分布很不均匀，国家没有足够的能力来进行大规模的城市建设，更不要说去管理好城市，从而极大地限制了城市的发展和进步。无论是较为落后的城市，还是相对较为发达的城市，都普遍存在基础设施落后、社会秩序混乱、贫富差距严重以及公共服务欠缺等问题。在汉口和上海等城市的管理中，曾因为警察的管治措施失当而演变成大规模的冲突事件。如何管理好城市的问题，也是困扰当时城市政府的难题。

值得注意的是，晚清地方自治运动的兴起，展示了社会力量的作用，也带来城乡管理的新气象。受到租界先进的市政管理理念的冲击，上海和天津等城市在地方政府的默许下，以官绅商合作的方式开展地方自治运动。地方绅商组织民间机构在政府的监督下，对城市地区的事务进行管理，推动城市发展，维持城市秩序。但这些民间机构在城市管理中也只是起到辅助的作用。

光绪三十四年十二月（1909年1月），晚清政府发布了《城镇乡自治章程》，标志着地方自治运动的兴起。《城镇乡自治章程》第一次以法律的形式正式将城市与乡镇区别开来，使城、乡成为两个不同的行政系统。《城镇乡自治章程》规定地方在清洁道路、蠲除污秽、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯、电车、电灯、自来水等公共事项上拥有自治权，由经地方人民选举而产生的议事会和董事会负责，承认了社会权力。

民国时期，西方市政理念也逐渐传播开来。1921年，北洋政府颁布《市自治法》及其实施细则。1928年7月，南京国民政府公布《特别市组织法》和《普通市法》。1930年，南京国民政府又出台了《市组织法》，以替代《特别市组织法》《普通市法》。这些法律法规明确规定市是城市的行政单位，标志着中国城市建制的形成。城市政府开始承担起城市管理和建设的任务，推动城市有序发展。

相较于清末，民国时期政府更加认识到城市的重要性，城市建设与管理的专业化程度越来越高。政府建立了较为健全的城市管理机构，对道路、桥梁、水电等城市基础设施的建设加大了投入。城市管理的法制化建设逐步走上正轨，如1933—1935年是北京市政“中兴时期”，北京市政府颁布了一系列城市管理法规，其中包括市政建设法规22项、房地产6项、道路交通7项、建筑业4项（承包工程、工程招标、购置材料等）、环境卫生5项。

从辛亥革命至南京国民政府成立，以广州为先导，北京和青岛等城市相继推进了市政体制改革，主要内容是城市行政独立化和加强城市基础设施。“市政”二字一时间成为社会的流行语，市政改革成为席卷大中城市的社会运动。1921年，广东省政府颁布了孙科参照美国市政制度而起草的《广州市政府暂行条例》，这是中国城市实行市制以及市行政设局管理的开始，比以往的地方自治显示出更高的层次。1921年成立的广州市政厅是广州迈向近代化城市政府的重要标志，是市政组织的进步。其时，广州市卫生局已经给市民发放《家犬登记凭照》，还按规定收取狗牌费。