处于监管空间中的食品标准局：义务

如上所述，食品标准局的主要义务是“保护公众健康免遭食品消费可能带来的风险（包括食品生产或供给造成的风险）和保护与食品有关的消费者利益”。与公用事业监管机构相比，这里明显缺少了对弱势消费者利益予以特殊考虑的要求。《1999年食品标准法》吸收了《1990年食品安全法》有关义务的规定，前者是蛋类产品中检测出沙门氏菌这一丑闻催生的产物。《1999年食品标准法》的第二部分作出了依据刑法执行的一系列禁止性规定，特别针对生产有害健康的食品、销售不符合食品安全标准的食品和销售不具备要求标注的性质、材料、质量的食品或者虚假描述、展示的食品。欧盟法律则施加了进一步的要求，正如上文所说，绝大多数的食品安全法律来源于欧盟。《1990年食品安全法》赋予了部长执法权和广泛的规章制定权。部长还有权颁布《实务守则》，并通过指示来要求食品管理机构落实这些条款；颁布规章和《实务守则》之前都必须咨询利益代表组织。

回到《1999年食品标准法》，该法要求食品标准局编制并发布一份关于总体目标及实务的声明。目标必须包括确保其活动是与受影响者或其代表以及公众成员协商后确定的主题，且活动留有公共记录，“以使公众能够对其职能履行方式做出有根据的判断”。目标及实务声明的起草需要取得部长的同意，部长可以在咨询食品标准局意见后对声明进行修改（这项条款在审查法案的专门委员会收到的证据中备受批评）,然后提交议会。进一步的争论围绕着食品标准局在采取行动时需要考虑风险、成本和收益的义务展开。尤其重要的是，如上文提及的，如果食品标准局没有履行义务，部长有权向其发布指示，若仍不遵守指示，部长可以免除食品标准局成员的职务。消费者团体向食品标准专门委员会表达了担忧，认为考虑成本和收益的义务会“束缚食品标准局的手脚，削弱其独立性和权威性，例如当公布其建议可能造成商业损害并使私人企业损失巨额资金时即是如此……应该明确的是，食品标准局应该首先考虑公共健康的成本和收益”。对成本-收益分析要求唯一的限制条件是不能过度使用，即从权力的性质和目的来看，如果使用该方法将造成不合理或不切实际的后果，则不能使用；而且，成本-收益分析不能迫使食品标准局放弃其承担的其他义务。成本-收益分析在环境决策中的作用引起了高度争议，但部长的这些权力远远凌驾于成本-收益分析的一般意义引发的常见争议；尤其在部长与食品标准局发生分歧时，部长有权否决食品标准局的决定。而且政府已经表明，在食品标准局的决定涉及“公共健康之风险的程度和范围、食品标准局之建议的科学基础（以及资金使用不当）”等情形时，部长最有可能运用这些权力。

现在来看食品标准局作出的规范性承诺，最基本的内容都罗列在该机构的战略计划中。它承诺机构的一项愿景是“使所有人都能获得安全食品和健康饮食”，并表明：我们所做的一切都为实现这一愿景，而我们的核心价值是——

 

（1）将消费者放在首位；

（2）公开和独立；

（3）科学，基于证据。

 

这些价值转换为一系列战略性指标，包括食品安全（例如通过与行业合作，到2010年底将猪肉沙门氏菌检测阳性的发生率降低50%）、健康饮食（例如通过与卫生部门和其他利益相关者合作，同样到2010年底将盐摄入量从平均每天9.5克减少到6克）和消费者选择（例如推动建立一项向消费者发布食品业食品卫生信息的国家计划）。

在食品标准局的工作开展过程中，还包含了进一步的规范性承诺。例如，它承诺，根据良好监管原则（见下文），其行动将是符合比例、基于风险和结果导向的；它将是一个公开、透明的组织，公开决策并主动听取消费者和利益相关者的意见，并在食品安全问题的处理中取得和维持利益相关者的信任。它的工作将通过合作和协商来完成，并保证可持续性。战略计划中的这些一般性承诺在一份总体计划中以更为确切的形式呈现。这份总体计划囊括了一系列非常具体的指标和绩效信息。此外，食品标准局还发布了一份简短的《食品标准局监管决策框架》（Framework for Regulatory Decision Making in the Food Standards Agency）。它规定了与上文那些承诺相似的核心价值，以及决定是否和如何干预的关键原则，例如包括公共健康或消费者利益所受危害或潜在危害之程度的科学证据，合比例性，风险、成本和所有相关收益之间的平衡，以及不作为的风险。该框架还罗列了可以用于干预的17种监管工具，从仅仅鼓励自我监管、合作监管、促进有效和基于风险的干预到通过谈判改变欧盟立法。

这些文件的公布体现出一种巧妙的方法，这一方法将制定法要求转变为更具体的承诺，同时仍维持一个清晰的规范性视角。由此而来的是食品标准局决策背后的原则变得高度透明。鉴于此，对食品标准局工作的主要评议都认为其表现良好也就不令人感到意外了。公共账目委员会在早期评议中指出，该机构的角色和责任应更加明确。但食品标准局委托迪安进行了评审，后者出具的报告从利益相关者的角度出发总结道：“普遍的共识是，食品标准局始终致力于实现与其核心价值一致的目标。”大多数利益相关者一致认为食品标准局在改善食品安全方面取得了重大进步，赢得了公众对食品安全的信任，并“创造了一种现代文化，即程序、信息、咨询和决策都在公共领域内进行，并让外部的利益相关者参与进来”。该报告提出的22项有关完善的建议均被食品标准局采纳。优化监管执行局（Better Regulation Executive）和国家审计署就食品标准局贯彻《汉普顿报告》（Hampton Report）的情况发布了一份报告（见第十章），也给予食品标准局高度称赞，同时消费者焦点的报告认为，食品标准局“具有强有力的以消费者为中心的文化，运作公开透明，在分权配置下高效工作，并且实施了良好的实务评估技术”。