三 清代最后十年中央机构的演变

但是，外患仍在，“变局”持续，变革不会因为百日维新失败而就此停止。庚子事变，对清廷造成更大冲击。包括慈禧太后在内，统治阶层乃至社会精英终于明白，闭关锁国已不可能，欲求自存，必须做出改变，跟上世界发展潮流。1901年1月29日，清廷下诏变法，开启了其存在最后十年的新政改革。

传统的国家机构往往是守成型的，即只要能够有效维护统治，不需要做出改变；但是晚清以后的形势，却要求国家机构是进取型的，能够推动社会转型，甚至有效进行社会动员以应付外来的挑战。我们观察，晚清最后十年，中国终于开始了自秦以来的大变革，即开始向现代国家体制转型。这便是中央机构变革的实质。而这十年改革仿效的对象，不仅有西方，更有新兴的东方强国日本，尤其是1905年日俄战争以后，仿效日本的倾向更加明显。但是，中国传统专制主义影响极其深厚，再加上清廷要维持满洲权贵的特权和利益，使这种改革和仿效常常走样，并且是犹犹豫豫，一步三回头，导致社会强烈不满，并加速了清朝灭亡。

此十年的变革，分为两个阶段。第一阶段自1901年至1905年，变革动力来自庚子事变的冲击。

1901年，清廷设立外务部，是为庚子事变后设立的第一个新部。

外务部由总理衙门脱胎而来，自然承续了总理衙门许多问题，如不够专业化。外务部成立时，原归总理衙门管辖的铁路、矿物、电线、制造、船政等本非外交事务，仍归外务部管辖。关于人员的任用，仍有许多不懂外交的官员在部中任职。但与总理衙门比，外务部的确向现代行政体制又进了一步。第一，外务部分工更为细致，内部机构设置趋向更加合理；并设立了尚书、侍郎之下，各司之上的丞、参职务，比总理衙门向科层制原则前进了一步。第二，改变满汉复职制。本来列强最初提出设外务部要求时，其设想还是照原六部的满汉复职模式设两尚书四侍郎，但清廷正式任命官员时，则只一尚书两侍郎，不再分满汉，即在这个新部取消一直以来的满汉复职。不管这个决定是如何做出的，它反映清廷有改变不合时宜的制度的意愿。设外务部，加上开始举办新政并设督办政务处，意味着清廷彻底放弃了天朝上国的对外思路，准备融入世界发展的潮流。

外务部算是晚清新政时期中央机构变革的开端。随后几年，清廷又设立商部（1903）、巡警部（1905）、学部（1905）。与此同时逐渐裁撤詹事府、通政司等冗杂机构。如果说外务部的设立尚出于列强在《辛丑条约》的要求，那么商部等的设立，则完全出于清廷自主。而这几个部的内部机构设置和人员任用，也进一步倾向科层制原则，愈趋现代化。如学部仿日本文部省设五司十二科，五司为总务司、专门司、普通司（包括师范教育、中等教育、小学教育）、实业司、会计司，各司均有其专管业务，普通、实业、专门三类学务分部门专管，分工更趋合理。新部尚书、侍郎之下，均仿外务部设丞、参，而尚书、侍郎也不分满汉。这些机构的设立和内部机构的设置，反映了近代中国历史变动的大趋势，也即是中央机构变动的大趋势。

第二阶段自1906年至1911年，这一阶段的中央机构改革是在预备立宪的总体背景下进行的。变革动力主要是日俄战争的刺激，变革的力度更大。如果说前一阶段的中央机构变动主要是增设社会变革所需的新部，那么后一阶段的变革则彻底打破了原来的中央机构格局。

1906年11月，作为预备立宪的重要措施，清廷进行了中央官制改革。此次改革，变动较大的为如下几个方面：一是彻底打破传统吏户礼兵刑工六部体制。共设十一部再加一院（大理院）；新设了邮传部，商部改为农工商部，巡警部改为民政部。把原外务部管理的不属于外交的事务划分出来。二是各部之间权责较以前明确。三是司法、行政与审判初步分开，设法部专管司法、行政，设大理院负责审判并作为最高审判机构。四是取消满汉复职制。如前所述，从外务部开始，只设一尚书两侍郎，不再分满汉。以后设立的商部、巡警部、学部都采用了这个模式，但1906年之前还不能算“法定”的。直到1906年宣布中央官制改革，慈禧太后直接发布的懿旨中明确：“除外务部堂官员缺照旧外，各部堂官均设尚书一员、侍郎二员，不分满汉。”由此清代运行两百年的满汉复职制被正式取消。

但是，清代最有特点的中央机构，也是权力中枢军机处没有变。清廷一方面致力强国的改革，一方面又常常犹豫不前。犹豫不前的原因主要有二：一为权力利益，特别是爱新觉罗氏的皇位；一为保守观念。有此两者，再加上满汉关系问题，更使改革显得矛盾重重。正是在这种情况下，1906年中央官制改革时，发生了非常激烈的争论，最终裁军机处设责任内阁的方案被慈禧太后断然否决。

1911年，清廷再次进行中央官制改革，设立责任内阁，军机处终被裁撤。

自1901年新政开始，清廷即设立政务处。政务处与军机大臣不同。军机大臣办理政务，总是与皇帝一起讨论出结果，皇帝决策后发布谕旨，所以理论上军机大臣只是皇帝的顾问甚至秘书。而政务处却是讨论出初步意见再奏报皇帝，由皇帝（实际为慈禧太后）作出决策。因此政务处多少带点现代责任内阁的味道。清廷决定“仿行宪政”后，设宪政编查馆（初为考察政治馆），其运作模式也与政务处大略相同。但若真设责任内阁，清廷则顾虑君权旁落，甚至危及爱新觉罗家族的统治。这便是1906年中央官制改革时慈禧太后否决责任内阁制的原因。直至1910年底，在立宪派的第三次国会请愿中，十八位总督、将军、巡抚、都统联衔电奏请速设责任内阁、速开国会，设责任内阁的问题才又提上日程。

1911年5月8日，清廷公布《内阁官制》，规定内阁成员包括内阁总理大臣1人，协理大臣1～2人，以及外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩各部大臣各1人。在这次官制改革中，1906年保留的传统六部中的礼部、吏部被彻底取消。

裁撤军机处，设责任内阁，是有清一代中央官制的又一大变革，也是秦以来中央机构变动的大事。名义上，这次变革彻底颠覆了传统中国的中央行政体制。宪政编查馆在关于内阁官制的奏折中说：“总理大臣责任重在确定方针，统一政权。”又强调行政的统一：“今内阁之制，萃一国行政大臣于一署，分之则各专所职，合之则共秉国钧，可否于以协商，功罪于以共负，无隔阂，无诿卸，无牵掣，而皆以利国利民为归。”内阁官制规定，总理大臣“为国务大臣之领袖，秉承宸谟，定政治之方针，保持行政之统一”。关于总理大臣的权限，官制中规定：“内阁总理大臣，于各部大臣之命令或其处分，视为实有妨碍者，得暂令停止，奏请圣裁。”“内阁总理大臣就所管事务，对于各省长官及各藩属长官，得发训示。”《内阁办事暂行章程》中规定：“各省将军督抚，除请安请训，及奉特旨召见外，其于国务有所陈述者，应先商明内阁总理大臣、协理大臣或主管各该部大臣，会同入对。”

但是，《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》还有这样几个特点：

其一，内阁对君主负责，内阁总理由君主任命。内阁制最重要的一条，是内阁如何产生，内阁对国会负责还是对君主负责。总理由国会产生并对国会负责，则阁制近于英；总理由君主任命并对君主负责，则近于当时的德、日。宪政编查馆在上奏内阁官制的奏折中，已直接说明内阁官制仿日、德两国，“国务大臣责任所负，自当用对于君上主义，任免进退皆在朝廷，方符君主立宪宗旨，议院有弹劾之权，而不得干黜陟之柄”。《内阁办事暂行章程》中更明确规定内阁总理由特旨简任。

其二，内阁总理权限较德、日更小。如果说第一方面的规定还算是个内阁的话，接下去的规定，就显得这责任内阁不像是责任内阁了，即便是与日本、德国的内阁比也相差甚远。一般来说，即便是在所谓二元君主制的国家，内阁总理的权限也是相当大的。国务大臣由内阁总理提名，由君主批准；在一般情况下，内阁可以独立处理政务，而不必事事请示君主，否则就不叫责任内阁了。

然而，按照《内阁办事暂行章程》中的规定，在总理大臣之下设协理大臣，这已经不伦不类。而且，协理大臣和各部大臣都不是出于总理大臣的提名，而是由皇帝特旨简任。不仅如此，《内阁办事暂行章程》又规定，内阁总理大臣、协理大臣须“每日入对”。按这一规定，内阁很难独立处理政务。虽然在内阁官制中有内阁总理大臣“为国务大臣之领袖，秉承宸谟，定政治之方针，保持行政之统一”的规定，但恐怕没有君主的准许，内阁什么大事也办不成。

其三，仿效日本，陆海军独立于内阁之外，直接受皇帝指挥。章程第十四条规定：“关系军机军令事件，除特旨交阁议外，由陆军大臣、海军大臣自行具奏，承旨办理后，报告于内阁总理大臣。”

然而，1911年中央官制改革最大的问题还不是机构设置，而是人员任用。少壮亲贵和老官僚包揽了所有重要职务，没有向社会开放政权，故社会各界强烈不满，直称之为“皇族内阁”。此问题学界早已指出，不赘述。

不过，如果就此认定1911年的官制改革毫无意义，也不尽然。“皇族内阁”尽管显示出清廷的犹豫和不愿分割权力，但还是显示了自总理衙门设立以来历史发展的趋势。那就是改变自己，在世界潮流中自存，向现代国家体制转换。制度的施行，在于各方的博弈。在任何国家，现代行政体制都有一个逐渐成形的过程，清末亦然。武昌起义爆发后，清廷就被迫解散“皇族内阁”，成立以袁世凯为总理大臣的“责任内阁”，只不过随着清朝很快覆亡，这一届“责任内阁”也就成为绝响。

总括1901年至1911年的中央官制变化，有如下趋势：

其一，按现代国家的实际需要设置机构，逐步取消或精简那些互相牵制、叠床架屋、办起事来却又效率极低的机构。

其二，任职人员专业化，是晚清中央机构变化的一个趋势，虽然这种变化仍不充分。

以外务部为例，此部初设时有三位主官，总理大臣奕劻、会办大臣王文韶、会办大臣兼尚书瞿鸿禨。王文韶和瞿鸿禨并无多少外交经历和经验，不过外务部总理大臣庆亲王奕劻却任总理衙门大臣多年，又与李鸿章主持义和团八国联军事变的谈判，在清政府高官中，外交经历和经验算是比较多的。1903年，那桐取代王文韶任会办大臣，那桐曾到日本为“道歉专使”，然后任外务部侍郎，也算有一定外交经验。瞿鸿禨于1907年“丁未政潮”去职，吕海寰、袁世凯短期任尚书后，梁敦彦任尚书。梁敦彦为早期留美幼童之一，英语流利，所任职务多与外交有关，算是比前述诸人更为专业的外交人员。1910年梁敦彦因病离职，接替他的邹嘉来也是长期任职总理衙门和外务部。更为明显的是，在外务部以及后来设立的新部中，丞、参一级的官员往往较尚、侍级别的高官更为专业化；而随着时间的推移，低级官员的专业化程度更是不断提高，不少留学生和新学堂出身具有现代知识的新人进入官员队伍。

其三，各机构内部科层化。

其四，法制化。

在预备立宪过程中，法制化的倾向明显，尽管仍有各种各样的问题。譬如1908年颁布的《钦定宪法大纲》，学界早已指出其保守性。但在中国历史上，从未有何法律对君主权力作出规定，无论它应该拥有什么权力或没有什么权力，因为无论国家、人民（实为臣民）、土地，皆属君主。以宪法规范君主权力，《钦定宪法大纲》实为中国历史上之破天荒。法制化的另一个明显措施，是司法“独立”，即将审判与司法、行政分离。虽然司法、审判可能仍会遭到行政官员的干预甚至直接指挥，但将审判与司法、行政分开，尤其是地方和基层两者的分离，仍意味着巨大的变化。

某种意义上，晚清最后十年中央机构的变革是革命性的，但传统仍发挥影响，中国历史的惯性思维仍然发挥作用，再加上统治者的利益所在，所以清廷仍然忘不了皇权，准确说是不愿放弃传统意义上集各种权力于一身的皇权，或曰专制皇权。

先说督办政务处，这个号称新政总汇的机构成立于1901年4月。如果按照我们当今的思维，督办政务处应该是个直接办理新政的机关。但是，政务处实际是“议”新政而不是“办”新政的机构。清廷成立督办政务处时就说：“各该王大臣等，于一切因革事宜，务当和衷商榷，悉心评议，次第奏闻，俟朕上禀慈谟，随时更定。”新政的决策，牢牢掌握在最高统治者的手中。比较一下维新运动中康有为关于制度局的设计就可以明了政务处的特点。而1911年的责任内阁，同样体现了维护皇权的思路，前文已指出，不再赘述。

写到这里，我们可以给晚清最后十年中央机构的变革下一个结论：发生了革命性的变革，但这种变革又不彻底。维持专制皇权与中央机构现代化的变革构成了无法解决的矛盾，清政府无法解开这个死结。