东亚区域合作

推进亚太自贸区建设面临的挑战与政策建议

李光辉 袁波

【摘要】实践证明，亚太自贸区是中国自贸区全球战略布局的优先选择。亚太自贸区的建设，从根本上符合中国的战略利益，与中共十八届三中全会提出的以周边为基础加快实施自贸区战略、构建高标准自贸区网络的战略思路相契合，是中国完善自贸区全球战略布局的重要选择。然而，启动亚太自贸区谈判进程仍面临着诸多挑战：亚太自贸区整合难度大，各方之间存在明显的意见分歧，成员间经济发展水平差异大，等等。因此，应在推进路径、成员加入方式、市场准入领域、标准与规则领域以及发展的兼容性等方面着力推进亚太自贸区的建设和发展。

【关键词】亚太自贸区 中国 挑战 建设

2014年11月，在亚太经合组织（APEC）第22次领导人非正式会议上，21个成员方通过了推动实现亚太自贸区的北京路线图，提出将循序渐进、按照协商一致原则启动并全面系统推进亚太自贸区，这标志着亚太经合组织在推进区域一体化的道路上大大向前迈进了一步，倡议10年之久的亚太自贸区有望由“远景蓝图”转化为可行的现实目标。2015年2月，各方实质性启动联合战略研究，正式成立由21个经济体组成的联合战略研究小组，通过了《亚太自贸区联合战略研究的指导性工作文件》，提出了将于2016年底完成研究的目标。

一、亚太自贸区是中国自贸区全球战略布局的优先选择

亚太自贸区（Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP）的概念最早于2006年由美国提出，是为了化解东亚区域合作，但这一主张在很长一段时间并没有得到多数亚洲国家的认同。同期，中国坚持“10+3”（东盟+中日韩）的区域一体化路径，而日本坚持“10+6”（东盟+中日韩、印度、澳大利亚、新西兰）的区域一体化路径，二者都没有将美国纳入其中。直到美国2009年开始积极推动跨太平洋伙伴关系协议（TPP），亚太自贸区的倡议才开始被更多的亚洲国家接受。2010年，横滨APEC部长级会议再次提出，将在各国之间43项双边及小型自由贸易协定的基础上，在亚太地区建立自由贸易区。2014年8月，在中国的积极推动下，APEC贸易部长会议提出了启动亚太自贸区进程的倡议。2014年11月，在APEC第22次领导人非正式会议上，21个成员方通过了推动实现亚太自贸区的北京路线图。2015年2月，APEC第一次高官会期间，各方一致通过《亚太自贸区联合战略研究的指导性工作文件》，并正式成立由21个经济体组成的联合战略研究小组，亚太自贸区联合战略研究获得实质性启动，预计将于2016年底完成。

亚太自贸区如果建成，将成为全球最大的巨型自贸区，经济总量超过TPP和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP），占世界的一半以上，贸易总额约占世界贸易总量的46%，对外投资和吸引外资占世界的比重分别达到66%和60%。亚太区域不仅是世界制造业的中心，也是服务、技术、投资乃至最终产品的重要市场和来源地。亚太自贸区的建设，有助于进一步消除区内贸易投资壁垒，缓解各种自贸协议交叉所带来的“面碗效应”，达到促进区内贸易投资和经济增长的目的。据相关研究，亚太自贸区建成将使亚太区域国民收入增加20.5万亿美元，带动经济增长3.5个百分点。

对于中国而言，亚太自贸区建成将使中国国民收入增加6781亿美元，带动经济增长3.9个百分点。亚太经合组织的许多成员都是重要的贸易伙伴和出口市场，推进亚太自贸区建设，有助于中国与亚太国家深化制度性合作、消除贸易投资壁垒，为对外经贸合作创造更加公平友好的发展环境。2013年，中国与APEC其他20个成员的贸易额达2.5万亿美元，占我国对外贸易总额的60%。在中国前十大贸易伙伴中，有8个是APEC成员。2013年，中国对APEC成员直接投资占中国对外直接投资总额的69%，实际利用来自APEC成员的外资占中国实际利用外资总额的83%。目前，中国已经与20个APEC成员中的11个经济体建立了自贸区，与韩国和澳大利亚自贸区结束实质性谈判，与日本在中日韩自贸区和区域全面经济伙伴关系（RCEP）框架下进行谈判，与美国、加拿大、墨西哥、俄罗斯和巴布亚新几内亚没有开展自贸区谈判。2013年，中国已经签署的12个自贸协定仅覆盖中国对外贸易总额的28%，亚太自贸区如果建成将使这一比重提高到60%。总体上看，亚太自贸区的建设，符合中国的战略利益，也契合中共十八届三中全会提出的以周边为基础加快实施自贸区战略、构建高标准自贸区网络的战略思路，是中国完善自贸区全球战略布局的重要选择。

二、启动亚太自贸区谈判进程仍面临诸多挑战

虽然目前亚太自贸区的建设已经取得了较大进展，联合战略研究也获得实质性启动，但不可否认，亚太自贸区的推进仍然面临诸多挑战与困难。

（一）亚太自贸区网络纵横交错，整合难度大

当前，亚太区域已经纵横交错地形成了一张复杂的自贸区网络。据世界贸易组织统计，截至2014年9月，21个APEC成员共签署了153个自由贸易协定，其中56个是与区内成员签署的。如果加上TPP、RCEP、中日韩FTA、日韩FTA等在谈自贸协定，APEC区内的区域经贸安排将达到60个以上。更困难的是，这60多个协定差异性很大，具体体现在：一是自由化水平高低不一，既有完全实现货物产品100%零关税的协定，也有许多协定自由化比例不足85%；二是规则标准不一致，尤其是在原产地规则方面，增值标准和税目改变规则各不相同，还有些附带特殊的区域累积规则；三是涵盖领域各不相同，有的仅涉及货物、服务、投资等边境上措施和少量经济合作内容，有的则全面涉及边境后措施。如何处理亚太自贸区与这些协定的关系，如何在这些协定的基础上进行整合，切实达到消除“面碗效应”的目的，难度很大，各方看法也并不统一，还需要进行细致和深入的研究。

（二）各方意见分歧大，影响亚太自贸区建设进程

在2014年11月的APEC会议上，中国提出了要在2025年建成亚太自贸区的目标，但美国与日本反对启动亚太自贸区谈判，认为这将影响TPP的达成，导致最终达成的北京路线图没有提出具体时间表，仅提及要花两年时间进行联合战略研究。目前，联合战略研究虽然启动，但各方对于亚太自贸区的建设仍然各有打算。尤其是区域内TPP和RCEP这两大可能形成亚太自贸区的路径安排，中美各占一方，没有达成共识，互不相融，也使得各方对启动亚太自贸区谈判的态度有所保留。美国一些研究机构认为亚太自贸区不切实际，主张以TPP为可行路径推进亚太自贸区。2015年5月，美国贸易代表迈克尔·弗罗曼在菲律宾举行的TPP部长会议上被问及TPP与APEC设定的亚太自贸区的目标是否形成竞争时，重申TPP是通向最终的FTAAP的基础架构（building block）。中国虽然提出RCEP、TPP都是通往亚太自贸区的可行路径，但中国并未参与到TPP谈判之中，当下以其积极参与的RCEP为可行路径推进亚太自贸区建设更符合其利益。日本由于担心中国利用亚太自贸区寻求与TPP对抗，对于推进亚太自贸区建设的积极性较低。对于马来西亚等东盟国家而言，东盟共同体是优先选择，TPP与RCEP是平行的。周边国家中，韩国明确提出支持亚太自贸区建设。2014年11月APEC会议期间，韩国总统朴槿惠在发言中对亚太自由贸易区表示了积极支持，提出了推进全面而高水平的FTAAP和加快贸易投资自由化进程等APEC今后的前进方向。

（三）成员经济发展水平差异大，制约高质量自贸区谈判

当前，APEC 21个成员经济发展水平差异很大，既有澳大利亚、美国、加拿大、新加坡、日本这样人均收入超过3万美元的高度发达国家，也有秘鲁、菲律宾、巴布亚新几内亚这样面临减贫压力的发展中国家，还有中国、俄罗斯、韩国等新兴经济体，因经济发展阶段不同，各方在WTO各项谈判中都持有不同的立场，很难统一。亚太自贸区的自由化水平要明显超出WTO正在进行的各项谈判，涉及领域也更加广泛，将不限于传统的经贸领域。如此一来，这样差异性很大的21个经济体，要想达成一个高质量、全面的FTA，谈判难度可想而知。

三、对推动亚太自贸区建设的几点建议

当前，中国与APEC成员的经济依赖度正在不断上升。据APEC统计，2013年，中国自APEC成员的进口占区域内进口总额的18%，居第二位，仅次于美国；对APEC成员的出口占区域内出口总额的24%，居21个成员之首。中国已经成为韩国、智利等许多APEC成员的第一大贸易伙伴或是第一大出口、进口市场，我们有能力也有必要在亚太自贸区的建设中发挥主导和引领作用。

一是在推进路径上，要加强“东亚轨道”与“亚太轨道”的兼容并蓄与有效对接。处理好亚太自贸区的具体路径之争，是推进亚太自贸区进程的关键。目前，TPP的12个谈判成员国均为APEC成员，在TPP的基础上扩容形成亚太自贸区符合美国的利益，也被称为“亚太轨道”，但因其标准过高、规制过严而难以被APEC中的亚洲发展中经济体马上接受。RCEP谈判的16方有12个为APEC成员，还有印度和老柬缅4国不是APEC成员，因其以东盟为主导，中日韩均积极参与，而被称为“东亚轨道”。在“东亚轨道”上扩容形成亚太自贸区，虽满足发展中国家不愿过高开放市场的需求，却与美国的21世纪高标准贸易协定相差甚远。对此，我们需要保持开放和灵活的态度，不能拘泥于一定要以某种协定作为固定路径的思维方式，而要坚持“条条道路通罗马”, RCEP、TPP、“10+3”等各种机制平台都可以是通往亚太自贸区的可行路径。应配合自贸区建设进程的大局需要，主动加强“东亚轨道”与“亚太轨道”的兼容并蓄与有效桥接。当前，TPP谈判已近尾声，美国正积极推动寻求在2015年达成协议，韩国、泰国、菲律宾等也有可能随时加入其中，从而形成TPP路径的事实优势。我们应做好预判，在全力推动RCEP谈判的同时，也应寻求加入TPP的有利时机，在未来的亚太自贸区谈判中占据主动。

二是在成员加入方式上，要坚持对其他的亚太国家开放。原则上所有21个APEC成员都应该有机会参与其中，并且应对其他的亚太国家持开放态度，允许其在满足一定条件的基础上加入。如果仅是部分成员参与，亚太自贸区就仅仅是另外一个TPP或是RCEP，对于推进亚太区域一体化没有实质性的意义。考虑到RCEP谈判成员中印度和老柬缅还不是APEC成员，因此需要坚持对其他的亚太国家开放，以使RCEP成为亚太自贸区可行路径的依据更加充分，同时也能争取这些非APEC成员在亚太自贸区建设上的支持，更好地服务于中国自贸区战略的全球布局。

三是市场准入领域，需要有新承诺与新突破。当前，TPP谈判已经提出了在货物贸易领域仅保留个别产品关税、在服务贸易领域实质性开放敏感行业的高标准。而中国在刚签订的中韩自贸协定中，仅能对韩国这样的大经济体承诺85%的自由化水平，与TPP接近100%的贸易自由化水平尚有很大差距。如果中国要在亚太自贸区建设中发挥引领作用，就要在货物贸易、服务贸易、政府采购等领域做出更高的开放承诺，需要有勇气去增加更多的“WTO plus”内容，有自信去推动建设更高标准的自贸区。

四是在标准与规则领域，要尽快形成中国方案。美国在TPP谈判中已经纳入许多反映其利益诉求的21世纪议题，诸如劳工、环境、国有企业、互联网数据移动等，以达到重构多边规则的目的。中国在亚太自贸区建设中，迫切需要预先做好有关国际规则标准的研究，结合中国国情，提前设计符合我总体利益的中国方案。比如，可以结合中国的利益与优势，将基础设施建设、工业园区与产业合作、全球价值链、电子商务等新议题纳入谈判范围进行讨论。同时，也应针对美国提出的劳工、国有企业等敏感议题加强研究，提出应对预案，争取更多的亚太国家达成共识，以在新一轮规则重构中争取更多的话语权。

五是建设进程中，要体现发展的兼容性。2010年，APEC的11个发展中经济体仍然有超过2亿、约6%的人口处于极端贫困状态，还有21%的人口处于贫困状态。我们在亚太自贸区的建设中，需要坚持APEC的一贯原则，推动贸易投资自由化与经济技术合作两个轮子一起转，在积极推进高标准的市场开放的同时，也要推动高效率的经济技术合作。同时，在尽可能的情况下，要给予不发达成员更宽松的例外和过渡待遇，更多地体现发展中成员的利益诉求。

要达成建设亚太自贸区的宏伟目标，任重而道远，需要积极求索并付诸行动。利用APEC这个平台提出路线图是一个很好的开始，但远未达至终点。中国需要积极推动RCEP、中日韩自贸区谈判，寻求与加拿大和美国、与俄罗斯所主导的欧亚经济联盟等建立自贸区安排，甚至是参与到TPP谈判中，将这些自贸区作为未来构建亚太自贸区的基石，真正地、主动地在亚太自贸区的建设中发挥引领作用。