三、现代社会组织制度改革建议

整体而言，上述地方改革创新都在某些领域进行了突破，并取得了部分成效。但是，零零碎碎的改革难以触动目前部门利益造成的条条框框。改革需要整体性的顶层设计，需要在社会大转型的背景下构建现代社会组织制度。本报告将从现代社会组织的基本内涵、总体改革方向、主要任务三个方面阐述现代社会组织制度建设的可能方向，为相关部门推进现代社会组织制度建设提供顶层设计的备选方案。

1．基本内涵

何为现代社会组织体制？核心观点是：现代社会组织体制建基于市场经济制度的框架基础之上，以志愿成立的社会组织法人为主体，以政社协同共治为核心原则，以提供社会服务、参与社会管理创新和促进社会经济发展为根本目标。

现代社会组织体制必须适应于当前的市场经济体制。改革开放前三十年，基本建成一个政府与企业边界清晰、关系明确的市场经济体制；然而，社会领域却长期固守传统，政府大包大揽不该管、管不好的社会事务。十七大以来，中央将改革重点转向社会领域，努力构建一个现代社会体制。经济基础决定上层建筑，经济体制决定包括社会体制在内的各种体制。现代社会体制改革必须继续坚持市场经济的改革方向，现代社会组织制度作为现代社会体制建设的核心构成部分，也需要与市场经济体制相匹配。

市场经济改革三十多年的经验对现代社会组织制度的构建极具借鉴意义。基于经济学现代产权制度理论，20世纪八九十年代的经济市场化改革逐步理顺政府与企业之间的关系，私有企业产权人享有企业剩余利润占有权，国家则完全退出企业运行的微观领域，这为企业运作释放出极大的活力。那么，政府与社会是否也能够建立起类似于政府与企业之间的相互关系模式？答案是肯定的。现代政府的核心是“以强制求公益”、市场部门的核心是“以自愿求私益”，而社会组织的核心则是“以志愿求公益”。换言之，社会组织具有自己的法人独立、自主和自治地位，而政府则可以完全退出社会组织运行的微观领域，以释放社会活力。

相对于市场经济的产权观念，我们尝试提出“公民权责”（citizenship）与“社会市场”（social market）概念。一方面，社会组织是政府、企业或者公民个体为实现公民的社会经济权责而志愿成立的现代组织。社会组织的成立的正当性在于它能基于保护或者实现公民权责而实现社会自我服务、自我管理，或解决社会问题。另一方面，独立的社会组织的发展需要依赖于一个竞争性的社会体制，即在奉行市场原则的社会中平等竞争、追求公平，遵循法治、强调效能；政府则主要担任裁判员和政策规则的制定者。这些都是社会市场主义强调的原则。如果说产权理论和市场经济催生了政府与企业间相互独立的关系，公民权责和社会市场的概念可以催生出政府与社会组织之间相互独立的关系。社会市场运行主体是区别于政府和企业的社会组织法人。它是法律上人格化的具有民事权利能力和民事行为能力并独立享有民事权利、承担民事义务的社会组织。一方面，这些社会组织以市场经济为基础明晰其与政府、企业的边界，党政机关领导干部及其成员不在其中兼任职务、成员之间不进行资产或股份分红。另一方面，它们具有符合国家法律规定的资金数额、组织名称、组织章程、组织机构、住所等法定条件，能够独立承担民事责任，经主管机关核准登记注册取得法人资格，其主要形式包括社团法人（如社团、协会）、财团法人（如基金会）和非营利公司（或社会企业）等。

社会市场运作的核心原则是政社协同。正如政企分开着力于促进政府与市场各司其职、各尽其能，政府与社会组织的相互独立并不等于各自为政，而是确定政府与社会组织的权力边界，与社会组织实现协同共治。一方面，政府应该正确厘清、科学定位与社会组织的关系，政府主要担当的是推动者和裁判员的角色，主要负责支持社会组织的发展，并且当社会组织之间发生矛盾，而自身又无法调节的时候，制定和依照法律来进行规范和管理。因此政府应当调适政府结构与规模，向社会组织开放公共资源和社会空间，向社会组织转移政府职能，促进“全能政府”向“有限政府”、“有效政府”、“大政府”向“小政府”、“强政府”的转变。另一方面，社会组织要做好运动员的角色，建立自己的行业自律和他律机制，而政府应着力做好对社会组织培育发展和管理监督工作，有效引导社会组织健康有序发展。通过定法立规、有机协调和良性互动推动社会组织依法自治、提供公共服务、服务社会建设、助力社会管理。

2．总体改革方向

本着“公民权责”和“社会市场”两个基本概念，就与市场经济体制相匹配的现代社会组织制度建设的实践而言，我们认为应该坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大精神，基于各地实际，在总结和借鉴国际国内现代社会组织改革实践经验和教训的基础上，坚持“政府推动、民间运行、分类改革、多元发展”的方针，积极稳妥地推进现代社会组织从操作层面进行三个角度的改革。

第一，政府推动是当前现代社会组织体制改革的重要动力，因此，改革首先应从政府开始。改革要顺利进行，需要政府能够有效推动改革，而要实现有效推动，就需要加强政府对社会组织的管理能力并建立治理的自信。但是目前的民政部门在政府体系中属于弱势部门，还没有足够的资源来建立现代社会组织体制。因此，改革需要首先大力加强政府组织的创新，加强社会组织管理部门的力量，积极出台一系列有利于扶持管理现代社会组织的相关政策法规，为现代社会组织建设创造良好的政策环境。

第二，现代社会组织体制建设可以从公益慈善领域内的社会组织突破。所谓公益慈善组织，是指依法成立、以开展公益慈善活动为宗旨的志愿性的非营利组织，主要包括：基金会、公益性社会团体、公益性民办非企业单位等。公益慈善事业一方面是当下普通人积极参与的事业，另一方面国家的政策方向也是鼓励“慈善回归民间”，因此，对公益慈善组织率先立法进行改革最为可行。

第三，现代社会组织体制建设应该分类建设，多元发展。现代社会组织正如现代企业一样有着多种多样的组织形式，针对各种类型的社会组织，体制建设应该从原来的分类管理转化为分类建设，多元发展。这里主要指三类社会组织的建设方式。

一是大刀阔斧改革现有党政机构兴办的社会组织、推动官办社会组织的社会化运作。这些组织主要指大量具有政府和官方背景的社会组织，它们有的是在建国之初创建，在当时以及后来发挥支持政府、动员社会力量参与国家建设的重要作用；有的是在改革开放的新时期最初由政府创办的一些社会团体和公益机构，功能是承接市场化改革过程中逐渐由政府剥离出来的社会服务和福利供给职责，如大型的国家级基金会。在新的市场环境和宏观社会建设背景下，这些传统的官办社会组织已经面临越来越多的局限。2011年“郭美美事件”对官办慈善系统造成的沉重打击就是最好的例证。在计划经济时期，官办社会组织主要以单位为中心开展工作，习惯于行政指令和行政动员，依靠政府行政体系维持运作，并由此享有对社会资源的垄断。这种以单位为中心的运作模式在市场经济体制之下大大限制了官办社会组织的社会阵地拓展、社会资源汲取和社会问题解决能力的培育。在缺乏有效的内外部监督、社会公信力难以得到保证的情况下，很可能在社会选择机制的作用下被社会公众逐渐抛弃。因此，官办社会组织要着重进入社会从而获取阵地、汲取资源和培育能力。就此而言，应该明确官办社会组织走向社会市场的方向，大力推进去行政化、去垄断化的改革；同时在这一过渡过程中，应该避免将官办社会组织简单地推向社会，而应该帮助它们逐步建立专业化的治理结构和工作模式，实现官办社会组织的真正社会化运作。

二是大力拓宽民间自发的社会组织发展空间。这主要指通过优化社会组织生存发展环境，配套鼓励支持性政策来积极扶持培育具有自主性、自治性和民间性的社会组织（也叫草根组织，包括新兴的社会自组织和传统的乡村和社区组织）。20世纪90年代后期，尤其是进入新世纪以来，我国的民间社会组织开始生长发轫，2008年汶川地震救灾中第一次集体亮相，其爆发出来的正能量令政府和全社会感到惊讶。其后，民间社会组织的发展和涌现形成不可阻挡之势，并逐渐成为帮助解决相关社会问题、提供社会公共服务补充供给的一种常规性社会力量。与官办社会组织相比，民间社会组织具有长期扎根社区、了解公众需求的天然优势，是现代社会组织制度的生命力所在。构建现代社会组织制度需要把大力培育和发展新的社会背景的社会组织作为工作的重中之重，通过真正自下而上的社会组织构建，充分挖掘社会活力、塑造现代社会组织体系。针对民间社会组织，一方面政府要招善引人，支持和聚合已经完成现代转型的优质社会组织，另一方面政府也要扶植和培育传统的社区和乡村组织，促使其完成适应于现代市场经济的改造。

三是探索吸纳境外非政府组织。与市场经济领域的对内改革和对外开放同时进行一样，社会体制改革过程也应该积极保持开放的态度。构建现代社会组织体制也应该学习借鉴外国的经验，有效监管境外非政府组织的活动。目前，我国缺乏针对境外非政府组织的规范管理制度，一方面，有些地方的政府希望利用境外非政府组织带来经验和资金，因而允许其参与解决社会问题，没有对其在华的发展和活动进行直接取缔和过多干预；另一方面，各级政府在总体上对境外非政府组织持不信任和怀疑的态度，对大多数境外非政府组织不承认其合法性，制度的缺失使对境外非政府组织管理处于相对真空状态，不利于发挥境外非政府组织的作用。同时，正式的制度规范的缺失使大量境外非政府组织在华活动未能处于有效的监督之下，从而大大提高了境外非政府组织在华活动的政治风险。因此，构建我国现代社会组织制度，针对境外非政府组织的更为建设性的态度应该是逐步接受这些境外非政府组织的存在，有计划地实行分类管理，适度开放参与空间，促进国内社会组织与境外非政府组织的交流与合作，促进民间外交活动；制定切实的规范管理制度，对境外非政府组织的活动进行有效的监督和管理；支持和鼓励有益于中国社会组织成长的国际组织的进入和发展，大胆学习和借鉴它们的先进管理经验。

3．主要任务

按照上述改革方向，当前建立现代社会组织体制应完成下列任务：

一是进一步完善现代社会组织制度建设的法律规范。根据社会市场原则，推动社会组织的自由竞争市场建立。政府避免干预社会组织的微观运作，而应致力于建立社会组织发展的宏观环境，明确社会组织健康有序发展的游戏规则，着力于完善现代社会组织体制建设的顶层设计，包括：

（1）中央应研究出台《加快形成现代社会组织体制的指导意见》。以十八大提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”重要战略思想为基础，明确国家关于现代社会组织体制建设的基本方针、核心原则和主要方向，为形成发展有序、覆盖广泛、布局合理的现代社会组织体制提供指引。

（2）起草和制定《社会组织法》、《公益慈善法》等法律，鼓励社会组织的志愿成立、依法自治、自由竞争和广泛协作，为社会组织又好又快发展提供法律依据。

（3）修订《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行规定》和《基金会管理条例》三大核心条例，推动“统一登记”制度以及对社会组织的“宽进严管”，移除“双重管理体制”的弊害，为优化社会组织管理体制确立制度保障。

（4）出台《非营利组织税收法》、修订《公益事业捐赠法》，建立符合社会市场建设的公益免税制度，明确国家支持和鼓励公益慈善捐赠的方针与扶持措施，保障各方参与主体的合法权益。

二是进一步加强现代社会组织体制的政策扶持。以2013年出台的《国务院机构改革和职能转变方案》为指导，移除社会组织健康有序发展的政策障碍，着力于完善现代社会组织体制建设的中层架构。包括：

（1）推进枢纽型社会组织构建。一方面，推进工青妇等群团组织“去行政化”和和官办社会组织“去垄断化”。首先，以社团化方式推动群团组织转型，促使它们有计划地进入社会市场与民间社会组织同台竞争社会资源、协作提供社会服务；同时发挥它们对同类别、同性质、同领域社会组织在政治上桥梁纽带、业务上龙头表率的功能。其次，以专业化方式推动党政机关举办的社会组织和政府的行政指令、行政资源供给脱钩，最终促成官办社会组织的社会化，从而适应社会市场的竞争。另一方面，鼓励民间兴办各类枢纽型社会组织，来广泛联系各种社会组织，发挥它们作为政府与社会组织建立联系、开展合作的中介功能。

（2）深化社会组织登记制度改革。放开行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的成立门槛，上述社会组织直接向民政部门依法申请登记，改变业务主管单位审查同意的“双重管理体制”，破除社会组织成立的硬性约束；同时按照“边发展、边登记、边规范”的原则，出台规范社会组织登记注册程序的细化意见，减少社会组织成立的软性障碍。同时重新定位登记主管部门的权能与责任，确立因取消业务主管部门而增加登记主管部门行政负担而需要调适的行政运行机制。

（3）探索境外非政府组织登记备案制度建设。目前，境外非政府组织数量不断增长。根据2012年中民慈善捐助信息中心发布的《美国NGO在华慈善活动报告》，单美国在华的非政府组织数量就有1000家左右；相关研究估计，境外境外非政府组织接近1万家。它们支持社会组织的主要方式是提供理念、给予资金（或技术）和传授经验，主要支持领域是教育、科研机构以及扎根社区的社会服务组织。我们认为，一方面要鼓励海外社会组织在中国的捐赠和服务活动，另一方面要加强监管，不允许其开展政治性活动。实现有效管理和监督，需将境外组织登记纳入《社会团体管理登记条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三大条例的管理范围，逐步推进境外组织登记备案制度建设，包括登记法则、年检法则和处罚程序和措施等，掌握境外非政府组织的所属国家及名称、成立背景、来华目的、活动领域、负责人情况、资金来源和活动方式等基本信息。

（4）优化政府购买服务体系建设。首先，将政府向社会组织购买服务纳入政府采购的总体框架，制定政府购买服务的目录和指南，扩大和细化现有的社会服务、公益慈善品类，促成职能转移和政社协同共治的制度化、常态化和体系化。其次，鼓励多种形式的对社会组织发展的资金扶持。除了购买服务以外，鼓励采取政府项目资助、行业资助、创新资助和贷款资助等多种灵活形式支持社会组织发展。最后，大力发展公益创投竞投和建立社会组织、公益项目第三方评估体系，推进社会组织竞争政府服务，保障优秀组织、精品项目得以脱颖而出。

（5）完善税收优惠政策体系建设。一方面，加大力度支持公益性社会组织的免税资格认定，突破目前程序复杂的“审批制”，改为“登记即认定”的“审核制”；移除针对官办或官方认定的社会组织的“特批式”公益免税，推行普惠型公益免税政策。同时进一步提高公益捐赠的税前抵扣比例，鼓励个人和企业对公益慈善组织的捐赠。另一方面，建立公益免税和公益捐赠的配套政策，健全公益捐赠的数据统计制度、财务公开制度、退税返还政策和政府监管制度。

三是进一步创新现代社会组织体制建设的体制机制。落实现代社会组织体制建设的顶层设计与中层架构，必须紧紧把握“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的社会管理原则，着力于完善现代社会组织体制的配套建设，包括：（1）推进社会组织管理专业化。目前社会组织管理以民政部门统一登记、相关部门各司其职、协调配合为主要形式。随着社会组织登记许可、服务购买和监督执法工作的增加，缺乏一个统筹指导和综合协调社会组织管理事务的专门行政机构，将难以应对现代社会组织体制建设过程的方方面面的问题。我们认为，应顺应“大部制”改革潮流，建立超越民政事务、与民政部门并列且独立的社会组织管理的专职部门，实现社会组织统一归口管理，在各省市建立相应的管理部门推进分层管理；同时合理界定各级管理机构的事权，科学评估其行政运作的经费和人员需求，建立健全与事权相匹配的财政和编制配套，引进专业化的社会组织管理人才，提升社会组织管理的行政规范性和管理有效性。

（2）推进社会组织工作人才职业化。到目前为止，我国的社会组织还没有形成属于自己的职业资格，这就制约了社会组织的专业化发展。我们认为，针对不同领域、不同层次的社会组织工作者，应制定人才认证制度和评价办法，特别是逐步探索和建设与国际接轨的专门从事社会服务的社会工作人才注册制度和人才信息库。首先，这有助于建立一支素质高、业务精的社会组织人才队伍，推动社会组织又好又快发展。其次，从国际经验看，社会组织是容纳就业的“蓄水池”和促进就业的“催化器”，推动社会组织工作人才的职业化有助于鼓励公众以社会组织为就业选择。最后，将社会组织工作人才的职业化程度纳入社会组织竞争政府服务购买的评估指标体系，还有助于提升政府向社会组织外包服务的针对性和科学性。与此相对应，也需要进一步推动完善社会组织从业者的人事、薪酬、福利和社会保险政策，增强社会组织的吸引力。

（3）推进社会组织运行监管多元化。世界上许多国家都非常重视通过构建行政监督、社会监督和内部监督等主体多元的监管体系，从而促进社会组织规范运行，推进其依法自治。我国的行政监督可以从社会管理专门部门登记年检、财税审计、日常检查和执法司法等方面对社会组织进行常规化监督和突击式抽查，逐步探索建立社会组织的诚信档案制度和信誉评级制度。社会监督是发挥公众参与和社会舆论的作用，出台相关政策促使社会组织提升其财务、运营和管理的透明性。可按社会组织行业类别、活动范围分别成立由相关职能部门、社会组织、公众和媒体参加的社会组织监管联席会议，同时拓宽新闻媒体的舆论监督渠道。内部监督要求社会组织建立健全权责明确、协调运作、制衡有效的社会组织法人内部治理结构，让权力机构（会员大会）、执行机构（理事会）和监督机构（监事会）明确职责、相互独立、相互制衡，同时强化社会组织从业人员的自我约束自律机制。

（4）推进社会组织治理科学化。一是推动社会组织建立以章程为核心的治理规范。强化社会组织章程意识，要求其依法依规制定内容完备的章程，督促其严格依照章程办事。同时以章程为依据，建立会员（代表）大会、理事会、监事会等各项制度，健全信息披露、重大事项报告和公众投诉等制度，提升社会组织内部治理的正规性。二是营造社会组织公平竞争的社会市场环境。鼓励各类组织之间良性竞争和合作，严格限制社会市场的各种垄断（包括行政垄断），提升社会组织外部运营的公平性。三是加强社会组织服务水平评估的公众参与。鼓励公众参与评议社会组织的社会服务能力、方式和成效，推动社会组织注重社会服务的群众性，提升社会组织能力建设的针对性。