2014年电子科技大学政治与公共管理学院806行政管理综合考研真题及详解

电子科技大学

2014年攻读硕士学位研究生入学考试试题

考试科目：806行政管理综合

注：所有答案必须写在答题纸上，写在试卷或草稿纸上均无效。

一、辨析题。先辨别所示命题的正误，再分析辨别的理由。（每题10分，共30分）

1．国家和社会的法定公共事务和政府（中央人民政府和各级人民政府）内部事务是行政管理活动的客体，行政管理学的研究对象则是行政组织的构成、运作、执行过程和效果，以及内部管理等客观规律。

答：该命题是正确的。行政机关即国务院（中央人民政府）和各级人民政府，是国家权力的执行机关，是行政管理的主体。国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体。行政机关的职权由宪法和法律规定，并依法行使，对人民负责、受人民监督。这也正是行政管理研究的对象。我们要研究的是行政组织的构成、运作、执行过程和效果，以及内部管理等客观规律。其中也包括为适应发展的需要，行政管理应如何改革的问题。

2．总体而言，我国行政组织采用直线职能式结构。纵向上按分权原则划分为中央和地方各级政府共四个层次（市管县体制的地方为五个层次）；同时每级政府内按业务性质平行划分为若干职能部门，各部门主要对上级对口职能部门负责，同时也接受同级政府和首长领导。

答：该命题错误。我国基本上采用直线职能式结构。从纵向看，我国行政组织划分为中央（国务院）—省、自治区、直辖市—自治州、县、自治县、市—乡、民族乡、镇四个层次（在市管县体制的地方为五个层次，即在省县间设地级市这个层次），每一层次内再作层次划分。同时，每级政府内按业务性质平行划分为若干职能部门，每个部门所管业务不同，但管辖范围大体相同，地位平等。它们主要对同级政府和首长负责，同时也接受对口的上级职能部门的领导。

3．我国行政信息根据公开与保密分级标准，可分为社会公开类行政信息、部门共享类行政信息和依法专用类行政信息。其中，社会公开类行政信息按“政府信息公开原则”应完全向公众公开，部门共享类行政信息根据申请可向特定公众对象公开，依法专用类行政信息则只在本部门内部专用而不得对外公开。

答：该命题是错误的。行政信息分级是指根据行政信息的不同性质来确定行政信息公开与保密的级别。我国行政信息根据公开与保密分级标准，可分为社会公开类行政信息、部门共享类行政信息和依法专用类行政信息。

（1）社会公开类行政信息，是指依法应当向社会公开的行政信息。根据公开的程度不同可划分为完全向社会公开的行政信息和依据申请向特定对象公开的信息。完全向社会公开的行政信息，没有任何密级；依据申请向特定对象公开的行政信息，应该根据申请而向特定的对象公开，并且有特定的用途。

（2）部门共享类行政信息，是指根据各部门职能行使的需要在政府部门之间进行交换共享的行政信息。部门共享类行政信息是基于职能行使的需要，各部门都具有向其他部门提供本部门拥有的行政信息的责任和从其他部门获得本部门所需要行政信息的权利。从其他部门所获得的行政信息，只能用于本部门履行职能的需要，未经信息提供部门的许可，不得自行向公众发布、不得转给第三方、也不得用于商业目的。

（3）依法专用类行政信息，是指依据法律法规的规定只与本部门职能行使有关、只在本部门内部专用而不对外的行政信息。

二、简述题。简明扼要地回答所示问题。（每题15分，共45分）

1．请简述我国公务员职位分类制度的相关规定内容。

答：《公务员法》规定：“国家实行公务员职位分类制度”。职位分类制度主要有两方面：一是划分职位类别，二是职位设置。职务与级别设置一般也可归入职位分类制度的范畴。

（1）我国公务员法规定，职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理、专业技术和行政执法类等类别。

①综合管理类职位，指履行综合管理以及内部管理等职责的职位，是那些从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督和机关内部管理工作的职位。

②专业技术类职位，是指那些从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位，如公安部门的法医鉴定、痕迹检验等，外交部门的高级翻译等。

③行政执法类职位，指直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位，主要集中于公安、税务、工商、质检、环保、药检等政府部门的基层单位。

（2）此外，《公务员法》还规定：“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。”目前，法官、检察官职位由于在性质、特点等方面与其他职位存在明显区别，事实上已被划分为单独类别。

2．请简述政府部门绩效管理应恪守的主要价值标准。

答：政府部门绩效管理应恪守的主要价值标准主要有以下几点：

（1）经济

在评估一个组织的绩效时，首要的一个问题便是“组织在既定的时间内，花费了多少钱?是否按照法定的程序花费钱”?这是经济指标首先要回答的问题。经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源量。经济指标关心的是“投入”，以及如何使“投入”以最经济的途径使用。也就是说，经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。

（2）效率

效率要回答的问题是“机关或组织在既定时间内的预算投入，究竟产生了什么样的结果”。因此，效率可以简单地理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率可以分为两种类型：

①生产效率，指生产或提供服务的平均成本；

②配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能满足不同偏好。

（3）效能

效能关心的问题是“情况是否得到改善”。因此，效能指公共服务符合政策目标的程度，通常是将实际成果与原定的预期成果进行比较。效能可分为两种类型：

①社会效能。它包括两个方面，一是政府部门制定的目标和采用的手段是否体现了国家意志，是否代表了广大人民的利益；二是政府部门实现目标的能力，即目标完成的程度和速度。

②群体效能。它着眼于集体功能的发挥是否符合组织的目的，组织内部的运行机制是否合理。

（4）公平

传统行政管理学重视效率、效果，而不大关心公平问题。公平作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人是否都受到了公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的社会照顾”。但公平的价值标准在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。

（5）民主

政府绩效管理要考虑公众对政府的效率是否满意，考察政府所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需要。民主作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“公民参与的程度有多高，政府是否接受了民众的监督，使公众意志和利益能够及时体现在行政过程中”。

3．请简要回答公共选择理论的产生背景及基本学术观点。

答：公共选择理论是在研究现实经济问题的推动下，通过对传统市场理论的批评产生的，运用了经济学的分析方法，坚持“经济人”假设。采用个人主义的方法论，用交易的观点来看待政治过程。公共选择理论是对非市场决策的研究。

（1）公共选择理论的产生背景

①缺乏经济政策制定过程的理论

传统的经济学理论虽然论述了政府各项财政及其效果，但是以往的经济理论没有讨论经济政策的制定过程。

②福利经济学家核心制度经济学的影响

a．社会福利函数的概念涉及如何将个人偏好加总为社会偏好次序，从而找到社会福利最大化的目标函数，对于加总偏好程序的研究，发展出了不同的投票方式，从而促进了投票理论的发展；

b．20世纪40年代的新制度经济学的研究解释和解决了存在公共产品和外部性条件下资源配置的问题，所以公共选择理论通过对新制度经济学的改进，得到了很大的发展。

③凯恩斯主义的失败

政府对于干预经济活动的影响逐渐加大，并随着时间的推移，产生了种种弊端。经济学家开始研究公共经济活动的理论，并开始反思非市场的集体决策为什么带来政府干预的失败。

（2）公共选择理论的基本学术观点

①公共选择是公共法权和社会法权主体——政府、官僚、政党、选民等的选择，是非市场的集体选择。公共选择与市场选择的不同在于：公共选择是“集体”以公共产品为对象，通过政治市场按照一定的政治程序做出的选择；

②用边际价值分析来说明公共行动决定的理论、投票数学理论等理论，构筑包括经济人理性行为假定、个人主义的行为偏好、交换的普遍性三个维度的研究视角；

③公共选择实际是非市场的集体选择，政治市场上的活动也是交易；

④政治家与选民都是经济人；

⑤利益集团，尤其是拥有某种政治权势的利益集团，必然要利用它们所拥有的组织力量，以及潜在的政治权势，全面影响选民的意识和选择，间接推动政府做出有利于自身，不利于公众的决策；

⑥关于选举规则：由于普遍应用简单多数制的民主决策规则，即使政府提供的政策方案是最好的，决策结果所体现的只是中间选民的意愿，而不是最优；

⑦由于政治家和政治关于存在追逐个人利益的倾向、缺乏竞争机制等政府具有低效率的天然倾向；

⑧政治主张：宪政改革、引入竞争机制、建立激励机制、改革税制、监督政府。

三、案例分析。分析所示案例，回答问题。（共30分）

[案例正文]

党的十八大：继续深化行政体制改革

2012年11月8日，中共中央总书记胡锦涛代表十七届中央委员会向中共第十八次代表大会作了题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》的报告。报告指出，要继续深化行政体制改革。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。

十八届二中全会：行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求

中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议，于2013年2月26日至28日在北京举行。全会由中央政治局主持，中央委员会总书记习近平作重要讲话。全会强调，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等作出重大部署。全会强调，要深刻认识深化行政体制和政府机构改革的重要性和紧迫性，处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分发挥中央和地方两个积极性，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，切实提高政府管理科学化水平。要坚持以人为本、执政为民，在服务中实施管理，在管理中实现服务。要加强公务员队伍建设和政风建设，改进工作方式，转变工作作风，提高工作效率和服务水平，提高政府公信力和执行力。国务院机构改革和职能转变任务艰巨，事关改革发展稳定大局，事关社会主义市场经济体制完善，要精心组织实施，确保改革顺利进行。

十八届三中全会：有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，于2013年11月9日至12日在北京举行。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。全会提出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。

《国务院机构改革和职能转变方案》

《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》于2013年3月14日批准通过。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。具体改革内容如下：

（1）实行铁路政企分开

为推动铁路建设和运营健康可持续发展，保障铁路运营秩序和安全，促进各种交通运输方式相互衔接，实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系。将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

国家继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制，继续深化铁路企业改革。

不再保留铁道部。

（2）组建国家卫生和计划生育委员会

为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。

将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。

不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。

（3）组建国家食品药品监督管理总局

为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。

保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。

新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。

（4）组建国家新闻出版广电总局

为进一步推进文化体制改革，统筹新闻出版广播影视资源，将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局。主要职责是，统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。国家新闻出版广播电影电视总局加挂国家版权局牌子。

不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。

（5）重新组建国家海洋局

为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

（6）重新组建国家能源局

为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。主要职责是，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。

不再保留国家电力监管委员会。

请回答：

（1）什么是行政改革？当前我国行政改革的重要性体现在哪些方面？（6分）

答：①行政改革的含义

行政改革是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。它包括行政责权的划分与行政职能、行政组织、人事制度、领导制度、行政方式、行政运行机制等方面的改革。

②当前我国行政改革的重要性

a．行政改革是适应时代发展和应对全球化挑战的必然要求

第一，和平与发展是当今世界的两大主题。世界要和平，国家要稳定，人类要进步，已成为当代世界的主旋律，促进世界向着和平方向发展成为许多国家政府的重要职能。为此，政府必须对传统行政职能和行政管理方式进行调整和变革，以适应国际形势发展的需要。

第二，经济全球化的发展对各国政府管理提出更高要求，为应对全球化挑战，行政改革成为当代各国政府的必然选择。

b．行政改革是推动上层建筑适应经济基础变化发展的迫切需要

第一，行政改革属于上层建筑的范畴。按照马克思主义的观点，上层建筑与经济基础是辩证统一的关系。一方面，经济基础决定上层建筑，有什么样的经济基础，就要求有什么样的上层建筑。

第二，传统公共行政模式在长期运作过程中形成官僚制弊端，如机构膨胀、人浮于事、效率低下等问题，极大地损害政府公信力，导致政府的“信任赤字”、“合法性危机”。尤其是20世纪70年代石油危机后的经济衰退，导致西方各国政府普遍面临高通胀、高福利、公共开支重不堪负的困境。财政压力使西方各国政府纷纷选择用较少开支来实现公共使命，即“少花钱，多办事”的改革道路。原来实行计划经济体制的国家也面临向市场经济体制转轨、发展经济的系列挑战。

因此，改革传统管理模式，重塑政府的改革成为20世纪80年代以来的热潮。各国政府纷纷通过管理制度、政策、机制和方式的调整，以促进经济发展。同时，建立适应经济发展的行政法规、监督、廉政、民主制度等，增强政府管理活动的公开性和民主性，扩大人民群众参政议政的渠道，促进政府与社会公众间的相互沟通和理解，从而较好地调节上层建筑和经济基础之间的矛盾，推动经济基础的发展。

c．行政改革是适应当代科技发展、实现行政管理科学化和现代化的需要

第一，当代科技发展是各国政府行政改革的强大动力。信息技术的快速发展为建立灵活、高效、公开和透明政府提供技术保障。

第二，行政管理科学化和现代化，是当代行政管理研究的出发点和落脚点，也是各国政府行政管理活动的基本目标。为实现行政管理科学化和现代化，需要行政职权合理划分，政府职能的科学配置，组织机构的精干高效，而这一切都需要通过行政改革才得以实现。

d．行政改革是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求

科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。

（2）结合案例，分析建国以来我国行政改革的经验，以及党的十八大以来我国行政体制改革举措呈现的特点及面临的困难。（12分）

答：①建国以来我国行政改革的经验

a．立足中国国情，坚持因地制宜、区别对待

第一，一个国家的行政体制由本国政治、经济、文化、历史等因素决定。只有从国情出发，才能保证改革成功。

第二，中国经济发展有很大不平衡性，发展水平由沿海到内陆到西部呈梯次状态，每个地区、每个县市间的发展水平有很大差异。因此，中国在推进行政改革进程中，十分注重从各地实际出发，不搞“一刀切”，中央政府根据各地的情况实行分类指导，使改革更符合各地实际。

b．坚持以发展经济为中心，与经济体制改革相配套

第一，行政体制作为社会上层建筑，既反作用于经济体制，又受社会经济发展水平和经济体制的制约，它一定要服从和服务于社会经济的发展和经济体制改革的需要。

第二，坚持以转变政府职能为核心，不断推进政企分开、政资分开、政社分开、政务分开，并随着经济体制改革的进程和社会发展不断深化。

c．树立和落实科学发展观，正确处理改革、发展和稳定的辩证关系

第一，科学发展观揭示了发展的本质和内涵。中国正处于向市场经济转型的关键时期，没有社会稳定，不可能发展经济和促进改革，而经济持续和快速发展是社会稳定的基础，改革又是经济发展的基本动力。因此，发展是目的，改革是动力，稳定则是推进改革和发展的基本前提。

第二，改革开放30多年来，我国政府在推进行政改革过程中，十分注意从整体上统筹三者间的辩证关系，把改革力度、发展速度和社会可承受程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，使之相互协调、相互促进。

d．广泛吸收和借鉴国外发达国家的行政改革经验及我国传统的行政精华

第一，世界各国在长期行政管理实践中积累了许多经验，是人类的共同财富，尤其是发达国家政府在发展市场经济中积累的某些经验，值得参考借鉴。

第二，在行政改革中既坚持对外开放，注意吸收和借鉴当今世界各国行政改革的成功经验和做法，学习发达国家科学管理的方式方法，也十分注意弘扬中国传统文化精华，古为今用，促进中国特色行政体制的完善。

e．坚持分步实施、逐步到位的渐进改革方式

改革是对各种利益和权力的重大调整，必然会引起权益格局和社会关系的重大变化，也必然会遇到许多矛盾和问题。这就决定了中国行政改革有相当的复杂性、艰巨性和长期性，不可能一步到位，而必须采取渐进方式。因此，我国在行政改革过程中，采取从点到面、从局部到整体、从表层到深层分步实施的做法，自上而下、上下结合地逐步推行，使改革取得明显的效果。

②党的十八大以来我国行政体制改革举措呈现的特点

政府行政机构改革的根本指导思想和目标是：按照经济体制改革和政企分开的要求，以转变职能为关键，要从机构配置的科学性和整体性出发，贯彻精简、统一、效能的原则，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主，克服政府机构庞大臃肿、层次过多、效率低的弊病，建立起高效率的政府。

a．进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

b．依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。

c．按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。

d．按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。

e．突出重点，区别对待。这次机构改革的重点，是与经济体制改革关系密切的经济管理部门．裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构。这一个要求是从转变政府管理职能出发提出来的。这些机构同经济体制改革的深化关系极为密切,不改革对经济体制改革的深化不利。通过对部门职能的分解和转变，有些专业经济管理部门将其直接管理企业职能下放后，将成为行业管理部门；有的经过职能合并，已没有存在的必要。至于那些变动不大的经济专业管理机构和政法、文教、卫生等部门，也要按照转变职能、调整结构、精简人员的要求，对各自机构进行定职能、定机构、定人员，理顺内部机构和同其它部门的关系。

具体来讲，在改革机构的过程中，遵循“五个坚持”原则：

第一，坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；

第二，坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；

第三，坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革；

第四，坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构；

第五，坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。

经过多次行政改革，我国政府体制及其运行已得到了相当大的改善。但是，与成熟的市场经济体制和WTO规则的要求相比，我国现行的行政体制存在着较大的差距，存在许多亟待解决的问题：政府管制仍然较多，市场机制作用没有得到充分发挥；政府管理方式及手段单一、落后，政府对经济领域的干预仍然较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍然存在；政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制；地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任感不强等。

③党的十八大以来我国行政体制改革举措面临的困难

a．政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性。历次的政府改革都不同程度地出于财政、机构、人员、官僚主义的压力，政府迫不得已才进行改革，政府改革是消极的，缺乏主动性、自主性和前瞻性。

b．政府改革视角的褊狭。多年以来，一提起政府改革，便将其等同于机构改革，政府改革的视角点是在机构、人员的调整上。这给人一种印象，似乎政府改革就是撤并机构，精简人员。

c．缺乏对政府改革理论上的反思。历次政府改革都反映出理论的准备和反思不足，改革在理论上的滞后，影响着对政府改革的思考，并限制着战略和政策的选择。

d．政府改革孤立于政治和社会系统。政府改革应与政治改革、经济改革、司法改革、立法改革、社会组织改革相呼应，需要的政府再造无疑是一种大规模、普遍性、彻底性，关联政党与政治、立法、司法、社会组织等多种环境系统改革的政府再造，而不仅局限于政府组织之内。

e．效率主义改革典范的局限。主导过去的政府改革的是行政理性模型．即行政改革的核心在于有效率的行政。政府行政必须是有效率的，效率也是重要的。但是效率主义的改革典范也存在着缺陷和不足，例如，它可能忽视了民主、公平、社会正义、责任的价值以及公民参与。

政府改革是一个系统工程，必须全方位、多层次推行，单靠某一方面、某一层次或领域的改革是不能奏效的。以往历次机构改革的效果不够理想的原因是多方面的，一个重要原因就在于，改革往往将重点放在机构和人员的裁减上而忽视了其他方面的配套改革。根据西方政府再造的经验，组织重建仅仅是政府再造的一个方面，必须辅之以流程重构、职能转变和管理方式的更新。因此，在转轨时期以及加入WTO的背景下，必须重视改革的系统配套，将组织重建、职能转变、流程重构和管理方式更新有机地结合起来，全方位推进行政体制改革。特别是通过管理方式、方法的改进与更新来推动其他方面的改革。

（3）结合案例，你如何理解和评价新一轮国务院机构调整的目的、特点及意义。（12分）

答：①新一轮国务院机构调整的目的

a．要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

b．深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。

c．优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。

d．创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。

②新一轮国务院机构调整的特点

a．以强化公共服务职能为重心，推进政府职能的根本转变

政府职能转变是改革开放以来历次行政体制改革的第一要务。改革开放以来，行政管理体制改革中提出了转变政府职能这个目标。多年来在这个方面作了很多努力，取得了一些成效。但实际上，政府职能转变还远远没有到位，距离社会主义市场经济的要求还有相当差距。究其原因，就是政府特别是地方政府经济职能过强，对微观经济活动参与和干预过多，而对社会管理和公共服务职能关注不够，导致多年来政府职能难以实现真正的转变。

b．以大部制改革为突破口，优化政府组织结构

按照精简、统一、效能的原则，进一步推进大部制改革。对已经实行大部门体制的，要进行工作流程的优化再造、管理职能的重新分配和内设机构的整合调整，真正做到职能有机统一；在已经推行大部制但尚未整合到位的部门，如交通运输部，要继续推进并整合到位，真正建立起大交通管理体制；在应该实行而尚未实行大部门制的系统，应适时推出大部门体制改革；要按照建设服务型政府的精神和要求，积极探索和推进公共服务领域的大部门体制改革，明确公共服务的职责分工，减少职责交叉；在推进大部制改革中，坚决贯彻中央精神，严格执行政府组织法，严格控制编制和领导职数，不能以“过渡期”为由，突破编制和领导职数限额；在推进大部制的过程中，要注重加强权力监督机制建设，尤其要通过科学的权责划分推进“行政三分制”改革，实现决策权、执行权、监督权科学分离和相互监督、相互制约。不能以大部制为借口，刻意强化部门权力和部门利益。在地方层面，要积极鼓励和支持各级地方的大部制改革。

c．以事权财权合理匹配为目标，改革调整中央和地方关系

在中央与地方关系上，目前的改革主要集中于省直管县改革。今后要以公共服务为重点深化改革，合理确定中央和地方的事权和财权，真正调整好中央与地方关系。

第一，继续以公共服务为重点推进省直管县改革；

第二，以公共服务为重点，合理划分中央和地方的事权与财权；

第三，以公共服务为重点推进乡镇和街道改革。

d．以政府管理创新为重点，推进政府自身建设

要真正建设人民满意的政府，就必须通过政府管理的不断创新，加强政府自身建设与改革。一是尽快完善内容和程序，切实推进政府预算公开制度。二是坚定信心、勇于改革，着力推行官员财产申报制度。

e．以科学分类为基础，积极稳妥推进事业单位改革

当前推进的事业单位改革，是历次事业单位改革中规模最大的一次改革。这次事业单位改革的最大特点就是分类推进。所谓分类，大体上就是行政类、公益类和生产经营类。在这三大类中，各自又有更具体、更细致的分类。基本原则就是，承担行政职能的事业单位将行政职能回归行政机关；从事生产经营活动事业单位转企改制；公益类的事业单位或转为民间组织或转为“公立事业法人”。

③新一轮国务院机构调整的意义

a．有利于继续简政放权，加快政府职能转变

简政放权，转变政府职能是行政改革的核心。

第一，有利于深化行政审批制度改革，加快推进政企分开、政资分开，切实减少对微观经济活动的干预，更大程度和更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，创造良好的市场环境，维护公平竞争的市场秩序。

第二，有利于更加注重社会管理和公共服务，深入推进政社分开、政事分开，从体制、法制、政策、能力、人才和信息化方面全面加强社会建设，创新社会管理；

b．有利于稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系

稳步推进大部门制改革是完善社会主义市场经济体制的客观要求，也是实现政府管理科学化的重要途径。推进大部门制改革，对职能相近、管理分散的机构进行合并，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行合并调整，以有利于权责统一、提高整体效能；要对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，以改变部门结构失衡和运行中顾此失彼的现象。同时，要进一步理顺部门关系，建立健全部门职责体系，健全部门之间协调配合机制。

c．有利于优化行政层级和行政区划设置

“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革”。按照这一要求，必须适应经济社会发展以及政府职能转变的新要求，认真解决我国当前行政层级和行政区划方面存在的一些问题。

第一，有利于优化行政层级。近年来一些省实行省直接管理县（市）的改革，是减少行政层次、提高行政效率的重要探索。

第二，有利于优化行政区划设置。要按照有利于促进科学发展、有利于优化配置资源、有利于提高社会管理水平和更好提供公共服务的原则，合理调整行政区划，简化行政管理层级，适时适度地调整行政区规模和管理幅度。

第三，深化乡镇行政体制改革，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。同时，探索对经济总量较大、吸纳人口较多的县城和小城镇，赋予其与经济总量和管理人口规模相适应的经济社会管理权限。

d．有利于创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力

第一，有利于创新服务和管理模式，优化管理流程；

第二，有利于着力建设法治政府。进一步加强行政立法、执法和监督工作，加强行政程序和行政监督制度建设，规范政府行为，推进政府建设和行政工作法治化、制度化；

第三，有利于推进政务公开，完善政务公开制度，扩大政务公开范围，保障公众对公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权；

第四，有利于提高科学决策水平，健全科学决策、民主决策、依法决策机制，合理界定决策权限，规范决策行为；

第五，有利于加快电子政务建设，推进公共管理和服务的信息化、现代化；

第六，有利于推进政府绩效管理，加快完善行政绩效评估标准、指标体系和评估机制、评估方法，有效引导和督促各级政府和工作人员树立正确的政绩观。

四、论述题。全面系统地论述所示问题。（共45分）

1．请详细论述我国政府部门预算编制的主要方法，以及当前我国政府预算执行存在的主要问题。（20分）

答：预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。从时间上看，有年度预算编制和中长期预算编制两种类型。

（1）我国政府部门预算编制的主要方法

①预算编制过程即资金分配过程。在过去两百年中，形成了多种资金分配模式和预算编制模式。19世纪直到20世纪50年代，预算编制的主要模式是分项列支预算。20世纪50年代出现绩效预算，60年代出现计划项目预算，70年代出现零基预算，80年代至今，许多OECD国家在不断试点和完善新绩效预算或结果导向预算。

a．人员支出和公用支出：定额管理

定员定额是编制基本支出的基本方法。定员指根据行政事业单位的工作性质和业务量确定的机构人员的编制数，定额指各部门履行职能及开展业务工作所需的各项基本费用支出（包括人员和公用经费）的人均额度标准。因此，它们的预算实际上是一种公式预算，即根据固定的标准按特定的公式计算。其公式是：人员经费或公用经费=定员×定额。

定员定额的编制方法使得人员和公用经费预算比较固定，弹性较小。人员经费除调资影响外，通常具有较强的稳定性。对公用经费来讲，由于部门支出总额限制，定额标准通常变化不大，年度间只做微调，实际上仍是基数加增长的渐进模式，而不是根据每年工作量重新测算。由于基本支出具有比较固定化和公式化的特点，各部门在编制基本支出预算时，并不需要做太多的支出测算，而且在定员和定额两个变量的确定上，讨价还价的空间也很小。一旦定额标准确定了，部门也不涉及任何测算，只要按软件设计更新人员、办公条件的基础数据即可。因此，定员定额管理方法极大地加强了财政部门对部门基本支出的控制，规范了这方面的支出。定额标准核算过程中的一个难点是如何把预算和部门实物资产直接挂钩。为了科学合理地核定定额标准，实物资产的费用定额标准是一项关键的内容。

b．项目支出

项目支出是部门预算的重要组成部分，是指部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外的用于年度支出计划。中央部门的项目按照部门预算编报要求分为国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四类。项目支出预算管理包括如下基本原则：综合预算的原则；科学论证、合理排序的原则；追踪问效的原则。项目的申报、审核和批复是部门预算编制的重要环节，也是预算管理的一个重要组成部分。

c．绩效评价

目前，我国仍不具备全面推行绩效预算尤其是新绩效预算的条件。但是，在现阶段，可以试点支出绩效评价，深化预算改革，为将来推行绩效预算奠定基础。

绩效考评的目的，是通过对部门绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率。中央部门的预算支出绩效考评由财政部负责统一制定，同时制定绩效考评的规章制度，指导、监督、检查中央部门的绩效考评工作，中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。对于中央部门而言，绩效考评的对象主要是那些社会效益比较明显的项目。具体做法是，在当年编制部门预算的“一上”阶段，要求中央部门向财政部申报绩效考评试点项目，经财政部审核确认后作为考评试点项目，由部门在“二上”时报送该项目的绩效目标。

②从编制方法上，国家预算可分为增量预算和零基预算

a．增量预算是指财政收支计划指标是在上一个财政年度的基础上，根据新的财政年度的发展情况而递增的一种预算编制方法。

由于是在以往财政收支指标的基础上采取递增一定百分比的方法，所以操作简单方便；但它可能会使以前预算收支中不合理的因素得以保留，甚至被进一步放大，而且，根据经验确定的增长百分比中，主观随意性相对较大。

b．零基预算是指财政收支计划指标的确定只以新财政年度的实际需求为依据，而不考虑上一财政年度各项支出基数的一种预算编制方法。

零基预算完全根据新财政年度内各项经济发展的实际需要来安排支出计划，通过对客观因素或变量的科学计算，从而确定新财政年度的财政收支计划指标，既满足了实际需要，同时又摈弃了以往预算中不合理的成分；但其缺点也是明显的，即技术要求和操作成本较高，实际执行中会面临较大的困难。也正因为如此，目前世界上大多数国家的预算，无论是单式

预算还是复式预算，都主要采用增量预算法为基础，零基预算为辅助的预算编制方法。

　 （2）当前我国政府预算执行存在的主问题

①执行进度偏慢，导致大量的预算结转

近几年来，中央预算执行一直存在执行偏慢的问题，总体上呈现一种“前慢后快”的特点。财政支出进度偏慢，一方面会降低财政资金运行效率和使用效益，造成财政资金的闲置、浪费、效益低下以及大量资金的结转，冲击下年预算；另一方面会使得国家的方针政策不能得到及时有效的落实。

②收支过程中仍然存在违规行为

预算改革以来，各个部门的收支行为越来越规范，违规行为也越来越少。但是，仍然存在一些违规行为。常见的违规行为包括：

a．违规拨付和支付财政资金，例如将预算内资金支付到与本单位无拨款关系的单位；将预算内资金转拨到原来的实拨资金账户；无预算、超预算拨款等。

b．截留、挪用财政资金，例如截留应拨财政资金，挪作他用；挪用行政事业费，弥补行政经费、支付基建工程款、增加职工福利；对外借出财政资金；以预算调整为借口，挪用财政资金；滞留应当下拨的财政资金等。

c．在基本支出中，比较容易出现的违规行为包括：一是无预算的支出。二是擅自扩大支出范围，提高开支标准。三是未经批准随意调整基本支出预算。四是虚列支出套取财政资金。例如，编造虚假职工名单，套取财政资金等。

d．在项目支出中，比较容易出现的违规行为包括：挪用项目资金，用于基本支出；对达到政府采购标准的商品和服务支出不执行政府采购程序；对应纳入招标投标的工程项目直接规定工程承包商或施工单位，等等。

③预算变更的随意性仍然比较大

在我国预算执行过程中，涉及到预算变更的情形包括预算调剂、预算调整、预算追加、预算超收收入使用、动用预备费和预算划转。尽管在预算执行中，根据情况的变化变更预算是需要的，但是，我国预算执行存在的问题是，预算变更的随意性过大。

a．部分资金的分配和使用脱离预算管理，预算约束力还不够强，预算调剂的随意性问题仍然比较突出；

b．由于对预算超收收入的使用管理监督不严，导致大量超收收入随意用于安排支出，导致大量年底预算追加进而结转，同时也助长了各种违规行为。

2．请结合2006年国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》，论述公共危机分类、分级与分期理论，以及我国当前对于特别重大突发公共事件的应急处置工作流程。（25分）

答：公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。

（1）公共危机分类、分级与分期理论

①公共危机的分类

a．根据公共危机产生的诱因，可分为：

第一，外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机；

第二，内生型危机：指由于内部原因所引发的危机；

第三，内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，比如美国的“卡特利娜”飓风事件，首先是由于飓风而诱发的，后由于当局的处理不力而引发了公共危机。

b．根据公共危机发生的领域，可分为：

第一，政治性危机：如战争、武装冲突、恐怖主义活动等；

第二，社会性危机：如社会骚乱、罢工等；

第三，宏观经济性危机：如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下、股票市场大幅变动等；

第四，生产性危机：如工作场所安全事故、产品安全事故等；

第五，自然性危机：如地震、火山、流行性疾病等。

c．根据公共危机中主体的态度（斯塔林斯Stallings，1990），可分为：

第一，利益一致型：在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸；

第二，利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴黎骚乱。

d．根据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等（张成福，1992），可分为：

第一，结构良好的：指危机并非历史久远长期积累的问题，而且涉及核心的价值和根本原则程度较轻；

第二，结构不良的：危机是历史久远长期积累的问题，较大程度上涉及核心的价值和根本原则。

e．国务院在2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。薛澜、钟开斌基于产生原因、表现形式、应对措施三方面的考虑，将经济危机独立分割出来，提出自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、经济危机五大类的划分方法。

②公共危机的分级

不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验之一。

根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即l级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作，见图l4—2：

Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制；

Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；

Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；

1级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。

③公共危机的分期

a．斯蒂文·芬克最早提出危机的四阶段论

斯蒂文·芬克将危机过程划分为危机潜伏期、危机突发期、危机蔓延期、危机解决期。

第一，潜伏期：最容易处理危机的时期，但此时的危机却通常难以被觉察；

第二，危机突发期：事件急速发展并出现严峻的态势，这是四个阶段中时间最短的阶段，但让人感觉最长，因为它对人们的心理造成严重冲击，如2003年“非典”的爆发期，让社会人心惶惶。危机突发期有四个特征：事态逐渐升级，公众广泛注意；事态引起媒体的集中报道；事态严重干扰正常活动；事态影响组织的正面形象和团队声誉；

第三．危机蔓延期：危机爆发后，在这个阶段，危机应对主体应该采取措施，纠正危机突发期造成的损害；

第四，危机解决阶段：此时，组织从危机影响中完全解脱出来，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，彻底消弭危机的影响，并防止危机去而复来。

b．罗伯特·希斯提出危机的四阶段论

罗伯特·希斯从应对策略的角度出发，将危机分为四个阶段，即4R模型，它们分别是缩减、预备、反应、恢复。

第一,缩减阶段主要的工作是预防危机的发生和减少危机发生后的冲击程度；

第二,预备阶段指在危机发生前，组织应做好响应和恢复计划，对成员进行相对的培训和演习，保证危机一旦发生时，组织能将危机造成的损失降到最低，并尽快恢复到常态；

第三．反应阶段指在危机爆发后，组织需要及时反应，尽可能在最短时间内处理危机，防止事态的进一步恶化；

第四，恢复阶段是在危机得到控制后，着手恢复工作，就危机处理过程中所反映的问题进行改进。

c．米特罗夫提出的五阶段模型

米特罗夫将危机管理分为五个阶段：

第一,信号侦测阶段，即识别新危机发生的警示信号并采取预防措施；

第二,准备和预防阶段，即组织成员搜索已知危机风险因素尽力减少潜在损害；

第三,损失控制阶段，即危机发生阶段，组织成员尽力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境；

第四，恢复阶段，尽可能快地让组织运作正常；

第五，学习阶段，即组织成员回顾和审视所采取的危机管理措施，整理使之成为今后的运作基础。

d．还有多位学者将危机简单分为危机前、危机中以及危机后三个阶段，各有其独特的工作任务。危机前重点在于防范，危机中重点在于危机的认知、抑制与复原，危机后是复原与学习时期。

e．中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危害已发生、危害逐步减弱和恢复将突发公共事件总体上分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段：

第一,预警期：指突发公共事件征兆已出现的时期，管理任务是防范和阻止突发公共事件的发生，或把其控制在特定的范围内；

第二,爆发期：指突发公共事件进入紧急阶段，突发性事件已发生，管理的主要任务是快速反应，及时控制突发公共事件并防止其蔓延；

第三．缓解期：指突发公共事件进入相持阶段，仍有可能继续向坏的方向发展，管理的主要任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序；

第四，善后期：指突发公共事件得到有效解决，管理的主要任务是对整个事件处理过程进行回顾、审视、调查和评估，使之成为今后类似突发公共事件管理的基础。

每个阶段有各自相应的应急措施，见表l4—3。

这种分期方法本质上与芬克的四阶段论相似。公共危机的阶段划分为应对者与研究者提供一个完整的考查过程，从危机的潜伏期、爆发期、缓解期，直到解决期，并为上述各时期相适应的处置措施做出具体指引。

表14—3

（2）我国当前对于特别重大突发公共事件的应急处置工作流程

公共危机的应急处理是政府公共危机管理的核心部分。由于公共危机具有突发性、紧急性和破坏性的特点，危机应对的关键是要迅速反应，尽最大努力控制局势，迅速查明原因，积极采取措施，防止损失扩大.

①根据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，在突发公共事件爆发后，各级政府须会同相关部门，整合各方面资源，建立快速反应系统以及分级分类处置的应急平台。无论哪一种类型的公共危机，其基本应对流程是类似的，主要包括：

a．建立应急处理小组，作为突发公共事件处理的领导和协调机构；

b．迅速调查情况和收集信息，作为应对决策的基础；

c．综合分析、果断决策、有序应对、控制和隔离。

公共危机应急处理工作的具体流程如图14—3所示。

②公共危机应对机制的基本内容

公共危机应急运作机制是指以担任应急管理职能的机构为核心，各部门相互协作、密切配合、快速反应，对公共危机事件进行预警、应对和恢复的组织体系。应急运作机制的总体要求是，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理的组织体系。

由图l4—3可知，公共危机应对机制的基本内容如下：

a．信息报告。在公共危机发生后，各级政府及有关部门要按《国家突发公共事件总体应急预案》中的分级标准立即如实向国务院报告，最迟不得超过4小时。一般是逐级上报，如有特殊情况，事发地政府及有关部门可直接向国务院报告，并同时报告上一级政府。应急处置过程中，要及时续报有关情况。

b．先期处置。公共危机发生后，事发地人民政府和有关单位要迅速采取应急措施，控制事态的发展，组织开始应急救援工作，在向上级部门报告的同时，根据职责和规定的权限启动相关的应急预案，并及时有效地进行先期处置。

c．应急响应。当发生、或可能发生公共危机时，应根据预案启动相关应急响应措施。应急响应一般以事发地的省级人民政府为主，成立应急指挥机构。对先期处置未能有效控制的事态，或是需要国务院协调处置的特别严重的公共危机，根据国务院领导同志指示或实际需要提出，或应事发地省级人民政府的请示或国务院有关部门的建议，国务院应急办提出处置建议，向国务院分管领导和协助分管的秘书长报告，经国务院领导批准后启动相关预案，必要时提请国务院常务会议审议决定。

d．指挥与协调。在公共危机发生后，各级政府的应急管理机构应协同防汛抗旱、减灾、抗震救灾等相关应急指挥机构，按相关预案开展处置工作，这就是公共危机的应急联动机制。

e．应急结束。当公共危机的应急救援解除或相关的危机因素消除后，应急救援指挥机构关闭，应急结束。由国务院负责处置的公共危机事件的应急状态解除，根据国务院领导指示或者实际需要提出，或由事发地省级人民政府或国务院有关部门提出，经国务院应急办审核后，报国务院或国务院相关应急指挥机构批准后实施。