第二节 协调发展原则
一、协调发展原则的概念
协调发展原则，是指为了实现社会、经济的可持续发展，必须在各类发展决策中将环境、经济、社会三方面的共同发展相协调一致，而不至于顾此失彼。协调发展原则也被表述为环境利益衡平原则、可持续发展原则、环境与决策一体化原则、环境的可持续利用原则等。
协调发展原则的实质是以生态和经济理念为基础，要求对发展所涉及的各项利益都应当均衡地加以考虑，以衡平与人类发展相关的经济、社会和环境这三大利益的关系。因此，协调发展原则也是法理上利益衡平原则的体现，即各类开发决策应当考量所涉及的各种利益及其所处的状态。
需要说明的是，在不同时期和不同发展程度的国家，对协调发展原则内涵的理解也是不一样的，其主要分歧表现在如何衡平经济发展和环境保护关系的认识方面。例如，大部分发达国家因其经济和社会已经发展到一个较为发达和相对稳定的阶段，他们对生活质量的要求和对环境保护的重视程度也就相对较高。当这些国家的经济发展与环境保护出现矛盾时，其衡平的一般标准是环境优先，即经济发展必须与环境保护相协调，不得以牺牲环境为代价谋求经济的发展。而在多数发展中国家，却恰好相反，人们为了生存和摆脱贫困，认为在缺乏资金支持和没有一个更好的发展模式的情况下，传统的“先污染后治理”是实现发展的唯一方法，因此他们对经济发展的需求远远高于对环境保护的需要。[59]
协调发展原则在我国《环境保护法》中有两处规定。一是第4条第2款规定：“国家采取……政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”二是第5条规定：“环境保护坚持保护优先……的原则。”
与1989年《环境保护法》有关协调发展规定[60]相比，2014年《环境保护法》虽然没有明确规定开发决策的“环境优先”原则，但一改旧法“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”规定中将环境保护置于经济与社会发展次要地位的顺位，体现了决策中将对环境保护的考虑置于优位地位的思想。这一思想与中共十八大将生态文明建设融入经济、政治、文化和社会等建设各方面和全过程的“五位一体”的总体布局是一致的。不过，该法第5条在规定环境保护的原则时又将“保护优先”限定在环境保护的范畴以内，反映出立法者当时对是否在开发决策上采用“环境优先原则”存在矛盾。
为了使人们将环境的价值与经济和社会发展的价值相匹配，从20世纪70年代开始各国在大量环境立法中均将协调发展作为一项重要的原则，并通过一系列具体的法律制度予以保障实施。20世纪80年代，国际社会提出可持续发展战略更是将环境保护视为实现人类社会、经济可持续发展的基础和条件。
可持续发展战略将经济、社会和环境作为人类社会发展的三个重要基石，它突出强调了不仅需要关注环境方面（进而关注环境与经济问题），而且需要关注可持续性的社会方面的问题。尽管解释可以不一，但必须有一些共同的特点，必须从可持续发展的基本概念上和实现可持续发展的大的战略上的共同认识出发。要求不论发达国家或发展中国家、市场经济国家或计划经济国家，其经济和社会发展的目标必须根据可持续性的原则加以确定。
在1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》中，对可持续发展作出了进一步的阐述：“人类应享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，并公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要”。自联合国环境与发展大会之后，可持续发展的思想逐步被国际社会普遍接受，并融入重要的国际环境法律文件之中。1995年英国学者P.桑兹在他编写的国际环境法教科书中将可持续发展原则概括为代际公平、代内公平、可持续利用和环境与发展一体化这四个核心要素，较为全面地反映了这一原则的内容和要求。[61]
总之，可持续发展的基础在于协调，即协调处理好资源的开发、投资的方向、技术开发方向以及国家机构的变化关系等，以增强目前和将来满足人类的需要和愿望的潜力。可以说，协调发展原则非常概括地阐明了环境与经济和社会发展的相互关系，而可持续发展理论又为这项原则作了一个非常完美的解释。
二、协调发展原则的适用
与预防原则一样，协调发展原则在中国也不具有直接的法的拘束力。协调发展原则的适用主要体现在单项环境保护立法和对编制有关发展的政策、规划和项目的指导方面。具体包括：
在实行社会主义市场经济的条件下，计划手段同样发挥着市场手段所不能替代的作用。环境管理在宏观上必须以国家管理为主要形式，只有这样才能弥补“市场失灵”造成环境问题的缺陷。只有在制定国民经济和社会发展计划时充分考虑可能造成的环境问题，将环境保护规划一并纳入发展计划，才能在政策、措施、资金等方面保障环境与发展相协调。这不仅是我国的经验，也是众多西方发达国家在发展与环境关系上的经验和总结。
为了贯彻和落实协调发展原则，在我国环境保护法和各类污染防治法律与自然资源保护法律中，都明确规定将环境和资源保护、污染防治纳入国民经济经济和社会发展计划。目前，环境保护规划制度是环境法实施的综合性保障措施之一（参见第五章第三、四节）。
鉴于仅将协调发展原则简单地在法律的总则部分予以抽象地表述而存在着规定较为原则、不易施行的问题，我国在2002年《环境影响评价法》（全国人大常委会，2002年制定；2016年修正）中，专门就各级政府编制的发展规划以及其他有关建设项目的审批程序规定了评价、分析和利益平衡机制，要求在编制的各类规划草案中专门设立环境保护篇章或者说明，否则不予批准（第7条）。2003年制定的《行政许可法》更是明确规定了行政许可的设定应当以促进经济、社会和生态环境的协调发展为指向（第11条）。
一是在国家内部各部门之间实行协同合作。包括环境主管部门与其他有关资源、能源以及经济等行政主管部门和公共事业管理部门之间的协同合作，各行政区划、各级人民政府之间的协同合作（参见第四章）。[62]
在国家内部各部门和各地区间贯彻合作原则应当注意的问题是，要建立起有效的协同合作机制；实行环境资源情报公开和共享；实行重大决定通报制度。
二是在管理者与被管理者及其与公众之间实行协同合作。协同合作也是公众参与原则的具体体现。从环境政策与法律的适用看，总体上是通过环境行政运用公权力执行的。但在这一过程中，被管理者主体如企业等即使愿意全面履行环境法律的义务，有时往往也会受现有可得技术和知识、资金成本以及环境保护市场开发不健全等因素的牵制，而无法全面实现法律规定的要求。这时就需要环境行政执法在标准管制的同时具有一定的指导性。
从环境管制的目的看，只要企业的行为符合环境、资源与能源法律的要求，就应当鼓励并认可企业按照市场规律自主作为，例如建立排污交易制度、企业环境管理责任制度、环境审计制度，以及运用在政府、公众、团体与企业之间签署环境协议等方式最终达成环境保护的要求（参见第三章第三节）。
三是在国际社会和国家之间实行协同合作。国际合作原则最初由《联合国宪章》（Charter of the United Nations）第74条所确认。自人类环境会议以来，在关于环境保护的各种条约、决议、宣言中都反复强调了国际合作的重要性。目前的全球环境保护合作主要是基于政府间国际环境保护组织（如联合国开发署以及环境规划署）、国际货币基金组织（指诸如世界银行、亚洲开发银行等）、非政府国际组织等发起和组织的。此外，由发达国家向发展中国家提供的环境保护援助也属于环境保护协同合作的一种形式。
与国家间环境保护协同合作相关的法律变革，是国际环境法律文件中有许多限制国家主权的内容，要求各国不得因对主权的行使并以此为由而造成国家管辖以外地域的环境发生损害（参见第十六章第一节）。
在目前发达国家和发展中国家还明显存在着经济差别的条件下，发达国家应当加强对发展中国家实行开发援助，重视发展中国家求发展、求生存的权利。只有这样，才能真正实现国际社会的共同安全和效率。
循环经济型社会的建立，可以较好地解决经济发展与环境保护之间的矛盾。建立循环经济型社会的要求，是将环境控制的重点从“末端”对污染物的控制转向“源头”和“全程”对可能产生的所有废弃物实行减废管理，以减少上述各个环节中产生的废弃物进入环境，同时再生利用各类回收的资源和能源，最终减少环境污染和生态的破坏。因此建立循环经济型社会是协调发展原则得以实现的最佳制度选择。20世纪90年代以后，各国的环境立法都在朝向建立循环经济法律制度的方向发展，如制定循环经济型社会促进法、容器包装物回收利用法以及资源回收利用法等。我国目前也分别制定有节约能源法、清洁生产促进法以及固体废物污染环境防治法等相关法律（参见第八章）。
纵观二百多年来人类社会的发展，人类孜孜不倦地追求的发展模式是通过高投入、高消耗来换取经济数量的增长即GDP的不断提高。然而，除了经济增长的规模外，社会因素的许多方面也是影响经济增长的重要原因，单纯以GDP作为衡量发展指标的做法只片面地强调了经济增长，忽视了经济增长背后对社会和环境因素的不良影响。
协调发展原则就是要求人们用新的发展指标来定义发展的含义。各国通行的做法是用绿色GDP的方法取代传统GDP以衡量国民经济与社会的发展。与传统GDP的计算方法相比较，绿色GDP的计算方法是在传统GDP的基础上减去自然部分的虚数和人文部分的虚数[63]，这样才能真正反映发展的内在质量和水平。
长期以来，那些不能为人类带来直接经济收益的自然资源资产和生态产品往往被排除在传统的资产负债表之外，误导人们单纯追求经济增长，忽视了与自然的和谐，协调发展经常成为地方政府领导人的一句空泛的口号。为此，中共十八届三中全会提出要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。”
国内学者一般认为，编制自然资源资产负债表有助于全面揭示政府对各项资源的占有使用情况及负担能力，并明确相应的权利和责任主体，反映潜在的风险状况，这既有助于政府作出科学决策，也有助于增强政府的财务透明度，让上级政府、社会民众等报表使用者及时掌握该政府的经济效率和效益。定期核算自然资源资产的变动情况，探索编制自然资源资产负债表，不仅是对传统的国民经济核算体系缺陷的重大改进和完善，也将进一步提升经济社会的精细化管理程度。
自然资源资产负债表能够反映特定地区在特定时期自然资源的状况，列报各类资源的形成、开发、配置、运用、储存、保护、综合利用和再生等各个环节的情况，揭示特定地区特定时期的资产负债存量及其变动情况。自然资源资产负债表的内容分为资产方和负债方两大类。资产方是指各种自然资源资产，例如土地资产、矿产资产、森林资产和水资产等项目，并可以进一步细分。负债方则主要包括污染成本、治理成本等，其反映的项目不仅是已造成的损失，而且还要包括未来可能仍将产生的损失，以及为了治理污染或恢复原样而需要付出的代价。
本书认为，编制自然资源资产负债表是一种实现协调发展原则的量化的方法。因为对于政府而言，要实现协调发展就必须事前掌握当前环境与自然资源的存量以及污染物排放和资源能源消耗情况，以及预判未来经济发展是否可以承受这种消耗等。通过对领导干部实行自然资源资产离任审计将对政绩考核制度产生重大影响并提高经济社会管理水平。