第一节 公文的定义与特点
一、公文的定义
公文，即办理公务的文书，是党政机关、社会团体和企事业单位在行使管理职权、处理日常工作时使用的书面文字工具，它是各类社会组织用以表达意志、传达指令的方式和手段。党组织所制定的方针、路线要靠公文传达、贯彻；各级政府的政策、法令要靠公文宣传、实施；社会团体和企事业单位开展工作的种种方法，也要靠公文进行布置、安排。《辞海》对公文的解释是：“国家机关、公共组织在履行法定职责中形成的具有规范体式的文书。”[1]机关公文是各级各类机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书。由中共中央办公厅和国务院办公厅于2012年4月16日联合发布，并于同年7月1日起实施的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）第一章第三条对党政机关公文的定义是：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”
公文有狭义和广义之分。狭义的公文主要指有关文件规定的、各级机关要规范使用的文种。新《条例》规定党政机关使用的15种主要文种是：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。这15种公文称为规范性公文，它们在版面格式、传递方向、使用范围方面都有严格规定。
广义的公文，泛指机关单位处理公务的所有文书，除以上新《条例》中所规定的15种规范性公文之外，也泛指机关单位的常用应用文，主要包括规定、办法、章程、细则、制度、守则、公约、计划（包括纲要、规划、工作要点、安排、方案、预案、打算、设想等）、总结、调查报告、大事记、简报、信息、述职报告、专用信函、会议记录、讲话稿（包括开幕词、闭幕词、欢迎词、欢送词、欢送词、祝福词）以及技术鉴定书、说明书、投资预测合同书等等。我们通称以上各类公文为日常事务性公文。
不管是规范性公文，还是日常事务性公文，作为公文，必须符合以下几个条件：（1）公文必须由法定作者制发；（2）公文必须按规范体式制发；（3）公文必须按法定程序制发；（4）公文必须是为公务活动制发。
二、公文的特点
公文是一种特殊的文体，与其他文体相比，它有自己的特点，主要表现在以下几个方面：
1. 公文作者的法定性
公文必须是由法定作者制成和发布的。法定作者是指依法成立并能以自己的名义行使权利和承担义务的社会组织及其领导人。公文的法定作者包括两种：一种是依法设立的各类社会组织。如党政机关、社团组织、企事业单位，都是依法成立并合法存在的社会组织，它们都是法定的作者，均可根据工作需要，在自己的职能和权限范围内制发公文。二是社会组织的法定领导人。领导人的职务是经过委任或经过选举程序后，由上级批准同意的，所以也是法定作者。根据工作需要以领导人的名义制发公文，也是领导人行使职权的一种表现。需要说明的是，社会组织中从事公文撰写的人员不能视为法定的作者。用领导人的名义发文，并不是以他个人的名义出现，而是代表他所在机关的身份来发文。因此，以领导者的名义发文，必须在个人名字前冠以机关的名称与领导职务。如“中华人民共和国主席×××”、“某省财政厅厅长×××”等。一旦这些人不再担任这一职务，也就失去了这一法定作者的地位。
2. 公文效用的现实性
公文的现实效用，一是指公文主要在现行工作中使用，二是指公文的现实效用有一定的时间性，任何公文都不是永远有效的。
公文直接形成于现行的公务活动中，并对该公务活动起指导、指挥、约束、联系与沟通的作用。公文既是发文机关用于发布指令、法规，传达决策意图的重要手段，又是受文机关开展工作的指导和依据，还是维系党政各类、各层次机关之间，以及机关和社会成员之间正常关系的基本形式之一。它在国家管理中发挥着承上启下、协调配合、联系沟通的执行效用。
同时，由于客观形势的变化和公务活动的阶段性，公文的现行效用都具有一定的时效性。有的公文的时效期较长，如法规性公文、结论性公文、长远规划等；有的公文的时效期则较短，如关于某一具体事项的通知，工作办理完毕，其现行使命便告结束。
3. 公文作用的权威性
公文的权威性是指公文在一定时间和空间范围内对受文者具有指挥、协调、约束等强制性作用，如强制予以传达、贯彻、执行，强制予以阅读、办理、复文等。
公文是法定作者履行公务的重要工具，体现着组织的权力和意志，表达着组织的意见和主张。因此，作为受文者必须无条件地贯彻、执行，否则就会受到制裁，并承担相应的责任。在实际工作中，公文的权威主要表现为：下级机关对上级文件的贯彻执行与答复；上级机关对下级来文的回复；同级机关之间公文的往来等。由于公文内容是发文机关职能的反映，代表的是制发单位的职权范围。因此，不管是何种性质、何种级别的机关制发的公文都具有法定的权威性。只是因制发机关的职权范围不同，其制发公文的权威性有所差别。一般而言，制发机关的职权范围大，其制发公文的权威性就强，作用的范围也广。如国务院的公文，因国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，它的公文在全国范围内就具有极高的权威性。而某个地方政府或部门以及企事业单位制发的公文，相对于国务院制发的公文而言，其权威性则要小得多。
4. 公文体式的规范性
公文的体式就是指公文的外观样式，包括公文的文体、文面格式和版面形式。公文是一种特殊的文体形式，是各级各类组织具体领导和管理政务的工具，代表的是组织的意志和权威。因此，制发公文是一件极其严肃的工作。为了保护公文的法定性、权威性和严肃性，并便于进行公文传递与处理，党和国家有关部门发布实施了统一严格的规定。如中共中央办公厅和国务院办公厅于2012年4月联合制定并于2012年7月1日实施的《党政机关公文处理工作条例》，以及由国家质量监督检验总局和国家标准化管理委员会于2012年6月29日联合发布，并于2012年7月1日起实施的《党政机关公文格式》（以下简称新《格式》）就对党政机关的公文文体、文面格式和版面形式做了详细、严格的规定。各级党政机关、社会团体和企事业单位制发公文都应当严格按照规定的体式办理，不能随心所欲，另搞一套。
5. 公文处理的程序性
公文处理的程序性是指公文的制发和办理过程都有严格的程序规定。任何组织在进行公文拟制、办理、管理等工作时，都必须按照规定的程序进行处理。只有这样才能确保公务活动的正常进行。如公文的拟制包括公文的起草、审核、签发等程序。只有经过机关领导人审核并签发后的文稿才能印发；几个机关联合发文，必须履行完备的会签手续；重要的政策性文件还需报请上级机关或主管部门审批；法规性公文必须交正式会议讨论通过，再交领导人签署发布，否则不能生效。