第二节 公文的文种
任何事物都有自己的名称，公文也不例外。公文的名称就是公文的文种，如目前党政机关使用的决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要以及案例、规定、办法、计划、总结等等都是文种。
公文的文种不是一成不变的，而是随着不同时期社会形势的发展而变化，如行政机关文种，从1951年9月到2012年7月，有关部门就7次制定相关办法，不断规范公文的文种，有效地促进了公文文种和公文处理的科学化、规范化、制度化。
撰写公文时，必须正确选择和使用文种。正确选择和使用文种，有利于维护文件的权威性和有效性，便于受文者准确理解发文意图，使公文得到及时有效的处理，从而提高工作效率和效益。
一、目前党政机关规定使用的主要文种
按照新《条例》的规定，目前党政机关使用的主要文种有15种：
（1）决议；
（2）决定；
（3）命令（令）；
（4）公报；
（5）公告；
（6）通告；
（7）意见；
（8）通知；
（9）通报；
（10）报告；
（11）请示；
（12）批复；
（13）议案；
（14）函；
（15）纪要。
除此之外，党政机关在实际工作中还会使用其他一些常用文种，如条例、章程、规定、办法、细则、制度、守则、公约、计划（包括规划、纲要、安排、方案、预案、工作要点、打算、设想等）、总结、调查报告、简报、信息、大事记、讲话稿（包括会议的工作报告、开幕词、闭幕词、欢迎词、欢送词、致辞、祝酒词、贺词等）、述职报告、专用书信等。
二、主要文种的演变
中华人民共和国成立以来，党和国家对统一公文文种非常重视，多次根据不同时期形势的发展需要，对规范性公文的名称体系进行调整。
（一）从行政机关的公文来看，这期间共做过七次大的调整。
1. 1951年9月29日，中央人民政府政务院颁布了《公文处理暂行办法》，规定公文文种为7类12种：
（1）报告、签报；
（2）命令；
（3）指示；
（4）批复；
（5）通报、通知；
（6）布告、公告、通告；
（7）公函、便函。
2. 1957年10月3日，国务院秘书厅印发《关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》，规定公文种类为7类12种：
（1）命令、令；
（2）指示；
（3）报告、请示；
（4）批复、批示；
（5）通知、通报；
（6）布告、通告；
（7）函。
较之1951年的规定，12个文种中增加了“令、请示、批示”三个文种，去掉了“签报、公告、便函”三个文种。
3. 1981年2月27日，国务院办公厅发布《国家行政机关公文处理暂行办法》，规定公文种类为9类15种：
（1）命令、令、指令；
（2）决定、决议；
（3）指示；
（4）布告、公告、通告；
（5）通知；
（6）通报；
（7）报告、请示；
（8）批复；
（9）函。
较之1957年的规定，文种增加了“指令、决定和决议”，恢复了“公告”，去掉了“指示”，将“通报、通知”一类两个文种分为“通报”和“通知”两类两个文种。
4. 1987年2月18日，国务院办公厅发布《国家行政机关公文处理办法》，对公文文种又一次进行了调整和修改，规定公文文种分为10类15个文种：
（1）命令（令）、指令；
（2）决定、决议；
（3）指示；
（4）布告、公告、通告；
（5）通知；
（6）通报；
（7）报告、请示；
（8）批复；
（9）函；
（10）会议纪要。
较之1981年的规定，增加了“会议纪要”类和文种，把“命令”和“令”合为一个文种。
5. 1993年11月21日，国务院办公厅修订后重新发布了《国家行政机关公文处理办法》（自1994年1月1日起施行），规定公文种类为12类13种：
（1）命令（令）；
（2）议案；
（3）决定；
（4）指示；
（5）公告、通告；
（6）通知；
（7）通报；
（8）报告；
（9）请示；
（10）批复；
（11）函；
（12）会议纪要。
较之1987年的规定，增加了“议案”类和文种，去掉了“指令、决议、布告”三个文种，把原“报告、请示”一类两个文种分为“报告”、“请示”两类两个文种，并明确规定“‘报告’中不得夹带请示事项”，以强调“报告”与“请示”这两个文种分开使用的必要性。实践证明，随着这一规定的贯彻实施，“报告”与“请示”不分或混用、误用的现象大大减少。
6. 2000年8月24日，国务院以国发［2000］23号文正式发布了新的《国家行政机关公文处理办法》（自2001年1月1日起施行），规定公文文种为13类13种：
（1）命令（令）；
（2）决定；
（3）公告；
（4）通告；
（5）通知；
（6）通报；
（7）议案；
（8）报告；
（9）请示；
（10）批复；
（11）意见；
（12）函；
（13）会议纪要。
较之1993年的规定，增加了“意见”类和文种，去掉了“指示”类和文种，把原“公告、通告”一类两个文种分为“公告”、“通告”两类两个文种，从而第一次形成了一类一种的分类办法，实现了公文类别与文种的统一。由于增加了“意见”这个文种，就删去了原“报告”运用范围中可以“提出意见或者建议”的内容，“提出意见或者建议”的职能就由“意见”来承担。
7. 2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政机关公文处理工作条例》，规定党政机关公文文种共15种。
（二）在党的机关公文方面，这些年来主要做过三次大的调整。
1. 中共中央办公厅于1989年4月25日发布了《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》，规定公文种类有13类13种：
（1）公报；
（2）决议；
（3）决定；
（4）指示；
（5）条例；
（6）规定；
（7）通知；
（8）通报；
（9）请示；
（10）报告；
（11）批复；
（12）会议纪要；
（13）函。
2. 经中共中央批准，1996年5月3日，中共中央办公厅印发了《中国共产党机关公文处理条例》（中办发［1996］14号），将在平时使用频率很高的“意见”列为正式文种，并调整了文种的排列顺序，规定了党的机关公文文种有14种：
（1）决议；
（2）决定；
（3）指示；
（4）意见；
（5）通知；
（6）通报；
（7）公报；
（8）报告；
（9）请示；
（10）批复；
（11）条例；
（12）规定；
（13）函；
（14）会议纪要。
从1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年8月24日国务院正式发布的《国家行政机关公文处理办法》来看，党的机关公文共14类14种，行政公文共13类13种。两者相比较，文种相同的有9类（种）：决定、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要；不同的有9类（种）：《中国共产党机关公文处理条例》中的“决议、指示、公报、条例、规定”，《国家行政机关公文处理办法》中的“命令（令）、公告、通告、议案”。这样，这一时期我国党政机关实行的法定公文种类共有18类18种。
3. 2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政机关公文处理工作条例》，要求从2012年7月1日起施行。同时宣布1996年5月3日以中办发［1996］14号文件发布的《中国共产党机关公文处理条例》和2008年8月24日以国发［2000］23号文件发布的《国家行政机关公文处理办法》（上述两个法规以下简称原《条例》、原《办法》）予以废止。新《条例》规定党政机关使用的正式文种有15种（详见本书第12—13页）。
与原《办法》、原《条例》相比较，新《条例》保留了原《办法》和原《条例》中共同的9类（种）：决定、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、纪要（原《办法》、原《条例》称为“会议纪要”）；还保留了原《办法》中的命令（令）、公告、通告、议案和原《条例》中的决议、公报。通过比较，可以看出，新《条例》保留了原《办法》中的全部13个文种（类），保留了原《条例》中的决议、决定、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、函、会议纪要（新《条例》改为“纪要”），取消了原《条例》中的指示、条例、规定三个文种（类）。新《条例》还把原《办法》和原《条例》中的“会议纪要”改为“纪要”。
新《条例》整合了原《办法》和原《条例》的文种（类），使新《条例》中的这些文种既适用于党的机关公文处理工作，又适用于政府部门的公文处理工作，结束了多年来党政公文，尤其是文种分制的状况。党政统一的公文文种体系，极大地方便了党政机关部门公文处理工作，也促进了党政机关公文处理的规范化。
新《条例》的发布是各级党政机关文秘工作的一件大事，实现了党政机关两大系统公文处理法规的统一。新《条例》的发布大大推进了我国公文处理工作的科学、规范、统一与高效，既是对新中国成立六十多年来特别是改革开放以来党政机关公文处理工作宝贵经验的总结与升华，又是指导今后公文处理工作的一部纲领性法规。在它的指导下，我国公文处理工作必将出现一个新的飞跃。
三、文种的正确使用
公文的文种具有体现公文的性质、反映行文方向、表达行文目的、揭示公文特点的作用。一份公文的文种并不是随意确定和使用的，它是根据发文机关的权限、发文机关与收文机关之间的关系以及发文的具体目的和要求而确定和使用的。正确使用公文，可以确保公文的严肃性和规范性，更好地发挥公文的权威作用和约束作用，提高机关的办事效率。如果乱用或错用文种，就会妨碍收文机关对文件意图的准确理解，影响公文处理的质量和发文目的的实现。例如，对于要求上级机关给予解决和批复的问题，应该选用“请示”这个文种，如果错用了“报告”，就会使上级机关认为是一般性的工作报告，不需解决和批复，从而影响和耽误工作。
（一）根据有关规定选用文种
公文文种的选用必须在规定的文种范围内，如规范性公文文种只能在新《条例》规定的15种公文中选用。既不能任意编造和使用文种，也不能再使用党和国家有关规定中已淘汰的文种。如“请示报告、答复”就属于生造的文种；“指示、指令、鉴报”则是已淘汰的文种。
（二）根据公文的性质选用文种
每种公文都有自己质的规定性，选择文种还要根据公文的性质，如决策性公文只能是上级机关对下级机关发布指令、传达指示时使用，同级机关或不相隶属机关之间联系工作、商洽事宜不能使用决策类公文，只能使用商洽联系类公文，如函。
（三）根据发文机关的权限选用文种
有些文种是有一定的使用权限的，一些机关因受职权范围的限制，并非所有文种都可以使用，如公告，它是国家权力机关、行政机关及领导人向国内外宣布重要事项或法定事项时使用的文种。一般情况下，基层单位、社会团体、企事业单位是不会有什么重要事项需要向国内外宣布的，因此，这些机关和单位也就无权使用公告这个文种。还有像“命令（令）”、“公报”、“决议”、“议案”等都对发文机关的权限有比较严格的要求。
因此，任何机关制发公文，都应根据自己的职权范围，选用与自己职权范围相应的文种。超越发文机关权限的行文是无效的公文。
（四）根据公文的使用范围和发文目的选用文种
每一种公文都有自己的使用范围，如决议，适用于会议讨论通过的重大决策事项；命令（令），适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员；报告，适用于向上级机关汇报工作、反映情况、回复上级机关的询问；请示，适用于向上级机关请求指示、批准；批复，适用于答复下级机关请示事项等等。如果行文目的是公布和传达会议讨论通过的重大决策事项，就用“决议”；如果行文目的是公布行政法规和规章，或是宣布施行重大强制性措施，或是批准授予和晋升衔级，或是嘉奖有关单位和人员，就应该用“命令（令）”；如果行文目的是向上级机关汇报工作、反映情况、回复上级机关的询问，就应该用“报告”；如果行文目的是向上级机关请求指示、批准，就选用“请示”；如果行文目的是答复下级机关的请示事项，就只能选用“批复”等等。因此，搞清楚每一个文种的使用范围，明确发文目的，是正确选用文种的前提。
（五）根据隶属关系和行文方向选用文种
所谓隶属关系，一般是指在领导关系上有没有领导与被领导关系、业务上有没有指导与被指导的关系。处于领导或指导地位的机关就是上级机关或领导机关，处于被领导或被指导地位的机关就是下级机关或下属机关，机关之间在领导关系上没有领导与被领导关系，业务上没有指导与被指导的关系，这样的机关就是不相隶属机关。公文的行文方向，包括上行文、下行文和平行文就是根据机关之间的隶属关系确定的。制发公文时，要根据公文发文机关与收文机关之间的关系选择文种。如果发文机关是向上级机关制发公文，只能使用上行文，如请示、报告、上行的意见；如果发文机关是向下级机关或部门制发公文，就应该使用下行文，如决议、决定、通知、通报、意见、批复等；如果是向与本机关无隶属关系的机关行文，只能使用平行文，如函、平行意见。
思考题
1. 公文主要有哪些类型？
2. 目前我国党政机关使用的规范性文种主要有哪些？