三、产业政策与竞争政策的关系

（一）竞争政策与产业政策的差异性

竞争政策与产业政策产生的根源和维护的目标不同。产业政策属于经济政策的一种，是一国政府为了实现特定的经济目标而对某些产业进行干预的各种政策，国家基于一定时期的国情，根据客观经济规律的要求，针对国民经济中存在的各种经济问题，对经济发展目标及实现目标的手段措施等所作的各种行动方针和措施。在市场经济体制下，由于市场本身存在着不可避免的缺陷，所以不可能完全通过自由竞争，从社会整体利益来把握全局性的经济发展方向。政府通过发挥宏观调节的作用，实现经济与社会的平衡发展。虽然政府对国民经济的宏观调节可以运用多种手段，其中产业政策是不可缺少的重要手段之一。在理论上，中外经济学界对产业政策存在一些争议。一种观点认为，产业政策带有浓重的计划经济色彩，主张依靠市场的力量去促进经济发展，应弱化产业政策。另一种观点则肯定产业政策的积极促进作用，强调合理的产业政策有助于落后国家更快地实现其赶超战略。世界银行曾对产业政策功效进行了验证，调查结果表明既有成功也有失败的案例，关键取决于产业政策本身的科学性。[12]问题的关键显然不在于对产业政策本身有无价值的抽象判断，关键在于一国能否在真正科学地认识客观经济规律的基础上，制定出符合本国经济发展需要的切实可行的产业政策。

产业政策的目标因不同的国家或同一国家所处的发展阶段不同而不同。在经济全球化、竞争日趋激烈的今天，各国政府以产业政策为武器，尽可能趋利避害，保障本国的产业及经济安全，这是产业政策在最近十几年表现出来的全新功能。[13]随着中国市场经济体制的最终确立和不断发展和完善，产业政策也应根据国内外环境的变化适时地转型，才能更好地发挥产业政策的功效。后发国家在新兴产业建立时缺乏必要的经验，在与发达国家企业的竞争中处于比较劣势，因此政府往往采取相应的保护政策，帮助企业成长。纵观各国产业发展史，后发国家为了实现其赶超目标，产业政策往往成为政府首要的选择。[14]在经济全球化的条件下，一国的产业政策不仅要面对国内环境，还要面对复杂多变的国际经济、政治环境，使产业政策具有关联性、灵活性、开放性的特征。[15]现代意义上的产业政策不是产生在西欧发达国家，而是产生在“二战”后支离破碎的日本。并因日本运用产业政策，促进了产业结构改造、升级，扩大了产业规模，提高了生产效率，进而缩短了工业化发展的时间，产业政策因而出名，继而被东南亚各国仿效并重视起来。产业政策作为后进国家追赶发达国家的积极政策，主要目标是更快更好地赶上发达国家，实现工业化而对产业活动进行的国家干预。可见，产业政策具有赶超的价值取向。而反垄断法作为首先出现在西方发达资本主义国家——美国，由于在美国垄断行为已经出现并危及其他中小企业的生存和发展以及消费者福利，才制定的法律。所以，竞争政策从其产生目标来看就具有公平、自由等价值取向，而不带有超常规发展的目标。

产业政策和竞争政策所维护的资源配置机制不同。产业政策是政府主动对资源的优化配置，缩短市场配置资源的时间，促进国家经济超常规发展。作为后进国家实行赶超型发展战略，往往是通过倾斜性产业政策选择本国支柱性产业以资金、财政补贴、税收减免、折旧费、关税等优惠方式加以全面扶持，推动产业结构升级，提高经济运行效率，增强产业竞争力。[16]而竞争政策主要是通过鼓励公平自由的竞争，维护的是一种竞争机制，通过自由竞争，优者胜出、劣者退出竞争市场。竞争政策侧重于最大限度地发挥市场机制的作用，其具体目标在于维护自由公平竞争。产业政策则强调通过政府的主导，对特定产业进行扶持或抑制，以实现国家特定的经济战略目标。

（二）产业政策目标与竞争政策目标的共性

从国民经济的整体发展来看，特定的产业政策与充分的竞争机制都是必要的，产业政策与竞争政策应当是相辅相成、相互促进的。[17]产业政策与竞争政策都是国家重要的经济政策，共同实现社会公共利益这个终极目标。尽管产业政策通过选定某些产业给予援助，或者优惠性措施，相应地就限制了其他产业或企业获取资源配置量和配置优化机会，资源配置起点上的不同，最终目标绝不是保护或扶持某些产业部门或大企业的利益，而是通过手段的倾斜对某个部门或产业进行扶植或限制，最终目的是促进产业结构优化、高级化，带动整个国民经济的增长，实现国家整体利益，而不是部门利益或某个产业利益。有时产业政策法通过产业布局政策来实现国家内各区域之间协调发展，促进社会公平和增进公平。由于国家内部各区域的资源禀赋不同，各区域的主体经济和生活状况有所不同，通过产业布局政策法的实施，将财政支付转移到不发达地区和贫穷地区，促进经济增长和收入增加，以此实现全国范围的公共利益。

竞争政策通过保护竞争维护市场自由公平的竞争秩序来实现整体经济效益的提高，而产业政策通过促进优化产业结构，提高产业生产效率和产业竞争能力，二者都是为了提高经济运行效率。总的来说，二者是追求经济效益一个问题的两个方面。将产业政策和竞争政策相区别仅是为理论研究的方便，而在实践中，产业政策与竞争政策很难截然分开。[18]

（三）产业政策与竞争政策的协调

我国改革开放的历程是放开市场、引入竞争机制的过程。培育市场、促进和完善市场竞争的政策一直在这一过程中起着重要的作用。但是，如何实现国民经济的平衡协调健康地发展，提高生产力水平，增强国际竞争力，产业政策同样发挥着十分重要的作用。产业政策、竞争政策在促进经济发展上具有一致性，并且，由于产业政策与竞争政策都隶属于一国的经济公共政策，因此实现国家整体利益的需要也决定了两者之间必须予以协调。

如何协调产业政策与竞争政策的关系，美国和日本是代表性国家中的两极:从总体上看，美国是传统的倡导自由竞争的国家，1890年出台的《谢尔曼法》对美国自由市场经济体制的型塑起了重要作用；而日本在其长期的经济发展中，更倡导产业政策的作用，反垄断法缺位或者被虚置。当然，无论是美国还是日本，其产业政策与竞争政策的关系都是历史形成的，并且也不是一成不变的。美国是最早实现工业化的西方发达国家之一，其立法和公共政策基本上都是自发生成的。在历史上，美国尽管没有形成体系化的产业政策，但并不缺少实质性的产业政策。日本产业政策的历史源远流长。20世纪以来，日本经历了管制经济、促进出口、高速增长和自由化四种产业政策范式。各国协调产业政策与竞争政策关系的路径不是偶然或先验的，而是深深扎根于其政治、文化传统中。[19]从世界范围来看，早期的产业政策与反垄断法的冲突表现为非此即彼的特点。随着时代的发展，经济全球化的加深，世界各国的产业政策与竞争政策的冲突正逐渐走向调和。

无论是产业政策还是竞争政策都隶属于公共政策范畴，公权的统一性决定了两者协调的基础。产业政策与反垄断法在法理上具有可调和性。二者调和的法理基础主要体现在两个方面:第一，符合宏观调控基本原理。产业政策与反垄断法是现代宏观调控的两种方式。产业政策更多的是为了扶持和振兴产业的发展，目的是减少过度的竞争，从而防止过度竞争产生的资源浪费；反垄断法则是为了去除垄断企业的排除、限制竞争行为，促进市场的竞争。这就好比市场发展状态的两个极端，我们不需要无序化过度竞争的市场状态，也不需要市场没有竞争或者竞争被太多限制的市场状态，我们需要的是市场的中间状态。这种市场的中间状态必须综合运用产业政策与反垄断法才能实现。因此产业政策与反垄断法的关系可以是一种互补和协作的调和关系，而不是绝对的非此即彼的对立冲突关系。第二，符合反垄断法法理。现代反垄断法有两个特点，即从结构主义走向行为主义以及合理原则优位于本身违法原则。也就是说，现代反垄断法的刚性特征大大减弱，柔性成分大大增加。[20]对于一个垄断现象是否进行反垄断规制，要综合考虑各种因素，当然也包括产业政策因素。这就为产业政策在反垄断法的要求下合理存在提供了制度空间。可以说，产业政策与反垄断法的那种刚性的、直接的、非此即彼的冲突在现代社会已成为历史。产业政策的实施手段具有多样性。只要减少直接干预措施，多运用间接诱导和信息指导措施，就能减少产业政策与反垄断法直接冲突，产业政策的实施手段为二者的调和提供了一定的空间。

从制度层面上来说，《反垄断法》中的例外条款可以被看作是对产业政策与竞争政策关系协调的桥梁。[21]当竞争政策与产业政策出现矛盾时，需要以社会整体利益最大化为目标进行平衡协调，坚持利益平衡协调的原则。反垄断法的不确定性也为这种平衡协调创造了条件，因为即使是反垄断法被优先适用了，也可以在反垄断法的实施过程中进行利益的平衡协调。[22]