二、对上海自贸区现有金融开放创新制度的评估

上海自贸区《总体方案》公布后，对于金融开放创新能否落到实处，业界看法不一。持消极看法者认为[2]：（1）金融开放创新的措施比较抽象、原则，不具体。例如，在有关人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面，《总体方案》的用词是“创造条件进行先行先试”；在有关设立民营银行方面，《总体方案》的用词是“推动金融服务业对符合条件的民营资本全面开放”。（2）与原有政策相比，突破性不大。例如关于民间资本进入银行业的提法，其实早在2005年就提出，后来国务院、银监会也多次提出，措辞类似或相同。[3]这次设立上海自贸区，《银监会通知》中规定“支持符合条件的民营资本在区内设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”，等于旧事重提，并没有真正突破。以前有政策但没有做成的事，现在能否在上海自贸区内破壁，尚存疑问。

金融开放创新是上海自贸区建设的点睛之笔，笔者对此则比较乐观：

第一，国家金融战略的需要。中国金融战略将发生很大变化，即由金融储蓄大国将转向投资大国。中国外汇储备3.5万亿美元，其中美元资产占四分之三左右，估计2.5万亿美元左右。这2.5万亿美元主要来源于货物贸易的顺差。这就意味着央行需发出15万亿人民币收购这2.5万亿美元形成外汇储备，外汇储备投资美国国债，类似储蓄。这样在中国国内，多出了15万亿元的人民币而少15万亿元人民币的商品，面临通胀风险。李克强总理曾多次指出巨额外汇储备是中国经济发展的沉重负担。[4]造成中国外汇储备剧增的一个重要原因就是我国的法律制度不支持国内企业、个人对外投资，外汇管理对跨境投融资管制较严。国家若试图从储蓄大国转向投资大国，就要考虑给过于严格的外汇管制松绑。但是，从国际经验看，一方面，实施资本项目兑换的新兴经济体，都发生过金融危机或金融风险，资本项目可兑换有风险众所周知；另一方面，要成为真正的经济强国，货币必须能够自由兑换。在此情况下，国家战略应是风险可控的情况下加快推进人民币可兑换。因此，选择上海自贸区作为风险可控的资本项目可兑换的试点，应该是金融战略需要的重要支点。

第二，与发达市场经济国家建自贸区相比，我国有其特殊性。贸易自由化、投资自由化、金融自由化在大多数发达市场经济国家都是其基本经济制度，本身就具备较好的制度基础。这些国家在建设自贸区时，只需在原有制度基础上实现更加特殊的制度安排和法律保障就可以了。[5]这与我国在现有条件下设立上海自贸区是不同的。我国现有的金融体制，是以管制为基本特征的，不管是内资外资，都需审批。这样，在我国设立上海自贸区需要更大力度的开放创新和系统的制度改革。因此，金融领域的制度创新充满了复杂性和艰巨性。尽管如此，在没有国际义务的压力下，上海自贸区在金融方面做出了比“入世”承诺程度更高的自主开放。例如，在外资银行经营人民币条件方面，缩短了“入世”承诺的年限。特别是，国务院对上海自贸区金融开放创新不仅提出了目标要求，而且还规定了时限要求。《总体方案》提出，经过两至三年的改革试验，“力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”。由此可见，上海创建的是具有国际水准的自贸区；时限的要求是自2013年10月1日至2016年10月1日。

第三，目前我国涉及金融开放创新方面的管制主要是以部门规章为主，例如：涉及外债管理的是《外债管理暂行办法》（发改委、财政部、外管局）；涉及境外外汇投资的是《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（外汇管理局）；涉及境内外资本市场投资的是证监会有关QFII、QDII和RQFII等的额度管制等；涉及银行设立审批的是银监会有关中外资《商业银行行政许可事项实施办法》等。相比较于法律的修改或废除，这些管制的部门规章的修改或废止程序相对容易。例如1994年的外汇体制改革就是明显例证：1993年12月25日国务院下发《关于进一步改革外汇管理体制的通知》，1993年12月28日中国人民银行就发布《关于进一步改革外汇管理体制的公告》，要求1994年1月1日1日实行汇率并轨、取消外汇留成与上缴。自此，中国汇率并轨、市场统一，实现经常项目下可自由兑换。鉴于此，笔者认为上海自贸区金融开放创新能否开花结果主要看领导者的决心，而领导层决心坚定。2013年7月初，国务院通过《总体方案》；8月26日，第十二届全国人大常委会第四次会议举行第一次全体会议，听取了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》的提请审议报告；8月27日，中共中央政治局听取了上海自贸区筹备工作汇报；8月30日，第十二届全国人大常委会第四次会议作出决定，授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批。短短一个月时间，国务院、人大常委会、中央政治局先后对上海自贸区的筹建工作给予批准、指示与支持，力度之大、效率之高，实属罕见；11月12日闭幕的第十八届三中全会发表公报提出：“加快自由贸易区建设”。这既充分表明了上海自贸区在新一轮改革中所承载的使命，又向世人昭示了国家领导人改革的政治勇气和决心。

从目前实践来看，上海自贸区金融创新改革在以下方面取得了明显进展：

一是建成自由贸易账户系统，提供本外币一体化的自由贸易账户金融服务。2015年4月，正式启动了自由贸易账户外币服务功能，自由贸易账户既可以提供各类人民币服务，也可以提供经常项下和直接投资项下的外币服务。截至2015年8月月底，共28家金融机构通过分账核算系统验收，开立2.2万个自由贸易账户。[6]

二是推进“分类别、有管理”的资本项目可兑换，建立了资本项目可兑换的操作模式。所谓“分类别”，就是只对实体经济有迫切需要的部分实行可兑换；所谓“有管理”，就是对于可兑换的部分资本项目，也不搞放任自由，而是继续实施必要的宏观和微观审慎管理。从2014年2月开始，自贸区企业可以从境外融入人民币资金；2015年2月，在自贸区建立了以资本约束机制为核心的宏观审慎和本外币一体化的境外融资制度，上调了经济主体从境外融资的杠杆率，企业和金融机构可以在宏观审慎框架下自主从境外借入人民币或外币资金。

三是深化外汇管理体制改革，促进贸易投资便利化。放宽对外债权债务管理，改进跨国公司外汇资金集中运营管理，完善结售汇管理，便利银行开展大宗交易衍生品的柜台交易。这些措施极大地便利了对外贸易投资。至2015年3月月底，已有59家自贸区企业开展了跨国公司总部外汇资金集中运营管理试点备案；办理外汇资本金意愿结汇业务804笔、金额12.6亿美元；银行直接办理直接投资项下外汇登记业务73.8亿美元、境外直接投资项下外汇登记业务110.6亿元；9家银行开办面向区内客户的大宗商品衍生品柜台交易业务，核定年结售汇规模13.5亿美元。[7]

四是面向国际的金融交易平台稳步推进。除黄金国际板平稳运行以外，上海期货交易所设立的国际能源交易中心、原油期货已获批，上海证券交易所的国际金融资产交易平台也已获证监会原则同意。中国金融期货交易所等金融要素市场也在研究设立面向国际的金融交易平台，或开展面向国际的金融交易业务。

五是建立防范金融风险的机制。人民银行上海总部探索适应自贸试验区开放形势的风险防控体系，借鉴美国International Brand Federation（以下简称IBF）经验，创建了FT账户系统，实质上等于建立一个全新的“虚拟银行”单元，在FT账户的基础上建立了金融宏观审慎政策框架和本外币一体化监管模式，建立“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”的机制，建立异常资金流动的监测预警与应急体系。

然而，从落实《总体方案》与市场的需求来看，上海自贸区金融开放创新还有待完善与提速：

一是需要加大全面推动银行、证券和保险业对内对外开放的力度。目前区内只有一家民营银行（上海华瑞银行股份有限公司）挂牌成立，支持符合条件的民营资本在区内设立自担风险的金融机构。放宽外资进入金融服务业的投资限制，逐步扩大外资持股比例。

二是加大资本项目可兑换的速度。人民币加入国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）的特别提款权（Special Drawing Right，SDR）货币篮子，前提条件之一就是货币自由兑换。因此，加快实现人民币资本项目可兑换既是国内改革的需要，也是加快对外开放的需要。按照国际货币基金组织的分类，资本项目包括7大类40个子项，除了4项以外，中国实现了完全或部分的可兑换。[8]争取在上海率先实现资本项目可兑换，将大部分不可兑换项目和部分可兑换项目特别是有关资本货币市场与个人有关的项目转换为可兑换项目。对风险较大的项目，应尝试开展限额内可兑换试点。

三是尽快开展境内外个人跨境投资业务的试点。目前，我国的住户存款高达54万亿元左右，居民个人在全球配置资产的愿望与需求非常强烈。国内居民到海外投资证券或其他金融产品，目前要实行事前审批制度；而外国投资者投资中国金融市场，主要通过QFII渠道，这些制度的方便程度和灵活程度都不够，无法满足更高的自由程度，在上海自贸区开展境内外个人跨境投资业务试点，可以满足这一需求。