二、美国双层多头监管体制的启示

（一）美国的双层金融监管

美国联邦政府与各州政府实行金融监管分权，纵向上设有联邦和州政府两级监管机构，即所谓的双层监管体系，而在横向上各个监管机构又实行分业多头管理，即双层多头监管体制。在联邦层面，美国设立金融稳定监管委员会（FSOC）加强分业监管机构之间的合作，以控制系统性风险。美国联邦分业监管结构如下：美联储（FRS）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）三家机构共同负责对商业银行的监管，信用合作社监管局（NCUA）负责对信用合作社的监管。

美国拥有当今世界最完善也是最复杂的金融预警制度，自成体系又相互关联的预警系统构成特色同样体现在中小金融机构管理体制框架上。联邦和州两级金融监管当局，拥有各自的金融管辖权。美国50个州都有自己的金融管理机构，各自制订并执行本州的金融管理法规。州金融管理机构的管理对象为在本州注册的银行和其他金融机构。各州之间的管理不完全一致，但基本职责大致相同，主要包括：制定本州金融管理政策和规章制度并监督金融机构执行；负责州注册金融机构的注册登记和审批；有权取消经营管理不善的州金融机构的注册；对州注册金融机构的经营活动进行检查，并要求他们按期提供有关经营情况的统计资料；负责执行各种警告、处罚等金融纪律。[4]以美国银行业为例，联邦政府和州政府都有权对银行进行监管。美国的银行监管体系由货币审计署、联邦储备银行以及联邦储备保险公司三个相互独立的银行监管机构组成，货币审计署代表联邦政府审批和签发按联邦法律注册的国民银行的营业许可证并对其实施监督管理，各州政府则负责审批按州的法律申请注册的州内银行的营业许可并相应设立对州内银行的监管机构。[5]这种混合的体系提供了专门化和广泛的监管，它既在政府的控制下，又适合各种不同类型的机构。该机构曾相当成功，并为其他英语国家所仿效。

美国是诞生信用社较早的国家之一，也是信用社组织较多、影响较大的国家之一。从1909年美国第一家农村信用社——圣玛丽教区居民信用社成立，经过近百年的发展，目前美国已有上万家信用社，资产规模达4800亿美元，社员超过7900万人。美国金融体系的一个显著特征是：少数规模庞大的金融机构与为数众多的中小型金融机构并存。美国信用社行业管理体制的总体框架由四部分组成：[6]负责政府监管的美国信用社监管局，负责行业服务的全美信用社协会，负责资金协调及清算的联社体系，提供保险及相关金融服务的信合保险集团及美国信用社存款保险基金。美国信用社的监管机构具有双轨制：一是成立于1970年的全美信用社管理局，主要负责对在联邦政府注册的7000多家信用社的监管。主要职能是：颁发联邦注册信用社营业执照（市场准入与退出监管）；监督及检查联邦注册信用社的活动（日常运营监管）；管理信用社存款保险基金。管理局下设6个大区管理分局，分别负责对辖属所有信用社的现场检查和非现场检查；二是各州政府也设有信用社监管机构，负责对在州注册的4000多家信用社的监管。这些部门多数为单独的部门，也有的是银行监管部门同时担当信用社监管的职能。联邦政府监管部门和州政府监管部门之间互相协调配合。

自2008年金融危机后，美国总统于2010年签署了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》对其金融监管体制进行了改革，改革并没有改变美国的“双层多头”监管框架，只是赋予了美联储更多的监管权力。具体来说，美国现行的金融机构监管职能的分工为：首先，财政部货币监理署（OCC）、美联储（FRS）、联邦存款保险公司（FDIC）和联邦储备监理署（OTS）负责监管银行业。美国联邦和州联邦都能为银行发放牌照并进行监督，联邦储备体系负责对在州注册的商业银行进行监管，货币监理局负责对在联邦注册的商业银行进行监管，美国所有的商业银行都强制参加联邦存款保险。各州银行管理局负责对本州的州立银行进行监管。在以上金融监管机构中，除货币监理署和储备监理署在行政上隶属于财政部以外，其他金融监管机构均为独立的美国联邦政府机构[7]。其次，美国证券交易管理委员会负责监管证券业和基金业，但对于投资银行，其只监管证券经纪业务而不监管证券自营业务。再次，美国联邦保险署和各州的存款保险公司等机构负责监管保险业。最后，商品期货交易委员会监管期货业。在州一级，各州均按照法律法规，设立金融监管机构负责本州注册金融机构监管。

可以说，美国特有的双层多头金融监管模式与其长久以来的金融生态环境密切相关。以美国银行业监管为例，首先，自20世纪90年代以来，美国的银行有明显集中化的趋势，但与任何其他主要发达国家相比，美国银行体系无疑将保持更高的分散化和地方化——这与美国社会乐于保持其分散系统的品质分不开，他们更倾向于以社区为中心的机构，与此同时，倾向于数量充足的、可做业务比小机构多的大型机构。虽然不少美国经济学家指出，从公众利益的角度精确地量化应该拥有多少个每种类型的机构是很困难的，但实务界及学界均呼吁应保持足够的警惕，避免、纠正银行权力过于集中的负面影响[8]。其次，美国反对金融监管权力的集中及垄断。这一理念来源于：政府监管的垄断无法约束、防止权力滥用。以银行业垄断监管为例，不是所有的州都通过法律和规则完全确定并明确表达其对公民参加银行控股公司的态度，也许在一些州中对银行控股公司运营有更大灵活性要求，而在另一些州中情况可能相反。不论本地状态的情况怎样，每个州根据长期运行的各自的消费者和企业的利益来自己决定其银行结构（包括控股公司的规定），以实现最适合于每个州的需求的结构，这应该是较好的方法。最后，美国银行业坚信其银行系统的情况比想象中乐观。尽管也存在不少问题，但银行资金一直在极端的逆境中保持坚挺，机构间的资金流也能很好地服务公共利益，可以预见的是，在不错的制度环境下，银行系统将继续良好运转[9]。通过分析可以看到，美国这一双层多头、功能监管与机构监管混合的金融监管模式与其特有的金融主体以及金融主体在其中生成、运行和发展的经济、社会、文化、法治、习俗等体制、制度和传统环境分不开，是在多方面因素作用下、长久以来形成的。

（二）美国监管模式对我国金融监管的启示

美国现行金融监管体制具有以下优势：防止金融权力过度集中，金融机构根据自身特点选择金融监管机构；有利于金融制度的监管专门化，提高对金融机构服务的能力。但尽管美国金融监管体制中联邦和各州的分工比较明确，金融监管缺位现象仍然十分严重。金融监管真空不利于防范金融系统性危机。从风险防范角度来说，以证券化为例，商业银行可以将信贷风险通过证券化由信贷市场转移到资本市场，但由于两个市场监管体系相互分割、独立，证券化的风险就不能被充分地识别和良好地控制。另外，大量存在的金融监管重叠会影响金融监管的有效性和效率，降低信息流通和合作能力。为了解决监管真空或重叠的问题，就要加强金融监管机构之间的协调，但是由于繁多的监管机构十分复杂，机构之间的协调必然冗长、成本很高，这就会造成监管效率低下、监管有效性低下。

因此，对于我国金融分层式监管的第一个启示是在分配金融监管职权、进行制度设计时，要注重减少监管真空、重叠，需要建立一个统一清晰的金融监管框架，合理划清中央和地方的监管职权边界，使得每层级的监管机构权责分明，各司其职。对前述提到的在某些金融机构、市场的地方监管实践中，我国中央、地方金融监管也存在监管真空、重叠的现象。相对于核心金融严密监管的现象，周边金融却长期处在无人监管的状态[10]。对私募股权基金、小贷公司、融资性担保公司等不同类型的金融机构在中央和地方层面，分属于多个不同部门管理；金融机构混业经营发展迅速，也要接受多个监管部门监管；民间金融发展迅速但供给仍显不足，同时亟须加强监管规范，却监管职责不明确；对非融资性担保机构、互联网金融公司、金融控股公司、交叉性金融业务的监管中央和地方则存在盲区。

第二，划分金融监管职权时需要考虑权力制衡思想。“金融监管模式的实质是金融监管权的分配问题，金融监管权分立的目的是制衡权力的行使，从而使金融监管成为金融市场发展的重要助力而不是阻力”[11]。美国双层多头式金融监管体制既是美国联邦制度高度分权的内在要求，也是汲取多次金融危机的经验教训后不断改革、探索的结果。在权力制衡的思想和制度安排之下，美国的各个监管机构既分工合作，又在监管目标、职能上相互重叠，从这个角度来说，这种双层多头式监管有利于监管者从不同角度发现问题，减少监管套利现象，防止出现监管真空、漏洞。同时，多元化的监管机构也相互制约、相互监督，使它们其中的任何一个，都很难由于接受贿赂或受政治权力的左右而滥用权力，或无原则地放松管理[12]。在我国构建分层式金融监管体制时，也应考虑权力制衡的问题。虽然我国是单一制国家，中央监管机关一向拥有强大的监管权，但在制度设计时渗入相互制衡原理，能够减少监管套利现象，防范道德风险。

第三个值得注意的问题是，随着风险在金融体系中不断积累、增加，判断并应对这种风险的能力必须相应增加。美联储可能在一些方面会放松管制，如20世纪90年代放松对地域、权力和利率的管制，但当面对快节奏、需要防范风险的金融业态时，美联储将通过逻辑和审慎设定规则防范危机[13]。2010年的改革后，美联储对于金融机构、产品以及市场交易有了更大的监管，也对大型金融机构设定资本以及流动性要求方面拥有了更多的监管权。因此，在新金融业态挑战金融监管的环境下，我国的分层监管设计时必须考虑到风险防范的实际需要，考虑监管者对风险理解和评估的能力。

域外金融监管实践可以为完善我国地方金融监管机制提供许多宝贵经验。可以看到，在地域广阔、地区经济金融发展差异较大的国家，如美国与加拿大，都采用了分层监管制度。我国也应当加大职能转变、简政放权的力度，对金融监管进行适当分权。在建立金融分层监管制度时，我们应当贯彻落实“以中央统一监管为主，地方金融监管为辅”的金融监管体系理念。同时，中央应侧重规则制定，关注风险体系；地方则应侧重消费者保护，关注金融服务。