12.校规校纪在行政诉讼中的附带审查——方某不服某大学、北京市教育委员会学生申诉、行政诉讼案

一、基本案情

方某系某大学音乐学院2002级学生。2005年6月9日晚，方某在校内违反校规饮酒。同年6月22日，某大学对方某作出严重警告处分。2008年3月，方某向北京市教育委员会提出申诉申请，要求撤销处分决定。经北京市教育委员会审查后，以该处分决定适用依据不恰当，且未履行校内复查程序为由，撤销了处分决定。2008年6月25日，某大学再次作出给予方某严重警告处分的决定。方某不服，向某大学提出复查申请。某大学于2008年7月3日，作出并送达了维持2008年6月25日处分决定的复查决定。方某于2008年7月8日向北京市教育委员会提出申诉，北京市教育委员会经研究决定，作出《学生申诉处理决定书》，对方某的申诉请求不予支持。方某亦不服，向中华人民共和国教育部提出复议申请，2008年11月24日，中华人民共和国教育部作出维持北京市教育委员会处理决定的复议决定。方某向西城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销北京市教育委员会作出的《学生申诉处理决定书》并重新作出处理决定。

方某诉称，参加生日聚会期间，有同学发生口角、殴斗。原告不仅没有参与打架，反而自付车费将伤者送医院抢救，而第三人却以酒后滋事为由对原告作出严重警告的处分决定，被告的处理决定亦无视第三人的违法事实和原告的合理诉求。北京市教育委员会辩称，被告依据有关规定作出的对原告申诉请求不予支持的处理决定事实清楚，依据恰当，程序亦正当，法院应维持被告作出的处理决定。第三人某大学述称，同意被告的答辩意见，被告的处理决定是恰当的。

西城区人民法院经审理认为：原告作为第三人的学生，在入学时就应当了解相关的校规校纪。第三人的《学生违纪处分条例》第二十一条第一项已明确：在校园、宿舍内饮酒的给予警告或严重警告处分。2005年6月9日晚，原告在校内参加同学生日聚会时的饮酒行为违反了上述规定。第三人为严肃校规校纪，教育违纪者，给予原告严重警告处分不违反上述规定。被告受理原告的申诉后，对第三人作出处分决定所认定的事实、适用的依据及程序等进行了审查，并在30个工作日内作出对原告的申诉请求不予支持的处理决定，符合《普通高等学校学生管理规定》第六十三条第二款的规定。只是被告将酒后发生的打架事件表述在对原告的处理决定中不妥，但第三人对原告作出严重警告处分确因其在校内饮酒。被告的处理决定虽存在上述瑕疵，但未因此加重对原告的处理，未侵犯原告的合法权益。综上，判决驳回原告方某的诉讼请求。

方某不服，在上诉中称：《某大学本、专科学生违纪处分条例》第二十一条第一项的规定与教育部1990年的《高等学校校园秩序管理若干规定》相违背。根据教育部的规定，只有对酗酒行为，且是在经过劝告、制止后仍不改正的，学校才能给予处分。某大学对于轻微饮酒行为，未经过劝告、制止程序即予以处分，明显构成违法。

二、处理结果

北京市第一中级人民法院经审理，认为某大学依法可以制定本校的相关管理规范，该校制定的《学生违纪处分条例》第二十一条第（一）项并未违反相关教育法律、法规的规定。鉴于方某在校内饮酒的行为违反了前述规定，市教育委员会对某大学作出的处分决定经审查后作出的被诉决定并无违法之处。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

三、分析意见

本案中，二审法院对某大学制定的处分条例进行了附带审查。法院在审查学校的教育管理行为时，可以遵循行政诉讼法规定，对作为学校管理行为依据的校规校纪进行附带性的审查，主要是“鉴别”是否违反了法律保留原则，与法律等上位法规定是否抵触。[1]

（一）校规校纪的法律地位

在我国目前的法律体系中，与学校教育相关的制定法主要包括：《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国学位条例》《普通高等学校学生管理规定》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》等法律、法规、规章。高校也主要是依据这些法律法规规章规范学籍管理、纪律处分、颁发毕业证、授予学位等行政管理行为。但是这些法律法规规章规定得十分宏观、原则、缺乏实际操作性，因此高校几乎都制定了更为细致、可操作性强的校规校纪，这也是《普通高等学校学生管理规定》赋予高校的权力（利）。

但由于各高校都是基于自己对法律法规的理解结合各校的具体情况制定的，不同的高校的校规校纪也就各不相同，千差万别，对于类似的违纪情形规定的处理方式差别甚大。有的校规校纪比教育法律、法规、规章更为严格，有的校规校纪则不同程度地与法律规范相抵触。因此，明确校规校纪的法律地位及适用至关重要。

校规校纪并不属于法的范畴，只是一种对法律规范的补充和完善。高校的特点要求营造一个较为宽松的学术氛围，因此高校享有比一般行政机关更大的自主管理权。法院在审理教育行政行为时，对校规校纪的审查与适用上，在坚持法律保留与合法性原则的同时，并不要求高校的校规校纪必须与其上位法规定的标准和条件完全一致。从培养高素质人才与高等教育事业的发展来看，学校在制定学业方面的标准与要求上，可以根据学校在学界的地位和声誉，制定严于上位法律规范的标准。[2]同时，校规校纪的约束力应与其自主管理权的范围相一致，即高校本身的行为及在校师生从事的与学校管理事务相关的行为。在不违反上位法的前提下，行政诉讼案件中衡量被诉行政行为是否合法，宜将校规校纪作为判断的依据，承认其效力，作为规范性文件的一种予以适用。

（二）校规校纪的附带性审查

校规校纪在具体案件审查中虽然可以作为规范性文件的一种予以适用，但校规校纪毕竟并非正式的法律渊源，其制定主体也不是程序严格的立法机关，因此在个案中应该有条件地适用，即法院需要对其进行审查。

制定校规校纪是法律赋予高校自主管理权的一部分，是各高校结合自身办学方针、学术环境等实际情况作出的贯彻落实上位法的具体规定，和法律法规等规范相比更有具体的可操作性。法院进行附带性审查时，应遵循合法性审查原则，不应过多介入合理性问题。判断校规校纪是否合法属于审判权的范围，而在法律规定范围内校规校纪是否更为适当、更为合理则属于高校自主管理权的范围。法院代替高校评价如何实施行政管理权更为适当是一种对自主管理权的侵犯，不符合相关的立法精神。因此，法院在对校规校纪进行审查时，应以合法性审查为原则，合理性审查为例外。

（三）判断高校校规校纪合法性的标准

在1998年田永诉北京科技大学一案中，北京市第一中级人民法院指出：“学校依照国家的授权，有权制定校纪、校规，并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理，但是制定的校纪、校规和据此进行的教学管理和违纪处理，必须符合法律、法规和规章的规定，必须保护当事人的合法权益。”诚然，对校规校纪的合法性审查是必须且必要的，但是，法律法规和规章都是宏观笼统的规定而没有具体的规定，校规校纪则是为贯彻落实上述规范而进一步细化的行为准则。而且有的高校为了严肃校风校纪和营造严谨的治学作风，校规校纪往往严于上位法的规定，此时如何判断校规校纪究竟是精细严格的管理规范还是对师生权利的限制剥夺？

第一，是否有法律授权。例如，有的校规校纪在纪律处分中规定了不授予学位的处分种类，而《普通高等学校学生管理规定》中并无此类纪律处分的规定，该校规校纪作出上位法之外的规定，这是明显对上位法的违背；再如，有的校规校纪中规定了罚款的处罚方式，而罚款是行政处罚的一种方式，《中华人民共和国行政处罚法》明确规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政关在法定职权范围内实施。而高校虽有法律赋予的自主管理权，但并不包含罚款权。所以此类处罚没有相关法律明确的授权，不符合合法性审查标准。

第二，是否有加重处理的情节。以作弊考生的处分方式为例，《国家教育考试违规处理办法》规定，对被认定为违纪或是作弊的考生的处理方式主要有“取消该科目的考试成绩”、“其所报名参加考试的各阶段、各科成绩无效”、“暂停参加该项考试1至3年”、“暂停参加各种国家教育考试1至3年”、“延迟毕业时间1至3年”等，唯一采取“取消学籍”方式的情形是“考生以作弊行为获得的考试成绩并由此取得相应的……入学资格的……已经被录取或者入学的，由录取学校取消录取资格或者其学籍”。此外，高校无权以考试违规或作弊为由取消学生的学籍。但事实上不少高校在制定校规校纪时都存在以开除学籍的形式处分违反校内考试纪律的学生，这是明显的加重处理情节，应视为不符合合法性审查标准。

第三，程序性权利保障是否与上位法规定相冲突。中国自古就有重实体而轻程序、重结果而轻过程的立法传统，学校在制定校纪校规时，保护学生权益的程序条款屈指可数，学校据此对学生的管理和处罚带有极大的随意性，很容易侵害学生的基本权利。例如，《国家教育考试违规处理办法》中对于违纪考生的认定规定了事实调查、证据保存、录像回放等详细程序；对于被处分考生的权益保障也规定了陈述、申辩、听证、主管部门复核、行政机关复议、行政诉讼等救济途径。然而，目前不少学校的校纪校规没有涉及这些保障学生的程序性权利，在对违纪违规学生进行处分时，往往剥夺了他们的这些权利，最终导致侵害了学生的实体性权利，这也是违反合法性审查标准的。

本案中由于上诉人提出某大学处分条例存在违法情形，二审法院因此对该条例进行了附带性审查并在判决中说明其内容并不与上位法违背，且处理程序符合法律规定，因此维持一审判决。

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[1]江必新、池强、贺荣主编：《行政审判实务教程》，中国法制出版社2009年第1版，第479页。

[2]江必新、池强、贺荣主编：《行政审判实务教程》，中国法制出版社2009年第1版，第481页。