7.不违反上位法且经正式公布的高校规范可以作为审理行政案件的参考——陈某不服某学院退学处分决定案

一、基本案情

陈某系某学院2006级学生，因课程成绩未达到学校要求，2007年10月份某学院给予陈某退学处分。陈某不服，多次向学校申诉未果，向北京市教育委员会提起申诉申请称，其在学校注册，拥有正常学籍，学校虽作了退学决定，目前其仍在申诉阶段，应该享有正常的学生权利。陈某在校内申诉期间，在学校报名参军，某学院以其已经退学为由，拒绝提供相关材料，剥夺了其依法享有的参军报国的权利。

某学院辩称，该校对陈某作出退学决定证据充足，程序正当。该校对陈某作出退学处理后，没有权利也没有义务送其以该校在校生的身份参军，其也不享有该校在校生学习考试的权利。

2008年1月29日北京市教育委员会作出申诉处理决定，认为根据《中华人民共和国教育法》和《普通高等学校学生管理规定》的规定，学校有权对在校学生进行学籍管理并实施奖励或者处分。受教育者应当遵守法律、法规，遵守所在学校的管理制度。学校在处理学生时，应当做到事实清楚，证据充分，依据恰当，程序正当。本案中，陈某学业成绩未达到学校要求，某学院作出的退学决定符合《普通高等学校学生管理规定》第二十七条规定，事实清楚，证据充分，依据恰当。陈某关于恢复网上学习考试注册码等一切在校学习的权利的请求没有法律依据，予以驳回。对于学校阻止申诉人参军一事，不属于本机关学生申诉受案范围，予以驳回。

陈某向北京市西城区人民法院提起行政诉讼，陈某认为，北京市教育委员会作出的申诉处理决定书未询问原告，证据材料、某学院答辩均未告知原告，且未采取听证会等任何公正的程序形式，属于程序不当，应予撤销。某学院只是口头告知让原告申请退学的决定，原告从未收到书面的退学决定，原告也没有得到相应的陈述、申辩机会，属于程序违法。原告一直在持续合法主张自己的权利，因此第三人的决定尚未生效，原告应享有一切在校生的权利，第三人阻止原告参军，应就此事赔礼道歉并赔偿相应损失。

被告北京市教育委员会答辩称，被告收到原告申诉申请后，进行了调查核实，作出了处理决定并送达原告。被告的处理决定事实清楚，证据充分，依据恰当，程序合法。

二、处理结果

2008年7月7日，北京市西城区人民法院作出行政判决书，认为根据《中华人民共和国教育法》《普通高等学校学生管理规定》的规定，某学院有权依法制定本校学生学期、学年应达到的学业成绩以及未达到学业成绩要求时予以退学的标准的具体规定，某学院制定的《某学院管理规定》对此作了具体规定，并不与现行教育法律法规冲突。因此，第三人根据原告在校学习成绩情况，依据《某学院管理规定》的规定，对原告给予退学处理并无不当，不存在违法之处。退学决定一经送达即产生法律效力，原告认为其一直持续合法主张自己权利，第三人的退学决定至今未生效，要求恢复其网上学习考试注册码等在校学习权利的主张，缺乏法律依据，不予采纳，因此被告北京市教育委员会的处理决定适当。现行教育法律法规没有对学生申诉的审查方式及程序作出相应规定，被告对原告申诉进行书面审查并无不当，原告提出被告没有将有关的证据材料向原告开示、被告没有采取听证会等形式，继而主张被告程序不当，该主张缺乏法律依据，不予支持。原告关于第三人阻止其参军一事赔礼道歉并赔偿相应损失的请求不属于被告学生申诉受案范围，也不属于行政诉讼受案范围，不予考虑。综上，判决驳回原告陈某的诉讼请求。

陈某不服，向北京市第一中级人民法院提起上诉，北京市第一中级人民法院判决驳回上诉，维持一审判决。

三、分析意见

本案争议的焦点是法律依据问题，即《某学院管理规定》能否作为学校对学生作出处分的具体规定，进而能否作为法院合法性审查的依据。

（一）高校内部学生处分规范的法律位阶

《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《学生管理规定》）第六十八条规定，高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定，即高等学校必须依据该规定制定本学校的实施细则，“应当”的立法用语说明该条文是强制性法律规范，而非授权性法律规范，那么高等学校制定本学校的管理规定即是法定职责，而非授权。所以，高等学校的校纪校规不同于其他行政规范。

目前我国各高校的校内学生处分规范一般包括总则、违纪处分的种类与适用、违纪行为与处分、处分程序和附则。其中，总则是对处分规范的制定目的、适用的基本原则等内容的规定。处分行为种类依据《学生管理规定》第五十三条明确了高校对学生的纪律处分的种类：警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍。处分事由根据《学生管理规定》和本校的教学管理需要，各高校一般规定了如下四个方面的处分事由：违反宪法、违反法律、违反治安管理规定，违反考试纪律、剽窃、抄袭他人研究成果，无故缺席学校教育教学计划活动累计超过一定时间，严重影响学校教育教学秩序、生活秩序。在处分程序方面，各高校的内部处分规范依据《学生管理规定》设计了基本符合正当程序的处分步骤，包括调查、提出处理建议、告知并听取申辩、决定、送达。针对学生的处分救济程序包括以下步骤：学校成立学生申诉处理委员会，学生对处分决定不服应首先向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉，由学生申诉处理委员会对学生提出申诉进行复查；如果学生对复查决定仍有异议，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。

（二）人民法院在审理案件时，应依据法律法规、参照规章，并可参考高等学校不违反上位法且已经正式公布的校纪校规

法院受理该类高校管理行为的案件，并纳入行政诉讼的受案范围，应当按照行政诉讼的审查依据审查该行为的合法性，即以法律和行政法规、地方性法规或民族自治地方的自治条例和单行条例为依据，并参照规章，实践中，法院的审查依据并没穷尽，把普遍认为不具有法源地位的校纪校规也作为审查依据，法院的做法有充分的法律依据，最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知规定：人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。

人民法院在审查校规校纪时基本遵循，“不抵触+对外效力”的审查模式。

1.“不抵触”即不违反上位法，这里包含两层含义。第一，校纪校规与上位法对相关问题的规定一致，适用上位法而不适用下位法，该做法的依据是最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知，当前许多具体行政行为是依据下位法做出的，并未援引和适用上位法。在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。第二，上位法对相关问题没有规定，校纪校规作出规定，选择适用下位法，即与上位法原则与精神不相抵触时，方可适用，否则不予适用。这源于校纪校规具有自治规则性。《中华人民共和国教育法》第二十九条、《中华人民共和国高等教育法》第十一条、第五十三条均规定，高等学校依法自主办学、自主管理，高校学生应当遵守学校的各项管理制度。由此可知，高等学校享有法律上的自治权力，高等学校的管理制度应当定位于自治规则。

2.对外效力即已经正式公布。《普通高等学校学生管理规定》第六十八条规定，高校的校纪校规报主管教育行政部门备案并及时向学生公布。本案中，人民法院认为校纪校规的程序要件只要符合对外发布一个要件即可。

本案中，人民法院首先审查某学院制定的《某学院管理规定》是否作为合法性审查的规范性文件，认定根据《中华人民共和国教育法》、教育部21号令的规定，某学院有权依法制定本校学生学期、学年应达到的学业成绩以及未达到学业成绩要求时予以退学的标准的具体规定，某学院制定《某学院管理规定》不与现行教育法律法规冲突。最终，人民法院认定某学院依据《某学院管理规定》的规定，对原告给予退学处理并无不当的判决结果是正确的。